Hotline


Коррупция в мире и международная стратегия борьбы с ней. 2004г.

 Версия для печати

 

book_1.zip (0 байт)  

ГЛАВА II

ПЕРЕДОВЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТРАТЕГИИ: УРОКИ ДЛЯ РОССИИ

§ 1. Общая характеристика зарубежных антикоррупционных усилий

Чужих кризисов в глобальном мире не бывает, тем более, что они настигают близких соседей. Цепочка коррупции ставит клеймо на одном государстве за другим: подрывает благосостояние развитых и усугубляет бедность стран третьего мира.
Стран, где коррупции не было бы вовсе, наверное, нет. Просто необходимо различать низовую коррупцию, когда чиновники берут взятки у граждан, и коррупцию на высшем уровне, когда крупный государственный чиновник получает вознаграждение, например, за распределение государственных заказов или проталкивание выгодных кому-то законов.
В этой связи особый интерес представляют государства, достигшие определённого успеха в борьбе с коррупцией. Идея вычленения антикоррупционных программ, доказавших на практике свою эффективность, представляет огромные перспективы для заимствования положительного зарубежного опыта. И эта назревшая необходимость – выход в условиях отсутствия отечественного слаженного реально действующего механизма борьбы с коррупцией.
Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, которые входят в первую десятку или двадцатку по рейтингу коррумпированности, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Соединённое Королевство, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.
В таких странах, как Нидерланды, Швеция или Дания, низовая коррупция практически исключена. Дело в том, что в общественном сознании там культивируется вызывающий уважение образ чиновника как человека, который выполняет важную задачу – проводит политику государства и обслуживает население. Даже если чиновник работает в правительстве, его не меняют с приходом нового премьер-министра. Поэтому основная задача чиновника – сохранить лояльность государству, а не конкретному лицу.
В России дело обстоит иначе. Опрос, проведенный среди российских чиновников разных рангов, выявил высокую толерантность по отношению к коррупции в этой среде. В большинстве случаев начальники на желают замечать коррупционного поведения своих подчинённых1.
Некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных относительно здоровых странах сводятся к следующему. Коррупция осознаётся правительствами этих стран как серьёзная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Чётко разделяются два аспекта коррупции: политический и экономический. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно то, что усилия по ограничению коррупции в этих странах, как правило, институциализированы и впечатляют по своим масштабам.
Система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает следующие процедурные и институциональные меры1.
1. Постоянная отчётность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий – наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.
2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.
3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система включает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.
4. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например, пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.
5. Во всех значимых организациях, в частности в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, которые обязаны регистрировать и выявлять ошибки чиновников, их намеренные или случайные нарушения действующих правил и соответствующие последствия таких нарушений. Государственные организации стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно.
6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.
7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными общественности.
8. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны.
9. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.
10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.
11. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передаётся в министерства внутренних дел и юстиции.
12. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят независимые расследования. В то же время клеветнические сообщения приводят к утрате общественного доверия и репутации соответствующих источников информации. Поэтому сотрудники СМИ со всей ответственностью подходят к подготовке разоблачительных материалов.
Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции стран. Это обеспечивается, наряду с аналогичными мерами, применяемыми в Нидерландах, системой «определённого дублирования мониторинга» за возможными коррупционными действиями1. Оно осуществляется правительственными организациями и специальными подразделениями полиции, ведомством Государственного контролёра, обладающего независимостью от министерств и государственных ведомств, и общественными организациями типа Ведомства За Чистоту Правительства. Эти организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их обнаружения информируют органы расследования. Причём полученная информация должна в обязательном порядке доводиться до общественности. Очень важна независимость этих организаций от руководства министерств и ведомств, чьи чиновники могут быть вовлечены в коррупцию. На Управление по борьбе с коррупцией, входящее в Администрацию премьер-министра, возложена также обязанность постоянно обучать чиновников предотвращению возможных коррупционных действий и координировать работу различных внутриведомственных служб по борьбе за чистоту государственных органов.
Интересно, что в Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников и безжалостного их наказания при обнаружении коррупции, низовая коррупция практически отсутствует. Однако играют роль ещё и другие обстоятельства. В Израиле люди скорее признаются в убийстве, чем в коррупционизме. Так устроено общественное мнение страны. Хотя доведённых до суда коррупционных преступлений в Израиле не более 5%, тем не менее, репутация человека, замешанного в коррупционном скандале, крайне нежелательна1. Аналогичная ситуация в Ирландии. Дело в том, что в этих странах государство построено в результате многовековой борьбы. Поэтому государственный чиновник, уличённый в коррупционизме, рассматривается с точки зрения морали как враг государства.
В целом это положение характерно и для Канады, где законодательные меры против парламентской коррупции устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство. Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму коррупции – взяточничество – к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так и давшее её. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причём он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде. Конституционное право Канады содержит свод правил и рекомендаций, касающихся поведения парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов разными видами предпринимательской деятельности2. Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях. Для воспрепятствования слиянию правительства и бизнеса установлены строгие ограничения для членов правительства.
Существует довольно распространённое мнение, что коррупцию можно победить с помощью сильного государства, диктатуры, репрессий. Однако китайский опыт, где показательные расстрелы проворовавшихся чиновников давно стали делом обычным, подтверждает обратное. Репрессивные меры при кажущейся эффективности вряд ли дадут желаемый результат – взяточников если и убавится, то ненамного, а суммы взяток автоматически взлетят до небес как плата за повышенный риск. Во всяком случае, в Китае дело обстоит именно так – всех не перестреляешь. Кроме того, репрессивные меры приведут к резкому усилению одной из «корпораций чиновничества» – правоохранительных органов, которые получат монопольное право решать, кого казнить, а кого миловать, со всеми вытекающими последствиями3.
Демократический режим хоть и не гарантирует свободу от коррупции, но обеспечивает больше возможностей для борьбы с ней4. Во-первых, конкуренция партий разоблачает коррупцию правящей верхушки. Во-вторых, свобода слова позволяет прессе контролировать государственных чиновников. Гражданское общество, как институт, присущий демократическому режиму, способно повысить эффективность деятельности независимых комиссий по борьбе с коррупцией. Успешно подобные органы функционируют в Гонконге, Сингапуре, Малайзии, Тайване, что подтверждает их ИВК1.
В ЮАР, где период апартеида характеризовался огромными финансовыми злоупотреблениями, уровень коррупции сегодня ниже, чем в Греции или Чехии. Добились этого не методами устрашения и репрессий, а с помощью принятия новых законов (в частности, обязав правительство отчитываться перед парламентом), обязательной подачи чиновниками и депутатами имущественной декларации, вообще максимальной открытости государственной системы. Например, в ЮАР регулярно проводятся публичные заседания государственного комитета по контролю за расходованием государственных средств2.
Другой пример – Ботсвана. Несколько лет назад там начался бурный рост коррупции. Справиться с ним помогли следующие меры: повышение заработной платы чиновникам с одновременным сокращением их числа и упрощением структуры государственных учреждений, а также немедленные и неотвратимые санкции за любые проявления коррупции. Сегодня ИВК Ботсваны составляет 6,4 балла, и занимает она 24-е место в списке ранжирования (для сравнения: Россия соответственно – 2,7 и 71)3.
Интерес для более обстоятельного анализа зарубежного опыта борьбы с коррупцией представляют ближайшие соседи России страны Азиатско-тихоокеанского региона – Сингапур, Южная Корея и, в частности, её столица Сеул, Япония. Заслуживает внимания антикоррупционное законодательство США. Опыт этих стран, как носительниц категории наименее коррумпированных государств мира, представляется более реализуемым в российских условиях. Указанный материал излагается в последующих параграфах данной главы.
Нецелесообразно в рамках данной работы пересказывать содержание антикоррупционной политики таких экономически развитых и чистых в коррупционном отношении стран, как Великобритания, Франция, Германия, поскольку здесь настолько силён элемент традиционности, что национальные особенности не дают возможности использовать их опыт в полной мере. Кроме того, законодательство этих стран в сфере борьбы с коррупцией стабильно и эффективно. Однажды приняв законы о борьбе с коррупцией, над ними работают постоянно: вносят поправки, дополнения в соответствии с изменяющимися обстоятельствами.
§ 2. Политика Сингапура в сфере борьбы с коррупцией

