Hotline


Коррупция в мире и международная стратегия борьбы с ней. 2004г.

 Версия для печати

 

book_1.zip (0 байт)  

ГЛАВА III

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

В предыдущей главе были рассмотрены внутренние меры, предпринимаемые в различных странах для выявления и пресечения коррупции на национальном уровне. Однако для действий, которые по своему характеру являются межгосударственными, таких, как коррупция в международных деловых сделках и отмывание денег, международное сотрудничество совершенно необходимо. Только глобальные меры способны бороться с транснациональной коррупцией.
В комплексе правовых антикоррупционных средств на международном уровне особую значимость имеют те, которые ориентированы на обеспечение глобальной эффективности противодействия транснациональной коррупции, на достижение такого качества предотвращения и пресечения самых опасных для отдельных государств и международного сообщества деяний, при котором были бы гарантированы международные стандарты квалификации коррупционных правонарушений, унифицированные юрисдикционные параметры, неотвратимость преследования и наказания правонарушителей, а также справедливое возмещение ущерба потерпевшим субъектам.
К таким международно-правовым средствам относятся универсальные (единые для всех или большинства государств) договоры, определяющие общепризнанные стандарты, а также согласованные с ними региональные и двусторонние договоры. В данной главе рассмотрим основные международно-правовые акты, которые в настоящее время направлены на преодоление коррупции в мировом и региональном масштабе.