Сегодня Сингапур стоит в ряду самых чистых в коррупционном отношении государств – Дании, Финляндии, Швеции, Нидерландов, Израиля, Канады, Люксембурга, Новой Зеландии, Норвегии, Австралии. Его власти действительно смогли создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, который реально действует и даёт результаты.
В октябре 1999 года ТИ опубликовала рейтинг, согласно которому Сингапур являлся седьмой из наименее коррумпированных стран мира и первой среди азиатских стран по этому же показателю с общим рейтингом 9,1 балла из 10. И на современном этапе, в третьем тысячелетии, Сингапур неуклонно следует принятому курсу, в 2002 году его ИВК составил 9,31.
Борьба с коррупцией здесь ведётся непрерывно. Об этом свидетельствует наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией – Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающего политической и функциональной самостоятельностью. Бюро основано в 1952 году, свои полномочия оно получило согласно Акту о предотвращении коррупции2. Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура, при этом в Акте коррупция четко квалифицирована с точки зрения различных форм «вознаграждения». Руководителем этого органа является директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него. Бюро несет ответственность за поддержание принципа честности и неподкупности в государственной службе и поощрения свободных от коррупции сделок в частном секторе. Также в его обязанности входит проверка случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области3. Бюро также изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.
Борьба Сингапура с коррупцией зиждется на определенных принципах, раскрывающих основополагающее понятие «логика в контроле за коррупцией»: «попытки искоренить коррупцию должны основываться на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий»1.
1. Меры должны предприниматься по отношению к обеим сторонам: и к тем, кто дает взятки, и к тем, кто их берет.
2. Чёткое соблюдение принципа ответственности: коррупцию необходимо наказывать в административном или уголовном порядке. Но общественное порицание – неотъемлемая часть процесса наказания.
Ещё древние философы, к примеру, индийский мудрец Каутилья в своей книге об искусстве управлять государством под названием "Артхашастра", предусматривали обязательно жесткое наказание за злоупотребление служебным положением. В Сингапуре имели место несколько случаев коррупции, однако важно отметить, что все эти случаи были расследованы, виновные предстали перед судом и были наказаны. В Сингапуре никто, будь то министр, член парламента или высшее должностное лицо, не может находиться выше закона. Большая строгость в делах о коррупции применяется именно в отношении высокопоставленных чиновников. Для усиления сдерживающего фактора размер наказания был увеличен до пяти лет лишения свободы и/или штрафа в размере 10 000 долларов плюс обязанность уплаты суммы взятки2.
3. Проведение четкой границы между государственными обязанностями и личными интересами. Это означает, что конфуцианская обязанность помогать своей семье, родственникам и друзьям должна выполняться только с привлечением собственных, а не государственных средств.
4. Укрепление главенства закона. Это достигается за счет сотрудничества Бюро, расследующего случаи коррупции, и судебных органов, которые решают, каким будет наказание. Общественность должна быть уверена, что Бюро действует эффективно и юридически законно.
5. Максимальное исключение коррупции путем установления ясных и четких методов работы и принятия решений властными структурами. При осознании общественностью отсутствия возможности влиять на правительственные решения путем дачи взяток коррупции станет меньше.
6. Лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией. Следовательно, неподкупность должна быть ключевым критерием, основной целью политических лидеров.
7. Необходимо наличие гарантий, что именно признание личных и профессиональных заслуг, а не родственные связи или политическое покровительство должно быть определяющим фактором при назначении должностных лиц. Использование семейных связей подрывает доверие к государственной службе, к ее эффективности и беспристрастности. Напротив, признание заслуг гарантирует, что на соответствующий пост будет назначен квалифицированный специалист.
Таким образом, основное правило – соблюдать принцип неподкупности и увольнять запятнавших свою репутацию чиновников. Пресса играет важную роль в предании гласности случаев коррупции и деталей наказания, чтобы информировать общественность относительно последствий коррупции. Это помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе, а также закрепить принцип наказания коррупции, так как борьба с коррупцией зависит от системы ценностей политических лидеров, государственной службы и общества.
8. Достойная оплата труда государственных служащих, уменьшающая стимул к совершению коррумпированных действий. В Сингапуре министрам и высшим должностным лицам платят согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров). Правительство Сингапура руководствуется в этом вопросе идеей «движения с рынком», который является «честной, открытой, выгодной и работоспособной системой» вместо лицемерия, результатом которого является двуличие и коррупция1.
9. Создание и функционирование эффективного, работающего на принципе честности и преданности своему делу органа по борьбе с коррупцией, и защита лиц-информаторов, сообщающих о случаях коррупции.
10. Ликвидация излишних административных барьеров. В частности, минимизация количества необходимых для документов подписей. Это уменьшит возможности для коррупции.
11. Обязательная контролируемая отчётность государственных должностных лиц об источниках их доходов. В Сингапуре каждый год от государственных служащих требуют заполнения специальных форм для декларации их имущества, активов и долгов. Если они не могут объяснить, откуда у них дополнительные финансовые средства, можно предположить, что источником является коррупция. Тогда проводится соответствующая проверка. Прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчётные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции.
Сингапуру удалось осуществить контроль за неудовлетворительной денежной политикой за счет жестких правил, таких, как строгие ограничения расходов на избирательные кампании, разрешение осуществлять пожертвования только в пользу политических партий, а не отдельных министров или членов парламента, поскольку нельзя позволить таким образом покупать влияние с целью изменения политики правительства.
Власть – коррупция – деньги, вполне понятная логическая цепочка. Поэтому ещё с июля 1973 г. специальная антикоррупционная программа была развёрнута в Министерстве финансов Сингапура. Эта программа включала, в частности, следующие меры:
 совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;
 обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;
 введение ротации чиновников для избежания формирования устойчивых коррупционных связей;
 проведение непредвиденных проверок;
 обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;
 введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3–5 лет1.
Введя в действие в начале 70-х годов эту антикоррупционную программу в Министерстве финансов, Сингапур достиг впечатляющих успехов. Во многом это произошло благодаря правильному определению приоритетных направлений программы: прозрачность деятельности органов власти, сближение рядовых граждан и контролирующих организаций, обуздание низовой коррупции.
Интересны цифры, приведённые учёными Гарвардского университета. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит экономический эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20%2. Применительно к России – это больше, чем все бюджетные ассигнования на науку, образование, здравоохранение и культуру вместе взятые.
Борьба с коррупцией, подобно меритократии (продвижению на ключевые посты лишь по заслугам), многонациональной политике и прагматизму, является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура. Жесткие законы, соответствующее жалованье для министров и государственных служащих, наказание коррумпированных чиновников, эффективное функционирование ведомства по борьбе с коррупцией, личные примеры руководителей высшего звена – все упомянутые факты составляют антикоррупционную программу Сингапура. Таким образом, успех этого государства – результат упорной работы по борьбе с коррупцией, ведущейся во всех сферах жизнедеятельности.

§ 3. Анализ антикоррупционной программы Сеула (Южная Корея)

Одним из необходимых условий преодоления коррупции является политическая воля1. Если государство в лице его вышестоящих руководящих органов будет заинтересовано в выживании, то противостояние коррупции и её искоренение – вполне реальная задача. Наглядным примером такой положительной амбициозности стал Сеул – столица Южной Кореи. Здесь власть действительно смогла создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, реально действующий и показывающий результаты.
Соответствуя веяниям времени, Сеул учитывает новейшие научные разработки и технологии. На их основе совершенствует местные меры антикоррупционной политики. Настоящую сенсацию в этой сфере произвела новая сеульская программа «OPEN», запущенная в 1999 году и позволившая гражданам контролировать через Интернет процесс рассмотрения своих обращений государственными чиновниками2. Мэр Сеула Гох Кун, при котором разрабатывалась и была внедрена программа «OPEN», проявил ту самую необходимую политическую волю, заявив о намерении вести самую непримиримую войну с коррупцией, информируя общественность о деятельности государственных служб от рассмотрения обращений граждан до политики принятия решений.
Благодаря этой программе граждане могут в любое время проследить ход рассмотрения документов по своему обращению. Система онлайнового контроля за рассмотрением обращений граждан «OPEN», обеспечивающая прозрачность в работе городской администрации, позволяет предотвратить ненужные проволочки или несправедливое рассмотрение чиновниками дел граждан, позволяет гражданам следить за тем, как решаются вопросы о выдаче разрешения или санкции по тому или иному делу в случаях, когда наиболее вероятно проявление коррупции, и протестовать, если замечены какие-либо нарушения. Таким образом, обеспеченная прозрачность деятельности администрации создаёт предпосылки для искоренения коррупции.
Программа «OPEN» построена на определённых принципах, составляющих каркас всей сеульской антикоррупционной стратегии.
1. Доступность. Данную идею можно рассматривать в трёх направлениях:
- в любое время и из любого места граждане могут отслеживать через Интернет процесс прохождения поданных ими прошений в городской администрации – это территориально-временной аспект;
- граждане могут получить любую информацию, в регламентированных программой «OPEN» предметных областях, затрагивающую их права, – это информационный аспект;
- удобство пользования этой программой облегчает процедуру осуществления контроля за качеством работы властных структур и позволяет быстро реагировать на обнаруженные нарушения – это оперативно-функциональный аспект.
2. Прозрачность. Данное положение подразумевает, во-первых, обеспечение программой «OPEN» открытой системы наблюдения, а во-вторых, ясность процедурных моментов в деятельности администрации: доступ в реальном времени к информации, касающейся деталей процедуры рассмотрения заявлений граждан, принятия решения об удовлетворении просьбы; возможность просмотра документов; отслеживание сроков рассмотрения.
Основной задачей подобной системы онлайнового контроля за рассмотрением обращений граждан является предупреждение коррупционных деяний путём:
- предоставление гражданам необходимой информации в этой сфере, позволяющей им осуществлять социальный контроль;
- установление прозрачности;
- исключение личного общения чиновников и граждан, как необходимого условия существования коррупции. Свободный доступ к информации о состоянии дела исключает необходимость личных контактов с чиновниками или предложения им взяток с целью ускорить завершение процесса принятия решения.
Таким образом, целью «OPEN» является искоренение коррупции, как общественно вредного явления, подрывающего основы государственности, и восстановление доверия граждан к городской администрации, поскольку ожидается большая честность и объективность в работе аппарата чиновников, находящихся под постоянным контролем.
Программа «OPEN» организована достаточно просто. Как только гражданин подает заявление, например, о получении разрешения на строительство, сотрудники соответствующего отдела администрации помещают информацию об этом заявлении на сайт «OPEN». Пользуясь любым компьютером, имеющим доступ в Интернет, граждане могут узнать в реальном времени, зарегистрировано ли должным образом их заявление, кто конкретно занимается этим вопросом, когда можно ожидать разрешения, а если просьба не удовлетворена, то по каким причинам.
В программе чётко обозначены сферы жизнедеятельности, гражданские проекты в которых следует рассматривать открыто, поскольку именно в них, как оказалось после проведённых исследований, наиболее характерно распространение коррупционной практики. В частности, это жильё и строительство; строительные работы; транспорт; окружающая среда; санитария и социальное обеспечение. Каждая сфера включает определённый набор проектов. Например, категория «Жильё и строительство» дробится на 1) проекты жилищного строительства; 2) разрешение на строительство и контроль; 3) проекты реконструкции зданий; 4) проекты улучшения экологии микрорайона; 4) утверждение архитекторов; 5) разрешение на размещение уличной рекламы.
В настоящее время количество социальных сфер, отобранных для обязательной публикации в Интернете, составляет 54 – те, где чаще всего происходят правонарушения при рассмотрении заявок; те, что особенно неудобны для граждан из-за сложной процедуры оформления документов, и те, где открытая публикация всех этапов рассмотрения проекта позволит гражданам не просить чиновников ускорить прохождение документов.
На сайте размещается подробная информация по каждому делу, включая процедуру регистрации поданного заявления, оформления необходимой документации, а также программа поиска информации. Система также предусматривает размещение сведений о соответствующем отделе городской администрации и об ответственных за рассмотрение данного дела сотрудниках и их телефонах, а также информации о том, когда и как оформляются документы по данному вопросу, об ожидаемой дате очередной процедуры в процессе продвижения бумаг на каждом этапе.
Система «OPEN» дает возможность отслеживать любые задержки по вводу данных посредством сравнения даты ввода данных с фактической датой рассмотрения заявления на каждой стадии любым чиновником. Система требует от всех сотрудников администрации указывать на сайте день и час работы с каждым заявлением. Ни один чиновник не сможет отложить рассмотрение дела и тем более не осмелится принять неправомочное решение.
Сотрудники, ответственные за аудит и инспектирование, могут проверить, истек ли срок, поставленный для выполнения конкретной процедуры, и потребовать от соответствующего департамента, который вводил на сайт «OPEN» информацию, объяснить, по какой причине произошла задержка в отношении данного дела, ввести новую дату следующей процедуры по делу, а в том случае, если данные не были вовремя введены, а указанная процедура была проведена, немедленно обновить данные на сайте.
Таким образом, Программа «OPEN» представляет возможности для осуществления социального контроля за своевременным исполнением процедуры рассмотрения заявлений, отслеживания и предупреждения любых задержек в этом процессе, в порядке ввода данных, а также возможности для выявления злоупотреблений.
С 15 апреля 1999 года – даты введения системы «OPEN» – городскими департаментами было опубликовано в целом 48 330 заявлений граждан, а число посетителей сайта «OPEN», по данным от 4 октября 2000 года, зарегистрировано на уровне 10 000 000. Общественный интерес к сайту возрастает – каждый день его посещают в среднем 1 900 человек.
Социологический опрос 1 245 человек показал, что 84,3% (984 из 1167) респондентов считают программу «OPEN» способствующей достижению «прозрачности», а 72,3 % (762 из 1055) – удовлетворяющей их интересам.
«OPEN» динамично публикует информацию обо всем потоке административной работы в режиме реального времени (теперь о решении по частному делу можно узнать в тот же момент, когда оно было принято), и в этом отношении программа уникальна.
Сложно жить в условиях хаоса. Внедрение «OPEN» в работу городской администрации позволило установить контроль за соблюдением чёткого порядка решения вопросов, ведь нельзя бороться с преступностью, оставляя «зияющие пустоты»1.
В некоторой степени можно рассматривать «OPEN» как аналог итальянской операции «Чистые руки», правда, в несколько ином ракурсе2. Приоритетным оказался не последующий карательный контроль чиновничества, а предыдущий профилактический, который предупредит появление злоупотреблений либо позволит на ранней стадии выявить и отстранить от службы недобросовестных должностных лиц. Опыт Сеула доказывает, что в борьбе с коррупцией репрессии хоть и необходимы, но не играют решающую роль вопреки утверждениям П. Яни3. Тем не менее, подобная программа не исключает нужду в карательных мерах. Честность – характеристика личностная, субъективная, её необходимо воспитывать, прививать. Она должна подкрепляться страхом перед хорошо и ответственно работающей контролирующей инстанцией. Поэтому мэру Сеула, его преемникам следует придерживаться выбранных позиций, теперь от них отступать нельзя.
Система «OPEN» является прогрессивным инструментом в административном секторе, позволяющим наладить правильное и здоровое его функционирование, при этом все государственные службы центрального и местного уровня должны перенимать работу с данной программой и содействовать её развитию и усовершенствованию.
«OPEN» удачна тем, что это не просто исследовательский проект, теоретическое изыскание, направленное на подтверждение правильности выбранных ориентиров, точек опоры для борьбы с коррупцией, а именно то исследование, которое уже воплощено в жизнь, действует на практике и даёт положительные результаты. Этот проект сам по себе – и констатация проблемы наличия коррупции, и во многом способ её разрешения.
По приглашению Транспаренси Интернэшнл мэр Гох Кун принял участие в Девятой Международной антикоррупционной конференции, проходившей с 10 по 15 октября 1999 года в Дурбане (Южная Африка). Он представил участникам конференции программу «OPEN» как эффективный инструмент выявления коррупции во властных структурах. Она вызвала большой интерес у 1600 участников из 135 стран и у таких международных организаций, как Международный Валютный Фонд, Всемирный Банк, ОЭСР, Интерпол. В результате Сеул получил право провести Международную Антикоррупционную конференцию в 2003 г.
Столичное правительство Сеула разработало совместно с ООН учебное пособие по работе с системой «OPEN» для распространения в странах членах ООН. Эти две организации провели демонстрационный учебный показ работы онлайновой системы «OPEN» в Сеуле в августе 2001 года. Тем самым ООН приветствует её распространение в государственных властных структурах всех стран. Однако реальное восприятие программы «OPEN» конкретной национальной системой продемонстрирует наличие в высших эшелонах власти той самой политической воли на борьбу с коррупцией и подверженность государственного механизма этому явлению, и в этой связи данная система выступает своеобразным критерием.
В целом международное сообщество признало назревшую необходимость в подобном проекте и его действенность. Это подтверждено в резолюции Дурбанской конференции, в которой была дана зарубежная оценка программы «OPEN»: "Мы будем разрабатывать, находить и распространять новые, творческие и эффективные методы предотвращения и выявления коррупции, такие, как система открытого рассмотрения тендеров общественных проектов, продемонстрированная нам Мэром Сеула".
По достоинству оценили программу «OPEN» и в России. Власти Санкт-Петербурга намерены использовать в борьбе с коррупцией среди чиновников опыт Сеула. К такому выводу пришли участники заседания политсовета регионального отделения Союза правых сил Санкт-Петербурга, состоявшегося в мае 2002 года1. По их данным, в результате реализации этой программы коррупция среди чиновников в столице Южной Кореи уменьшилась в шесть раз. В связи с этим политсовет поручил фракции "Союз правых сил" в Законодательном собрании города и своей программной комиссии разработать ряд законопроектов, которые были бы направлены на внедрение принципов сеульской программы в деятельность органов исполнительной власти Санкт-Петербурга.
Помимо своего самостоятельного значения и автономного существования система «OPEN» является лишь составной частью комплексной сеульской стратегии борьбы с коррупцией. Программа неуклонной борьбы с коррупцией осуществляется по четырем основным направлениям: 1) превентивные меры, 2) репрессивные меры, 3) большая прозрачность деятельности администрации, 4) тесное сотрудничество между частными лицами и государственными службами.
1. Превентивные меры заключаются в ослаблении государственного регулирования во всех административных сферах. Избыточные нормы муниципального регулирования были либо отменены, либо упрощены.
Чиновник, слишком долго сидящий в своем кресле, может в своем ведомстве установить систему "продавец-покупатель". Чтобы искоренить потенциальный тайный сговор, администрация Сеула отменила давно установившуюся практику передачи определенного района под контроль одного чиновника, принимающего решения о выдаче разрешений, санкциях и контроле. Отныне чиновникам предписывается ежедневно рассматривать заявления из разных районов. Кроме того, существенные кадровые изменения были проведены в администрациях 25 округов. Таким образом, кадровая политика в Сеуле, как и во многих других государствах, остаётся центральным звеном антикоррупционной политики.
2. Репрессивные меры вводятся в действие за каждый проступок, совершённый городскими чиновниками Сеула. Для осуществления принципа нулевой толерантности к коррупции введена система прямого обращения к мэру. Раз в месяц почтовые открытки с оплаченным ответом посылаются тем, кто имел дело с городской администрацией в сферах, подверженных коррупции. Их просят отправить открытки с информацией о любых злоупотреблениях обратно на адрес мэра. Мэр лично читает все открытки и следит за тем, чтобы каждый нарушитель закона был должным образом наказан.
3. Прозрачность деятельности администрации Сеула обеспечивает программа «OPEN». Наряду с ней введён Индекс антикоррупционных показателей. Он позволил в 1999 году определить уровень «чистоты» каждой административной единицы, полученные результаты были опубликованы. Индекс антикоррупционных показателей подсчитывался по результатам опроса мнения лиц, обращавшихся в государственные службы, а также с использованием статистики антикоррупционных мер, предоставляемой администрацией. Индекс служит стимулирующим средством, порождающим здоровую конкуренцию между органами городской власти Сеула.
4. Сотрудничество между частными лицами и государственными службами прослеживается по всем вышеупомянутым направлениям. Кроме того, было внедрено ещё одно нововведение – «Договор о неподкупности», цель которого – предотвращение коррупции и любых других нарушений закона в сфере поставок товаров и услуг населению. Обязательство не брать взяток является соглашением между чиновниками, курирующими поставки товаров и услуг, и претендентами на выполнение строительных работ или поставщиками товаров и услуг. Подписывая такой договор, стороны соглашаются, что в случае его несоблюдения будут должным образом наказаны.
В совокупности эти меры качественно дополняют друг друга, поддерживают взаимную действенность и обеспечивают эффективность всей антикоррупционной системы Сеула.
Есть новшество и на законотворческом уровне. Эталонным назвали новый закон Южной Кореи «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу с 1 января 2002 года, но уже получивший широкое международное признание1. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны: комитет по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупционный орган) обязан начать расследование обвинений по любому заявлению. От злоупотребления таким правом граждан сдерживает одна из статей закона, предусматривающая ответственность за ложное обвинение в коррупции – тюремное заключение до 10 лет и/или штраф до 40 тысяч долларов.
Вышеописанная картина позволяет говорить о высоком уровне изобретательности и творческом подходе, проявленном Правительством Сеула. Выработаны новые позитивные и весьма перспективные идеи борьбы с коррупцией, следование которым уже сегодня дало положительные результаты. Согласно данным ежегодного отчета ТИ о коррупции ИВК в Южной Корее с 2000 года по 2002-й повысился на 0,5 балла и теперь составляет 4,51. Столь небольшой рост потому так хорошо воспринимается, что этот показатель рассчитывался для всей Южной Кореи в целом, а все вышеописанные нововведения практикуются пока ещё только в столице Сеуле (за исключением закона «О борьбе с коррупцией»), но, тем не менее, оказали влияние на состояние коррупции на территории всего государства.
§ 4. Законодательство Японии в сфере борьбы с коррупцией