§ 1. Организация Объединённых Наций (ООН) против коррупции

Одной из основных проблем, с которыми сталкивается международное сообщество, является коррупция. Этот вопрос, наряду с организованной преступностью и торговлей людьми, находится в центре внимания Глобальных программ, осуществляемых в рамках Программы ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия.
Общепризнанно, что коррупция, включая вымогательство, является одной из наиболее серьёзных проблем, которая угрожает социально-экономическому и политическому развитию и подрывает демократию и моральные устои общества. По результатам опроса общественного мнения, проведённого среди 30 000 человек в разных странах мира, предполагаемый уровень коррупции среди политиков превысил 75% во всех регионах мира, а в Южной Америке и на Дальнем Востоке коррупция достигла рекордного уровня в 90%1.
Кроме того, эмпирические исследования, проведённые МВФ, свидетельствуют о том, что в странах, где процветает коррупция, общий уровень инвестиций почти на 5% ниже, чем в странах, которые не считаются коррумпированными2. В результате дальнейшей глобализации рынков, сопровождающейся интернационализацией незаконной деятельности, коррупция приобретает международные масштабы.
В рамках Глобальной программы ООН по борьбе с коррупцией оказывается помощь странам в её выявлении, предупреждении и пресечении. Согласно программе, цель любой национальной программы состоит в том, чтобы, во-первых, повысить риск и издержки коррумпированности; во-вторых, создать такую атмосферу неподкупности, которая изменила бы правила игры и поведение её участников; в-третьих, обеспечить в конечном счёте соблюдение законности3. В частности, в рамках программы разрабатываются механизмы, содействующие большей прозрачности и отчётности в области государственных закупок и международных коммерческих сделок. Кроме того, для лиц, ответственных за разработку политики, для судей, прокуроров, работников правоохранительных и финансовых органов организуется учеба. Осуществление первых проектов началось в Венгрии и Ливане4.
На Восьмом Конгрессе по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 27 августа–7 сентября 1990 года) ООН была принята специальная резолюция «Коррупция в сфере государственного управления»5. В ней отмечалось, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и что, хотя они оказывают особенно пагубное влияние на страны с уязвимой экономикой, где наблюдается связь коррупции с другими видами экономической преступности, организованной преступности, это влияние ощущается во всём мире. Она рекомендует государствам-членам разработать стратегию по борьбе с коррупцией, а также рассмотреть вопрос об адекватности уголовно-правового реагирования на все виды коррупции, настоятельно призывает разработать правовые положения для конфискации средств и имущества, полученных в результате коррупции, обеспечить принятие соответствующих мер против предприятий, замешанных в ней. В 1996 г. Генеральная Ассамблея ООН (ГА ООН) приняла резолюцию «Борьба с коррупцией», которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами коррупции, особенно в отношении международной экономической деятельности, осуществляемой корпоративными организациями1. В этой связи также известна декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» 1996 года, согласно которой государства обязуются, помимо прочего, рассматривать как уголовное преступление взяточничество иностранных государственных должностных лиц и отменить освобождение от налогообложения суммы, полученные в виде взятки от любой частной или государственной корпорации либо физического лица государства-члена ООН любым государственным чиновником или лицом, избранным в представительный орган другой страны2. «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (приложение к резолюции 1996 года) предусматривает принципы деятельности государственных должностных лиц. При коллизии интересов государственные должностные лица не используют своё официальное положение для неподобающего извлечения личной выгоды или финансовых выгод для своих семей. В случае возможной или предполагаемой коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц, они действуют сообразно с мерами, установленными для того, чтобы уменьшить или устранить такую коллизию интересов. Государственные должностные лица не используют ненадлежащим образом своё служебное положение для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. Государственные должностные лица после ухода со своих официальных должностей не злоупотребляют своим прежним служебным положением. И, наконец, государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением выполняют требования об объявлении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, об активах и обязательствах супруга и иждивенцев.
Таким образом, ООН признала международный характер проблемы коррупции и пытается найти общеприемлемые формы и методы купирования этого явления. Все вышеперечисленные документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы. Однако эти акты играют важную роль в формировании норм международного права относительно рассматриваемого вопроса, а также способны влиять на нормы внутреннего права государств. Например, нормы упомянутого Международного кодекса, инкорпорированные в национальное законодательство, могут реально стать антикоррупционным инструментом.
Теперь обратимся к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (г. Палермо, Италия, 12–15 декабря 2000 г.), которая носит обязательный характер для 130 государств-участников, в том числе и для России. Указанная Конвенция явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию, как преступление, имеющее транснациональное значение1. Транснациональная коррупция проявляется в виде подкупа иностранных должностных лиц с целью получения возможности вести или продолжать экономическую деятельность в какой-либо стране, либо получать несоответствующее преимущество2. Впервые в международном соглашении регламентирована ответственность за принятие участия или получения прибыли от серьёзных преступлений, таких, как отмывание денег, совершённых организованными преступными группами (существенные денежные штрафы)3.
Конвенция ООН даёт ряд развёрнутых понятий, в их числе отмывание доходов от преступлений и уголовно наказуемая коррупция. В Конвенции предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, и предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц сцелью обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов.
Для России сложно будет внести изменения в УК РФ, касающиеся криминализации коррупции, а потому необходим федеральный закон о борьбе с коррупцией и соответствующая федеральная государственная программа4. Кроме того, реализация Конвенции в РФ потребует кардинального улучшения системы координации деятельности всех силовых структур в борьбе с организованной преступностью и коррупцией.