Опыт японской антикоррупционной политики интересен тем, что в этой стране испытан большой набор способов предупреждения коррупции. Японцы активно изучают исторический опыт и новации борьбы с коррупцией в странах с глубокими демократическими традициями, нередко признавая их более эффективными, чем собственные. В последние годы очевидными стали достижения японской антикоррупционной политики. По данным ТИ ИВК–2000 в Японии составлял 6,4, а уже в 2002 году – 7,11. Подобный успех объясняется целой системой государственных мер предупреждения и пресечения коррупции, которая периодически пересматривается и адаптируется к веяниям времени.
В Японии отсутствует единый комплексный акт, направленный на борьбу с коррупцией. Нормы такого характера содержатся в различных законах: «О выборах общественных должностных лиц» (1950 г.), «О парламенте» (1950 г.), «О регулировании политических фондов» (1948 г.), «О государственных служащих» (1948 г.), «О местном самоуправлении» (1947 г.)2. Каждый из этих законов непрерывно корректируется с учётом действенности применения его положений и сохраняет свою как силу, так и актуальность до настоящего времени.
Объектом японского антикоррупционного законодательства являются две категории лиц, занимающих действительно властное положение. К первой категории относят политиков – это депутаты парламента, часть из которых становятся членами кабинета министров, их заместителями и политическими советниками, а также главы местных администраций (губернаторы, мэры городов), депутаты местных собраний. Вторая категория – правительственные и местные служащие.
В первом случае предупреждение коррупции сводится, в частности, к установлению запретов. В Японии чиновник политически нейтрален или отстранён от частного бизнеса. Закон не позволяет государственному и муниципальному служащему быть одновременно руководящим лицом, советником, членом совета компании и другой организации, вести собственное коммерческое предприятие с целью получения прибыли в торговой, промышленной и финансовой сферах. И после ухода со службы отставному чиновнику не разрешается в течение двух лет занимать должности в коммерческом предприятии той области, которую он курировал последние пять лет службы. Совет по делам персонала может потребовать от служащего отчёта о владении акциями в сфере, к которой чиновник имеет отношение.
Настаивая на концентрации усилий чиновника на исполнении возложенных на него обязанностей, закон не допускает совместительства, за исключением специально оговорённых законами и правительственными указами случаев, а при совместительстве не разрешает получать денежную компенсацию за дополнительную работу.
Особое внимание отводится контролю за финансированием выборных кампаний. Закон обязывает кандидатов на выборах всех уровней тщательно вести учёт поступлений и расход всех денежных средств, устанавливает порядок отчетности по ним. Кандидатам запрещено получать пожертвования от предприятий, работающих по контрактам с государством и органами местного самоуправления, а также от компаний, имеющих прямое отношение к кандидатам.
Вместе с тем Закон о выборах предусматривает возможности для кандидатов и политических партий изыскивать источники ассигнований на выборные кампании. Так, в частности, допускается использование за общественный счёт радио и телевидения, газетной рекламы, общественных помещений для встреч с избирателями. Одновременно установлены количественные ограничения на распространение выборных агитационных материалов всех возможных видов, лимиты на открытие опорных пунктов кандидатов. Сдерживанию выборных расходов служат и положения закона, определяющие продолжительность выборных кампаний. Например, на выборы палаты представителей отводится всего 12 дней. Кроме того, Закон о выборах определяет и конкретные наказания тем, кто его нарушает. Выборы палаты представителей Японии осуществляются по одномандатным округам. Это облегчает сменяемость власти и снижает затраты на выборы, что в свою очередь способствует изжитию коррупции.
Закон "О регулировании политических фондов" регламентирует финансирование партий и других политических организаций. Он детально определяет порядок отчётности о поступающих и расходуемых денежных средствах и публикации ежегодных докладов о финансах политических организаций. В течение трёх последующих лет такой доклад может быть затребован любым лицом для ознакомления и проверки. Установлены количественные ограничения политических пожертвований, то есть годовые пределы для физических и юридических лиц, профсоюзов, прочих организаций. Существуют и качественные ограничения: запрет на пожертвование от юридических лиц, пользующихся дотациями или капиталом государства и органов местного самоуправления, от компаний, несущих убытки в течение трёх лет, из иностранных источников. Нарушение положений закона влечет для нарушителей применение санкций (штрафа или тюремного заключения), распространяющих своё действие на ответственные лица как представляющей, так и получающей политические пожертвования стороны, а также и на посредников между ними. Одним из наказаний за нарушение Закона "О регулировании политических фондов" является временная (на пять лет) приостановка права на участие в выборах для тех, кто признан по суду виновным.
Существуют в Японии и государственные дотации политическим партиям на их деятельность. По мнению законодателей, это способствует «здоровому развитию» партий и демократии в целом, помогает предотвращению коррупции1. Герберт Александер в своё время высказал мысль о том, что государственное финансирование избирательных кампаний способствует сокращению спроса на "грязные деньги" для тех же целей. Однако, международный опыт, в частности итальянский, говорит о том, что государственное финансирование предвыборной кампании не обязательно приводит к снижению уровня коррупции и политического подкупа2.
Подобные меры направлены не только на создание атмосферы здоровой конкуренции в политике, но и на формирование чистого законотворческого процесса.
Уголовный кодекс Японии 1907 года, действующий в редакции 1995 года, содержит отдельную главу 25, посвящённую взяточничеству и иным злоупотреблениям властью служащими государственного и общественного учреждения. Несмотря на важность борьбы с коррупцией, УК устанавливает твёрдые правовые гарантии защиты от ложных обвинений во взяточничестве – активный подкуп карается так же строго, как и принятие должностным лицом (даже будущим) взятки (ст. 198 УК) – каторга до трёх лет или денежный штраф. Строго карается ложный донос или жалоба с целью возбуждения не только уголовного, но даже и дисциплинарного преследования – каторга на срок от трех месяцев до десяти лет3. За злоупотребление должностными полномочиями служащими государственного и общественного учреждения предусмотрена каторга или тюремное заключение на срок до двух лет (ст. 193 УК Японии)4. Таким образом, как справедливо отмечают А. Г. Корчагин и А. М. Иванов, японский законодатель, с одной стороны, проявляет заботу о том, чтобы никто не создавал помехи в надлежащей деятельности публичных органов, устанавливая уголовную ответственность за такие посягательства. С другой стороны, различными нормами побуждает самих служащих заботиться о сохранении своего "лица", которое может служить гражданам представлением обо всём государственном аппарате5.
В ноябре 2000 года был принят закон, предусматривающий уголовное наказание за коррупцию6. Согласно новому закону, признаются преступными и подлежат наказанию (тюремному заключению до одного года или штрафу до 2,5 млн. йен) действия политиков, пробивающих за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное для него решение путём воздействия на государственных, муниципальных служащих, а также служащих юридических лиц с 50%-ным капиталом государства или местного самоуправления.
Помимо практики правоохранительных органов, которые борются с коррупцией с помощью чисто уголовно-правовых норм, в Японии (как и в США) развита система социально-правового контроля и морального воздействия на поведение политиков. В ней осуществляется регламентированная законом регистрация лиц, против которых выдвинуто обвинение в причастности к организованной преступности и коррупции. Факт такой регистрации обычно доводится до сведения общественности через средства массовой информации и является правовым основанием для установления контроля за поведением конкретного лица, источниками его доходов и может повлечь применение к нему ряда правоограничений, препятствующих совершению правонарушений, легализации и расходованию средств, добытых преступным путём, в том числе полученных в виде взяток1.
Созданию системы общественного контроля способствует обязательство декларировать и публиковать сведения об имущественном положении членов кабинета министров, членов их семей, парламентских заместителей министров, депутатов парламента и префектуральных собраний, губернаторов префектур. Кроме того, они обязаны информировать о занятии оплачиваемых должностей в любом юридическом лице.
Таким образом, широкий комплекс мер, направленный на предупреждение коррупционной практики среди политиков, обеспечивает сдерживающий эффект благодаря силе гражданского протеста.
Одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией в Японии является кадровая политика. Справедливое проведение кадровой политики и защита интересов служащих возложены на Совет по делам персонала, который подотчётен кабинету министров, но формируется главой правительства с согласия обеих палат парламента.
Японское государство создало достаточные условия для обеспечения стабильности положения государственного служащего, ему не грозит потеря места из-за политических потрясений, а если он не допускает грубого нарушения своих обязанностей, то имеет реальную возможность продвижения по службе в соответствии с деловыми качествами.
Государственные и муниципальные служащие не чувствуют себя ущемлёнными в материальном плане по сравнению с работниками частного сектора. Совет по делам персонала ежегодно докладывает парламенту и правительству о национальных тенденциях в оплате труда. При выявлении заметного роста оплаты труда в частном секторе (не менее, чем на 5%) Совет обязан вносить рекомендации о соответственном изменении и уровня зарплаты служащих, которые парламент обычно утверждает.
Японский законодатель большое внимание уделяет этичному поведению политиков и служащих при выполнении ими своих обязанностей. Закон «О парламенте» содержит главу о «политической этике». На депутатов парламента возложена обязанность строго соблюдать Программу политической этики и Правила поведения. Для расследования нарушений этих правил в каждой из палат учреждены специальные комиссии, формируемые из членов всех партийных фракций пропорционально их численности.
С апреля 2000 года в Японии действуют Закон «Об этике государственных служащих», а также утверждённые правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение.
Закон «Об этике государственных служащих» устанавливает конкретные положения, содержащие запреты и ограничения на получение подарков и услуг от предпринимателей, имеющих отношение к профессиональной деятельности служащих, кроме того, определяет строгий порядок контроля за соблюдением этих правил и норм. Так, служащие от помощника начальника отдела и выше обязаны каждые три месяца докладывать главе министерства или управления обо всех случаях приёма услуг и подарков от предпринимателей на сумму 5 тысяч йен и более. Высокопоставленные чиновники обязаны докладывать начальству о своём доходе за предыдущий год, эти сведения должны быть открытыми для общественности. Для предупреждения саботажа указанных мер внутри ведомств был учреждён Комитет по этическим расследованиям как своего рода третейский орган формируемый в составе Совета по делам персонала. Комитет имеет право проводить расследования и налагать административные взыскания.
В этических правилах государственного служащего даются развёрнутое определение «заинтересованного лица» и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование требований закона1. Все случаи нарушения этики государственных служащих подлежат административным взысканиям: предупреждению, понижению заработной платы, временному отстранению от службы, увольнению.
В Японии признают, что Закон «Об этике государственных служащих» оставляет лазейки для злоупотреблений. Так, данный закон не распространяется на политиков – депутатов парламента, назначаемых на правительственные посты. В этой связи в японской прессе замечают, что объектом аналогичного закона, принятого в 1978 году в США, являются все без исключения правительственные должностные лица. С другой стороны, среди чиновников требования закона считаются слишком жёсткими и мешающими осуществлению их обязанностей, в частности, «собирать нужную информацию в неофициальной обстановке».
В настоящее время в Японии планируется административная реформа, направленная на резкое сокращение сферы и объектов государственного и местного регулирования. Это должно уменьшить возможности чиновников злоупотреблять служебным положением при лицензировании, контроле и прочей работе с частным бизнесом.
В апреле 2001 года в Японии вступил в силу Закон "О раскрытии информации". Этот акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство решит не раскрывать определённые сведения. Эти условия позволили общественным группам разоблачить несколько случаев коррупции1.
Об успехах Японии в сфере борьбы с коррупцией свидетельствует ИВК–2002, равный 7,1, а также программа «Международный Обзор Жертв Преступности», которая исследует количество практических соприкосновений граждан конкретной страны с коррупцией правительственных должностных лиц. По данным на 1999 год Япония и США имеют минимальные, самые лучшие показатели2.
Японский опыт наглядно свидетельствует о важности ещё на стадии становления демократической системы управления принять меры по предупреждению коррупции как среди политиков, так и чиновников, создать надёжный заслон, опирающийся на единые, действующие по всей стране законы и подкреплённый народным контролем и воспитанием общественной нетерпимости к нарушениям морально-этических норм3.

§ 5. Антикоррупционная стратегия США

Американское уголовное законодательство отличается особой структурой. Оно состоит из федерального уголовного законодательства и уголовных кодексов отдельных штатов. И штаты, и федеральное законодательство в целом предусматривают ответственность за одни и те же виды должностных преступлений в области коррупции. Основная часть федеральных уголовно-правовых норм, относящихся в той или иной мере к коррупции, содержится в разделе 18 Свода законов США.
В США понятие коррупции должностных лиц включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырёх главах раздела 18 Свода Законов: 1) глава 11 «Взяточничество, нечестные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами»; 2) глава 93 «Должностные лица и служащие по найму»; 3) глава 41 «Вымогательство и угрозы»; 4) глава 29 «Выборы и политическая деятельность».
При этом субъектами преступлений, ответственность за которые предусмотрена указанными главами, являются соответственно:
1) должностные лица высших органов власти и правительственные служащие; 2) должностные лица и служащие департаментов и их представительств, которые допускают злоупотребление служебным положением с корыстной целью или получают незаконные вознаграждения; 3) любые федеральные должностные лица и служащие; 4) лица, совершившие злоупотребления в области избирательного права.1
Взяточничество (§ 201 главы 11 раздела 18 Свода Законов США) – получение должностным лицом денег, ценностей в обмен на те или иные должностные действия. Субъектами этого преступления являются не только те, кто получает взятки, но и те, кто их даёт. Под лицами, получающими взятки, понимаются три категории должностных лиц:
1) публичные должностные лица, к которым относятся члены Конгресса США, члены постоянных комиссий, служащие, наёмные работники или лица, действующие от имени Соединённых Штатов, департаментов, представительств, органов исполнительной власти в силу официальных функций или на основании полномочий, а также присяжные;
2) лица, выбранные для исполнения обязанностей публичного должностного лица, отобранные в качестве кандидатов или назначенные, если они уведомлены официально о предстоящем отборе или назначении;
3) специальные правительственные служащие, в число которых входят чиновники или служащие федеральных законодательного и исполнительного органов, любого независимого органа США, которые работают за вознаграждения или без него не менее 130 дней в году.
Ответственности за дачу взятки подлежит всякий, кто даёт, предлагает, обещает что-либо ценное публичному должностному лицу или кандидату на эту должность с целью:
1) повлиять на его официальные действия, то есть на решение находящихся в его ведении вопроса, дела, тяжбы, производства;
2) оказать влияние не должностное лицо с тем, чтобы совершить, помочь совершить, сговориться, разрешить какие-либо обманные действия либо создать возможность для совершения обмана;
3) склонить должностное лицо к действию или бездействию в нарушение его законных обязанностей.
Наказанием как для тех, кто даёт, так и для тех, кто получает взятку, является штраф в сумме до 10 000 долларов или (и) лишение свободы на срок до двух лет. Наказанию наряду с ныне функционирующим подлежит как бывший, так и будущий служащий1.
В число федеральных должностных преступлений включаются и действия служащих банков, которые могут причинить ущерб федеральной банковской системе. Должностные лица, директора или работники по найму какого-либо банка, входящего в Федеральную резервную систему или застрахованного Федеральной страховой корпорацией, Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорацией, предлагающие инспектору банка кредит или чаевые, совершают преступление, наказуемое штрафом до 5000 долларов или (и) лишением свободы на срок до одного года. Такое же наказание ждёт и самих инспекторов банка, если они принимают кредит или чаевые (§ 212, 213).
Любой служащий банка, вклады в который застрахованы Федеральной страховой корпорацией, служащий Федерального банка промежуточного кредитования или Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорации, который за комиссионные или подарки способствует получению кредита лицом, фирмой и корпорацией, совершает аналогичное преступление (§ 215).
Своеобразным видом должностного злоупотребления является подкуп с целью использовать влияние при назначении на государственную должность. В данном случае речь идёт не о взятке в собственном смысле, вознаграждение принимается или даётся за одно лишь обещание использовать в будущем своё влияние. Субъектом этого преступления может быть не только частное лицо, но и фирма, корпорация. Ответственность наступает и для тех, кто платит, и для тех, кто предлагает или обещает заплатить за будущую поддержку или оказание влияния при назначении на должность. К злоупотреблениям служебным положением федеральное законодательство относит:
- занятия государственных служащих, несовместимые с основными должностными обязанностями;
- деятельность чиновников, направленная на обогащение за счёт
государственных средств, использования информации и спекуляции1.
Во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения для личного обогащения, законодательство и ведомственные правила регламентируют ситуации, определяемые в американском праве понятием "конфликт интересов" (§ 203–209 раздела 18 Свода Законов), который может возникнуть 1) в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей; 2) в результате действия лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Об опасности этого явления и его распространённости свидетельствуют как достаточно детальная законодательная проработка ответственности должностных лиц за его совершение, так и то, что в Министерстве юстиции США действует специальный отдел, нацеленный на борьбу с преступлениями, связанными с конфликтом интересов. Законодательное закрепление «конфликта интересов» призвано гарантировать, чтобы частные соображения не оказывали чрезмерного влияния на решения государственной важности, чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством2.
Федеральное законодательство предусматривает ограничение деловой активности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти. Если действующий чиновник "лично и существенно" участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в будущем. Этот запрет является постоянным и распространяется на действия перед любым ведомством. В течение одного года после выхода в отставку бывший госслужащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любым вопросам перед тем же ведомством, в котором он служил3.
Наказуемо в США получение вознаграждения государственным служащим помимо сумм, полагающихся ему по закону. Эти деяния предусмотрены главой 93 раздела 18 Свода законов США. Так, если чиновник, служащий по найму, или представитель в США какого-нибудь из федеральных органов получает гонорар или вознаграждение за свою услугу помимо тех сумм, которые ему полагаются по закону, то он наказывается штрафом до 500 долларов или (и) лишением свободы на срок до шести месяцев, с обязательной утратой права занимать эту должность (§ 1912).
Вымогательство, как особый состав должностного преступления, выделено в отдельную главу. Согласно § 872, «тот, кто, являясь должностным лицом или служащим какого-либо департамента или представительства США, а также тот, кто выдаёт себя за таковых, вымогает или пытается вымогать что-либо, наказывается лишением свободы на срок до трёх лет или (и) штрафом до 5000 долларов»1.
Должностные преступления, связанные с выборами и политической деятельностью, нашли отражение в американском законодательстве не случайно. Политические избирательные кампании в США считаются самыми дорогостоящими2. В главе 29 предусматривается ответственность кандидатов на какие-либо выборные должности, которые в обмен на поддержку своей кандидатуры обещают кому бы то ни было назначение на публичную или частную должность или получение работы по найму.
Ответственность наступает и для тех, кто в период проведения политической кампании обещает работу по найму или иную выгоду за участие в политической деятельности, выступление за или против кандидата или политической партии.
К этой же группе отнесено и домогательство политического сотрудничества со стороны сенаторов, членов палаты представителей, служащих США или лиц, получающих заработную плату или вознаграждение от казначейства США, которые прямо или косвенно домогаются, получают или иным способом участвуют в домогательстве или получении любого пожертвования, подписки или вознаграждения из политических соображений для сотрудничества с другим таким же должностным лицом.
Помимо вышеизложенных положений Свода законов США на предупреждение и пресечение коррупции направлены специальные законы, содержащие этические и дисциплинарные нормы, в частности, Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих 1990 года, Закон «Об этике в правительственных учреждениях» 1978 года3.
Однако США принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках национальных границ, но и в связи с практикой международной коррупции. США стали первой страной, принявшей закон «О зарубежной коррупционной практике» (1977 г.), который запрещает подкуп иностранных чиновников4. Именно благодаря этому акту и постоянному лоббированию со стороны США принятия аналогичного законодательства в других странах (чтобы нейтрализовать факт неконкурентноспособности американских компаний на мировом рынке), в декабре 1997 года была принята, а в феврале 1999-го вступила в силу Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных государственных чиновников при совершении международных сделок1. Конвенция обязывает подписавшие страны принять внутренние законы, предусматривающие уголовную ответственность за подкуп иностранных чиновников.
В центре комплексной стратегии, проводимой правительством США в борьбе с коррупцией, находятся положения конвенции, принятой в рамках ОЭСР. Администрация США определила основные аспекты проблемы борьбы с коррупцией и подкупом на международном уровне, по каждому из которых разработана отдельная программа.
1. Проведение реформы экономической политики, включая ослабление государственного регулирования.
2. Повышение открытости административных процессов.
3. Перестройка деятельности государственного аппарата в тех странах, где экономика ранее полностью контролировалась государством, для сокращения бюрократических структур и снижения их влияния на рыночную экономику.
4. Реформирование системы государственных финансов и создание сети эффективных надзорных учреждений, сотрудники которых обладали бы навыками бухгалтерского учёта и проведения ревизий.
5. Реорганизация судебной системы для создания независимых судов.
6. Проведение реформы коммерческого законодательства для выработки соответствующих правил, касающихся ценных бумаг, прав акционеров, недвижимости, интеллектуальной собственности, процедур банкротства, антитрестовских мер и экологической политики. При этом возникает необходимость в формировании институтов, предназначенных для реализации новых законов.
7. Укрепление гражданского общества путём осуществления программ в области просвещения и повышения уровня гражданского сознания, с тем чтобы повысить степень влияния общественности на работу государственных органов. Усиление поддержки независимых средств массовой информации.
8. Реформирование деятельности правоохранительных органов с целью искоренения внутренней коррупции и повышения уважения к человеческому достоинству.
Правоохранительным органам, и в частности полиции, доверяется защита безопасности и прав всех граждан. Поэтому профилактика коррупции в этой сфере приобретает особую важность. Недостаточная эффективность действующих способов контроля за честностью сотрудников как внутри самой полицейской организации, так и вне её стала причиной того, что Консультативный совет Международной ассоциации начальников полиции, а также Национальный центр правоприменительной политики при Бюро содействия органам уголовной юстиции разработали предназначенные для начальников полицейских ведомств «Модельные правила профилактики коррупции». Кроме того, в США принят и существует в качестве общего стандарта поведения во всех без исключения полицейских подразделениях этический кодекс для полицейского1. Подобная политика даёт результаты. В. Н. Бровкин, содиректор Центра по изучению транснациональной организованной преступности и коррупции при Американском Университете (г. Вашингтон) утверждает: «Попробуйте, например, дать взятку американскому полицейскому – у вас ничего не получится»2.
В США расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. С. А. Денисов предлагает заимствовать эту практику с некоторыми поправками – назначать коллегию Главной контрольной комиссии на съезде судей, поскольку судебная власть наименее политизирована и наиболее законопослушна3. Более того, комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами. Российская же Конституция устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью, потому такая пропасть лежит между Америкой и Россией4.
В Министерстве юстиции США действует отдел, основная задача которого – борьба с коррупцией должностных лиц. Отдел осуществляет контроль за: а) служебным преследованием выборных и назначаемых должностных лиц на всех уровнях управления, которые обвиняются в нарушении федеральных законов; б) расследованием преступлений, связанных с проведением кампаний по избранию должностных лиц; в) претворением в жизнь тех положений закона об этике в правительстве, которые определяют деятельность так называемого независимого обвинителя5.
Основную роль в расследовании коррупции в федеральных органах государственной власти играет Федеральное Бюро расследований. Юрисдикция ФБР по этому виду преступлений распространяется на назначаемых и выборных должностных лиц не только на федеральном, но также на штатном и местном уровнях управления, когда совершаемые ими действия представляют собой нарушение федеральных законов.

§ 6. Анализ законодательных инициатив в сфере борьбы с коррупцией в России

За рубежом антикоррупционное законодательство развивается в сторону использования всего арсенала правовых средств борьбы (не только уголовно-правовых) и с акцентом на предупреждение коррупции. В России в этом отношении наблюдается застойный период. Отечественное законодательство о борьбе с коррупцией до настоящего времени носит фрагментарный и лукавый характер1. Содержащиеся в российском праве антикоррупционные нормы несовершенны, возникают значительные трудности при их реализации.
По данным исследования Фонда ИНДЕМ, на взятки в России ежегодно тратятся суммы, равные примерно 37 млрд. долларов США (показательно, что вся доходная часть бюджета России составляет 40 млрд. долларов)2.
Ввиду обострённой криминальной ситуации в России и той опасности, которую коррупция представляет для российской государственности, назрела реформа отечественного антикоррупционного законодательства, обеспечивающая эффективную правовую защиту личности, общества и государства от мздоимства и чиновничьего произвола. В основе такой реформы должна быть бескомпромиссная воля государства и принятие, благодаря её усилию, комплексного закона прямого действия, предназначенного для борьбы с проявлениями коррупции.
Будучи главой правительства, Е. М. Примаков заявил, что правоохранительным органам известны «те каналы, по которым осуществляются все противоправные действия», в то же время не обнаруживается «никакой политической воли для того, чтобы начать с этим борьбу»3.
О том же свидетельствуют и данные общественного мнения. Половина опрошенных отмечают, что руководство страны может, но не хочет либо не хочет и не может успешно бороться с коррупцией, а 32% респондентов полагают, что руководство страны хочет, но не может вести такую борьбу4.
По словам В. Устинова, спецслужбы и правоохранительные органы располагают оперативной информацией о мздоимстве самых высоких чинов, но даже не пытаются с ними бороться: 70% дел по взяткам возбуждены против врачей, педагогов и сотрудников хозорганизаций, в то время как дела против представителей органов госуправления составляют в общем количестве коррупционеров менее одного процента5.
В течение 2001 года прокурорами было выявлено более 8 тысяч различных нарушений закона о государственной службе. К дисциплинарной и административной ответственности привлечены только 650 должностных лиц – правонарушителей, возбуждено 128 уголовных дел.
Результаты масштабного исследования «Мониторинг кадрового потенциала федеральных и региональных органов исполнительной власти России», проведённого Российской академией государственной службы при Президенте РФ, выявили основные особенности современной российской государственной службы: коррумпированность, рост властных амбиций, частые перестановки ключевых фигур, вовлечённость «олигархов» и СМИ в решение кадровых вопросов1.
В свете вышеизложенного, в основе антикоррупционной реформы должен быть закон, нацеленный на борьбу с коррупцией. Однако он будет реализован и эффективен при условии его прямого действия, наличия собственного предмета правового регулирования, восполнения существующих пробелов в праве и устранения недостатков, определения комплекса мер борьбы с коррупцией и создания механизма их осуществления.
В данной работе рассмотрим два варианта законопроектов, представленных на обсуждение в Государственную Думу РФ: «О противодействии коррупции» и «Основы антикоррупционной политики», и укажем третий, наиболее приемлемый, вариант законодательного урегулирования коррупционного вопроса.
Несмотря на то, что проект федерального закона «О противодействии коррупции» является результатом осознанного понимания серьёзной опасности, которую коррупция представляет для общества и российской государственности, и необходимости в комплексных мерах, направленных на обуздание коррупции, он не в полной мере отвечает вышеуказанным требованиям. Совершенно обоснованно мнение большинства экспертов о том, что данный проект можно принять за основу, но он требует глубокой и тщательной доработки2.
Кратко остановимся на основных положениях акта, требующих корректировки. Данный законопроект слишком узок по сфере его предполагаемого применения. Предлагается лишь общая превенция – предусмотрен один аспект борьбы с коррупцией – противодействие ей, то есть меры предупредительного характера. Представляется, что закон должен включать в себя всю совокупность мер, направленных на борьбу с коррупцией в целом, а не регламентировать только одну её составляющую.
В законопроекте нечётко прописан предмет правового регулирования. Он не охватывает все отношения, связанные даже с противодействием коррупции. Из содержания проекта невозможно установить, что в правовом, практическом смысле понимается под коррупцией, на противодействие которой он направлен. Одного лишь определения понятий «коррупция», «коррупционное правонарушение», «коррупционный проступок» недостаточно для применения закона.
Понятие коррупции является ключевым понятием законопроекта. Особую важность приобретает его формулировка. Предлагаемое определение несовершенно. Его формулирование при помощи понятия «субъектов коррупционных правонарушений» является методологически некорректным. Оно не даёт понимания признаков этого явления. В проекте фактически коррупция сводится к различным вариантам подкупа, в то время как это весьма многогранный вид противоправной деятельности, который не охватывается и понятием вступления в коррупционные отношения.
Проект не определяет круг коррупционных преступлений и преступлений соответствующего характера, а указывает лишь «правонарушения, создающие условия для коррупции», что не одно и то же. Норма об ответственности носит отсылочный характер: «уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения устанавливается соответствующими кодексами», при этом не называются конкретные виды деяний, за совершение которых такая ответственность наступает.
Некоторым положениям проекта присуща нечёткость и абстрактность. Это в особенности касается положений, определяющих субъектов коррупционных преступлений и субъектов, осуществляющих мероприятия по противодействию коррупции. В первом случае подобные недостатки могут привести к противоречиям в законодательстве и трудностям в правоприменительной практике. Во втором случае отсутствие ясности в формулировках, множественность функций и полномочий абстрактного характера, присущих субъектам, осуществляющим мероприятия по противодействию коррупции, возводит эту норму в разряд способствующих коррупции, а не наоборот.
Законопроект предусматривает определённый набор мер противодействия коррупции, однако не закреплён единый механизм их реализации, что делает рассматриваемый законопроект в известной степени декларативным и трудно реализуемым.
В частности, в числе мер противодействия коррупции законопроект называет антикоррупционную экспертизу правовых актов. Однако необходимо определить и детализировать основания, условия и порядок её проведения, методику и критерии оценки правового акта на антикоррупционность, а не просто ограничиться упоминанием о ней1. Только тогда этот инструмент будет способен, как верно отмечает Н. В. Селихов, устранить правовые пробелы в существующем законодательстве и позволит достичь системной согласованности его нормативных актов и предотвратить использование позитивного права участниками коррупционных отношений в качестве «инструмента легализации своих действий»1.
Отдельные положения проекта вступают в противоречие с отраслевым законодательством, в частности, ч. 2 ст. 10 указывает на возможность принятия субъектами коррупционных правонарушений подарков, имеющих символическое значение и полученных при проведении протокольных мероприятий. Подобная норма создаёт лазейку для обхода ст. 575 ГК РФ (запрещение дарения)2.
Ряд положений проекта закона дублируют статьи уже действующих законодательных актов. Это, например, требования к чиновникам декларировать свои доходы и имущество при поступлении на государственную службу, не совмещать работу в государственном учреждении с предпринимательской деятельностью, передавать в доверительное управление свои ценные бумаги или паи на время прохождения государственной службы, предусмотренные федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Однако отсутствие в этих законодательных актах чёткой процедуры реализации запретов фактически привело к их повсеместному игнорированию. Отсутствие и в рассматриваемом законопроекте порядка реализации указанных положений сделает их фикцией.
В то же время проект не устраняет противоречия, сложившиеся ввиду Указа Президента РФ «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий», согласно положениям которого многие чиновники министерств и ведомств входят в советы директоров акционерных обществ, что приводит к сращиванию государственных служащих с предпринимательством и фактически представляет собой узаконенную коррупцию.
Для предупреждения коррупции существенное значение имеют меры контроля за доходами. В этой связи положения статьи 11 «Специальный порядок представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах» носят антикоррупционный характер. Однако норма о налоговой и коммерческой тайне, которую составляют указанные сведения, противоречит целям антикоррупционного закона.
Закон, определяющий борьбу с коррупцией, должен быть максимально конкретным, исключать положения, позволяющие их двойственное толкование, содержать минимум отсылочных норм, а при наличии таковых указывать конкретные законы.
Однако в данном законопроекте содержится множество бланкетных норм, отсылающих к неназванным нормативным актам, понятий ненормативного характера с расплывчатостью, неопределённостью или неточностью их определений. В частности, определение таких понятий, как «коррупционное правонарушение», «коррупционный проступок», «субъекты коррупционных правонарушений» даётся посредством включения в них процессуальных признаков (установленное решением суда или установленное проведённой служебной проверкой). В связи с этим обнаруживается декларативность законопроекта. Справедливо полагают эксперты Омской академии, что это опровергает цели проекта закона, а также саму его необходимость, если не закон, а суд будет определять наличие акта коррупции1.
Проект ФЗ «Основы антикоррупционной политики» имеет целью создание единой правовой основы функционирования системы формирования и реализации антикоррупционной политики, систематизации антикоррупционного законодательства и его гармонизации с нормами международного права. Его реализация потребует внесения изменений в действующие нормативно-правовые акты, а также принятия ряда новых законов, в том числе "О криминологической экспертизе", "О парламентском расследовании", "О лоббистской деятельности"2. Однако, несмотря на все достоинства, реализация его положений чрезвычайно затруднена в связи с предполагаемым огромным массивом работы и потребует значительных, помимо прочего, временных затрат для формирования в российском государстве полноценной антикоррупционной политики. При отсутствии прямого действия закона, при его "рамочном" характере не следует рассчитывать на скорую результативность.
Данный законопроект также не содержит ёмкого определения коррупции: она фактически сведена к подкупу, что не позволяет охватить все проявления этого явления3.
В проекте фиксируются виды коррупционных преступлений, причем указывается на их исчерпывающий перечень. Однако в нём не закреплены такие реально действующие формы коррупции, как коррупционный лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, представление конфиденциальной информации.
Как и в предыдущем законопроекте, норма об ответственности носит отсылочный характер (п. 3 ст. 6), при этом, однако, оговариваются виды уголовно наказуемых преступлений (ст. 14).
При многообразии указанных в законопроекте мер предупреждения коррупции отсутствует механизм их реализации, что говорит о декларативности многих его положений. Такая же ситуация наблюдается и в отношении главы 7 «Контроль и надзор в сфере обеспечения антикоррупционной политики и реализации настоящего федерального закона», устанавливающей систему контроля в сфере антикоррупционной политики, но не закрепляющей порядка осуществления прописанных положений.
Проект предусматривает перспективную норму о разработке антикоррупционных программ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, «обеспечивающих согласованное применение правовых, экономических, образовательных, организационных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции, достижение наибольшей эффективности мер пресечения, ответственности и возмещения вреда, причиненного коррупционными правонарушениями»1. Кроме того, внимания заслуживает глава 5 «Антикоррупционные стандарты приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики», устанавливающая гарантии, ограничения и запреты в областях, для которых наиболее характерно проявление коррупции.
Учитывая недостатки предложенных законопроектов о борьбе с коррупцией, трудно не согласиться с мнением вице-президента Фонда ИНДЕМ профессора М. А. Краснова, что саму идею такого закона можно сравнить с предложением принять комплексный закон «О борьбе с преступностью»2.
В основе всякой политики, сутью которой выступает рационализация деятельности политического организма, лежит выбор приоритетов. Сегодня в цепи проблем, связанных с системной коррупцией в России, центральным звеном является коррупция на верхнем уровне управления государством. Поэтому целесообразно разработать закон, который позволит направить имеющиеся ограниченные ресурсы на первоочередную борьбу не с «низовой» коррупцией, а на ту часть данного явления, которая является системообразующей.
Введение действенной системы контроля и предупреждения коррупции на верхнем уровне управления государством создаст необходимые объективные и субъективные предпосылки распространения соответствующих процедур и норм поведения на нижестоящих уровнях публичного управления.
Ограничить массовую низовую коррупцию посредством закона о противодействии коррупции вряд ли удастся. Эффективны будут поэтапные меры по развитию экономических свобод, реализации судебной реформы, обновлению системы исполнительной власти и реформированию государственной службы. Но для предупреждения и ограничения элитно-властной коррупции необходим комплексный законодательный акт прямого действия.
Обоснованность данного предложения подтверждается многими фактами и данными. Данный приоритет учитывался в принятом Верховным Советом РФ в 1993 г. законе «О борьбе с коррупцией», предусматривающем создание Комитета Верховного Совета РФ по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц государства. О важности борьбы с коррупцией этого вида говорится и в международно-правовых документах, например, в материалах Десятого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Необходимость усиления борьбы с элитно-властной преступностью неоднократно подчёркивалась в работах крупнейших криминологов профессоров Кузнецовой Н. Ф. и Лунеева В. В. Так, отмечалось, что «особую опасность представляет не низовая (мелкая) коррупция, которая в определённой мере является производной от поведения высших властей, а коррупция правящей, политической и экономической элиты»1.
Тот же вывод прослеживается и по материалам зарубежной печати. Коррупция в России – это коррупция в «родном доме»2. Здесь главным объектом коррупции остаются высшие органы исполнительной власти. Организованная преступность для решения своих задач использует метод «системной» коррупции для поиска и вербовки пособников в высших эшелонах власти, от которых можно получить необходимую информацию, а также защиту и прикрытие. Системная коррупция – наиболее опасный и разрушительный вид коррупции. Она подрывает роль права, законов, резко ослабляет государственные институты, подрывает способность государств выполнять нормальные функции по защите прав своих граждан.
Исследование, проведённое Фондом ИНДЕМ, цифрами подтверждает данную информацию. Согласно составленному на опытной основе рейтингу коррумпированности различных организаций, Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство относятся к числу наиболее коррумпированных структур3.
С учётом сказанного, целесообразным выглядит предложение Г. Мишина о необходимости сконцентрировать усилия на подготовке проекта специального антикоррупционного федерального закона «О противодействии коррупции на верхнем уровне управления государством»4. Однако, на мой взгляд, название такого закона должно выглядеть следующим образом: "О борьбе с коррупцией на верхнем уровне управления государством".
Как известно, на лиц, занимающих государственные должности, отнесённые к категории «А», не распространяются ограничения, предусмотренные ФЗ «Об основах государственной службы» (1995 г.). К тому же, согласно положениям главы 52 Уголовно-процессуального кодекса РФ, в отношении этих лиц применяется особый порядок производства по уголовным делам, существенно усложняющий процедуру привлечения к уголовной ответственности1. Таким образом, выделяется обособленная категория публичных должностных лиц, наделённых наиболее ответственными функциями публичной службы, в отношении которых будет действовать предлагаемый закон.
Целями закона «О борьбе с коррупцией на верхнем уровне управления государством» Г. Мишин определяет предупреждение, выявление и пресечение злоупотребления властью и должностными полномочиями со стороны лиц, занимающих ответственное положение в системе управления государством, а также наказание виновных в соответствующем противоправном поведении и устранение его последствий.
Рассматриваемый законопроект должен предполагать комплекс конкретных мер по предупреждению, выявлению и пресечению коррупции с тщательно проработанным механизмом их реализации со стороны точно указанных должностных лиц2.
В названном законопроекте целесообразно определить требования к личности кандидатов на занятие (путём назначения или выборов) определенно указанных государственных должностей и конкретные ограничения в отношении этих лиц, действующие как в период нахождения в государственной должности, так и после её оставления, а также соответствующие меры контроля.
Масштабы и укоренённость коррупции в высших органах власти не позволяют рассчитывать на успешность борьбы с ней без создания за рамками существующей иерархии власти новых специальных органов, статус и полномочия которых следует закрепить в предлагаемом антикоррупционном законе.
Г. Мишин справедливо говорит о необходимости введения должности уполномоченного по этике в органах власти РФ, возложения на него подготовку Ежегодного доклада о состоянии коррупции на верхнем уровне управления государством3. Осуществляемый таким образом мониторинг и анализ ситуации, а также придание гласности результатов работы правоохранительных и судебных органов по конкретным фактам злоупотреблений позволят выработать основанную на реалиях антикоррупционную политику и вместе с тем послужат общественной санкцией для высокопоставленных коррупционеров и тех, кто их покрывает.
С учётом зарубежного опыта следует продумать формирование института независимого прокурора4. «Никакие этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением … быть разоблачённым и наказанным. Честность … должна постоянно подкрепляться страхом перед хорошо работающим прокурором»5. Опытные исследования показывают, что неразвитая система уголовных наказаний за коррупцию является основной причиной масштабного распространения коррупции в странах Африки, в частности, в Марокко, Сенегале, на Мадагаскаре1. При этом не надо забывать, что уровень коррупции редко зависит от жестокости наказания: «неотвратимость наказания и боязнь чиновника, что он может быть наказан, значительно важнее самого факта жестокости»2.
Следовало бы рассмотреть возможность создания «экспертных советов» – специализированных структур, позволяющих оценивать социально-экономические, финансовые и иные проекты с позиции их влияния на процесс развития и роста коррупции3. Такой подход, основанный на сочетании практических мер и теоретического осмысления, позволит создать в России эффективно действующую систему государственных органов, борющихся с коррупцией.
В закон «О борьбе с коррупцией на верхнем уровне управления государством» целесообразно включить некоторые положения законопроектов «О противодействии коррупции» и «Основы антикоррупционной политики» с учётом корректировки вышеописанных недостатков, а также «Кодекса поведения государственных служащих».
Последний упомянутый законопроект направлен на развитие основных положений ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» в части установления норм служебного поведения. Законопроектом предусматривается распространение этих норм и на муниципальных служащих, хотя обоснованно их применение и в отношении должностных лиц категории «А».
Кодекс конкретизирует общепринятые этические нормы применительно к задачам государственной (муниципальной) службы и превращает их в обязательные правила служебного поведения4. Применительно к коррупционноопасным ситуациям они конкретизируются в правилах антикоррупционного поведения государственных служащих.
К коррупционноопасным законопроект относит, прежде всего, ситуации конфликта интересов. Конфликтом интересов признаётся всякая ситуация, когда личная заинтересованность государственного служащего влияет или может влиять на беспристрастное исполнение служебных обязанностей. Государственный служащий должен вести себя так, чтобы не допустить возникновения такой ситуации ни в отношении себя, ни в отношении других. Проект утверждает правила такого антикоррупционного поведения для самого государственного служащего, его коллег и руководителей в различных обстоятельствах. Таким образом, в проекте получили развитие некоторые положения «Общих принципов служебного поведения государственных служащих», утверждённых указом Президента от 12.08.2002 г., которые имеют настолько общий характер, что иначе, чем благие пожелания, рассматриваться не могут1.
Кодекс поведения государственных служащих может при его последовательной реализации существенно уменьшить уровень терпимости к коррупции в среде государственных, муниципальных служащих и в обществе, стать элементом механизма профилактики коррупции, при условии широкого информирования общественности о существовании подобного акта.
Перспективным и рациональным является предложение В. В. Лунеева: вместо ФЗ «Об основах государственной службы», который распространяется только на государственные должности категорий «Б» и «В», и указов Президента по аналогичным вопросам, которые практически не выполняются, разработать «Федеральный кодекс поведения и этических правил государственных служащих, их прав и обязанностей», который распространялся бы на все категории государственных должностных лиц и государственных служащих2. В связи с этим неоправданной выглядит инициатива А. В. Куракина принять ФЗ «Об административной этике в системе государственной службы РФ», кодифицирующий все имеющиеся по данному вопросу этические нормы3.
Сегодня коррупция представляет угрозу не только на уровне национальном, но и на транснациональном, поэтому в предлагаемый закон «О противодействии коррупции на верхнем уровне управления государством» необходимо включить меры предупреждения международной коррупции. Кроме того, дополнить Уголовный кодекс РФ принципиально новыми нормами об ответственности за международную коррупцию4.
Остаётся решить последний вопрос: возможно ли в сегодняшней России принять подобный закон? До сих пор Россия находится в «чёрном списке» Международной группы финансовых действий (FATF), то есть не сотрудничает с этим органом по борьбе с криминальными финансовыми операциями транснациональной ОП5. А это значит, что наша страна используется транснациональными группировками для создания препятствий к принятию эффективных правовых и иных мер по борьбе с криминалом путём оказываемого сильного давления на правительственные органы. Это, в свою очередь, указывает на вполне объяснимую возможность того, что будут приняты лишь косметические меры, не обеспечивающие реальную безопасность российской государственности от коррупции.
Такого же мнения придерживается и Н. Симония1. По его словам, коррупция в России тесно взаимосвязана с процессами неконтролируемого «первоначального накопления» капитала и почти анархического становления бюрократического капитализма, в которые втянуты многие представители верховной власти и значительная часть правоохранительных структур страны. Именно это обстоятельство является главным препятствием для успешной борьбы с коррупцией.
Однако, по утверждению Г. Мишина, в настоящий период существует консенсус между «парламентским большинством и президентом», что позволяет предположить наличие сформировавшихся предпосылок для выведения из тупика работы над специальным антикоррупционным законом2. Поэтому нужно безотлагательно принимать и вводить в действие специальное антикоррупционное законодательство комплексного характера. При этом, как утверждает В. А. Номоконов, конкретное наполнение антикоррупционной стратегии (в основе которой находится, в первую очередь, законодательный акт) зависит, помимо прочего, от тщательного и всестороннего изучения и учёта зарубежного и международного опыта, соответствующих конструктивных рекомендаций3. Именно поэтому для России с её сегодняшней криминальной ситуацией в особенности полезно изучение зарубежного опыта борьбы с преступностью.

х х х

Стратегия противодействия коррупции должна дифференцироваться в зависимости от степени поражённости общества данным явлением. Вот почему мы, рассмотрев антикоррупционную политику Японии, Сингапура, Сеула, США, столкнулись с таким разнообразием механизмов воздействия на коррупцию.
Актуальность проведённого сравнительно-правового анализа антикоррупционных инициатив в этих странах представляется несомненной. Он преследовал цель выявить особенности антикоррупционной политики отдельных стран, которые позволяют им успешно осуществлять мероприятия по борьбе с коррупционными преступлениями, а также выявить направления, по которым (не механически, а в рамках отечественных правотворческих традиций, в первую очередь с учётом сложившейся системы уголовно-правовых норм и принятой законодательной техники) определённый опыт зарубежного законодателя можно было бы перенести на российскую почву, что является весьма насущной задачей.
Проведённый достаточно тщательный анализ особенностей борьбы с коррупционными преступлениями в Японии, Сингапуре, Сеуле, США позволяет сформировать представление об основах передовой национальной антикоррупционной стратегии, развитие которых необходимо в России. Во-первых, это – сильная политическая воля высшего руководства государства к борьбе с коррупцией и сформированная на её основе единая государственная политика в области борьбы с коррупцией, включающая комплекс мер государственного, политического, экономического, социального и правового характера. Во-вторых, организованный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного администрирования (непременным условием для этого является создание атмосферы прозрачности) и обеспеченная возможность возбуждения в этих рамках уголовного преследования правонарушителей.
В-третьих, жесткая подотчётность лиц, наделённых властными полномочиями, перед реально независимым органом, осуществляющим мониторинг чистоты деятельности государственных служащих, а также наделённым полномочиями по привлечению к ответственности должностных лиц вне зависимости от их положения в иерархической структуре власти. Эти положения являют собой фундамент успешной национальной антикоррупционной политики.

Страница: 1 2 3 4 5