И, несмотря на всю позитивность изложенных в Конвенции ООН положений, все же необходим глобальный подход для правовой регламентации обширной совокупности средств, направленных на преодоление столь многогранного явления, как коррупция. Актуальной осталась проблема противодействия коррупции высших должностных лиц государства. Следует согласиться с В. С. Овчинским в том, что мировому сообществу необходимо разработать особые антикоррупционные принципы и стандарты поведения, присущие первым лицам государства для того, чтобы «коррупция в условиях бесконечных кризисов перестала быть средством в искусстве политического управления»5.
Глобальный подход к обсуждаемой проблеме вылился в принятие в октябре 2003 года Конвенции ООН против коррупции6. Именно ООН взяла на себя координирующую функцию в формировании правового фундамента для осуществления борьбы с коррупцией усилиями мирового сообщества. Предполагается, что Конвенция будет являть собой базис для приведения национального законодательства государств-участников в соответствие с объективно необходимыми мерами преодоления коррупции, адекватными угрозе, которую она представляет в планетарном масштабе.
Указанной Конвенцией предпринята попытка решить задачу по разработке всеобъемлющего, функционального и эффективного международного документа по борьбе с коррупцией; насколько она оказалась успешной, покажет время, но с уверенностью можно сказать, что новая Конвенция ООН явилась выдающимся достижением и существенным дополнением Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.
В преамбуле подчеркивается, что сегодня в условиях глобализации мировой экономики коррупция превратилась в транснациональное явление. Проблемы, порождаемые ею, ставят под угрозу принципы стабильности и безопасности всего мирового сообщества. Поэтому её искоренение путем принятия соответствующих мер на международном уровне – давно назревшая необходимость, а Конвенция против коррупции – та сила, которая призвана целенаправленно организовать усилия государств в этой сфере. Конвенция направлена на поощрение, стимулирование и поддержку международного сотрудничества, которое имеет исключительное значение в области предупреждения коррупции и борьбы с ней, так как позволяет расширить возможности государств, которые нуждаются в помощи, усилить механизмы обмена информацией и взаимной помощи при расследованиях.
Конвенция вводит всеобъемлющий пакет стандартов, мероприятий и правил, которые все страны могут применять для укрепления своих правовых норм и режимов государственного регулирования в области борьбы с коррупцией. Она призывает к принятию мер по предупреждению коррупции и объявляет вне закона преобладающие формы коррупции как в государственном, так и в частном секторе. Она является огромным прорывом, ибо требует от стран-участниц вернуть средства, полученные с использованием коррупционных методов, в страны, у которых они были похищены. Эти положения — первые в своем роде — создают новый основной принцип, а также базу для более прочного сотрудничества между странами в целях предупреждения, выявления и возвращения средств, полученных в результате коррумпированных действий. Коррумпированным чиновникам впредь будет труднее скрывать доходы, полученные незаконным путем.
Конвенция акцентирует внимание на необходимости проявления политической воли со стороны исполнительной, законодательной и судебной властей для применения разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни. В частности, Конвенция указывает на необходимость создания специализированного национального органа по борьбе с коррупцией, что расценивается как одно из проявлений политической воли.
Конвенция содействует принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное предупреждение коррупции и деяний, непосредственно связанных с ней, и борьбу с ними.
В связи с тем, что коррупция зиждется на системе государственного администрирования, особого внимания заслуживают предусмотренные Конвенцией профилактические меры по набору и продвижению по службе гражданских служащих и публичных должностных лиц, системы, обеспечивающие справедливые оклады и способствующие эффективной ротации кадров, программы их обучения и профессиональной подготовки, то есть те средства, которые наиболее популярны и эффективны в экономически развитых странах (ст. 7).
В Конвенции отмечается целесообразность обязательства должностных лиц подавать декларации об имуществе и доходах, а также необходимость разработки кодекса поведения публичных должностных лиц и обеспечение его соблюдения при помощи дисциплинарных и других мер (ст. 8).
Заслуживают внимания меры по обеспечению прозрачности в системе государственных закупок, в управлении публичными финансами и деятельности государственной администрации.
Для целей любого нормативного правового акта ключевое значение имеет применяемая терминология, при помощи которой передаётся его точный смысл и содержание. Однако представляется, что вполне оправданно заключение экспертов, согласно которому текст Конвенции содержит нечёткие формулировки и обязательства, что создаёт реальную возможность для оказания политического давления, завуалированного вмешательства во внутренние дела государств под предлогом борьбы с коррупцией1.
В частности, в Конвенции есть такие нечёткие формулировки, как «государства-участники стремятся» (ст. 5, 7, 8), «в пределах своих возможностей» (ст. 13), «могут рассматривать» (ст. 34), «может принять» (ст. 27). Подобная терминология говорит о декларативности содержания Конвенции, поскольку не накладывает обязательства, а выражает лишь волю, намерение; это позволяет игнорировать отдельные положения Конвенции, оставить их применение на усмотрение сторон и неизбежно приведёт к двойным стандартам, что представляется неприемлемым для целей данной Конвенции.
Норма Конвенции о создании в государствах-участниках органа по борьбе с коррупцией несёт в себе позитивное начало. Тем не менее, её интерпретация позволяет сделать вывод о бесперспективности указанного положения в существующей редакции. В Конвенции предлагается создание не практического подразделения, занимающегося непосредственно борьбой с коррупцией, а административного органа, осуществляющего предупреждение коррупции при помощи проведения соответствующей политики, её координации, а также расширения и распространения знаний по вопросам предупреждения коррупции. Такая управленческая структура вряд ли будет эффективной в борьбе с коррупцией, поскольку носит не практический характер, а управленческий, аналитический и будет лишь загружать работой правоприменительные органы.
Конвенция против коррупции после Конвенции против транснациональной организованной преступности возводит коррупцию в разряд преступлений международного характера, а значит, расширяет сферу регулятивного воздействия международного уголовного права за счёт включения в него новых преступных деяний. Конвенцией криминализованы такие деяния, как злоупотребление влиянием в корыстных целях, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, сокрытие или непрерывное удержание имущества, полученного в результате коррупционных преступлений, злоупотребление служебным положением, незаконное обогащение, отмывание доходов от преступлений и иные (глава 3 Конвенции). Таким образом, Конвенция абстрагируется от отдельно взятых норм национальных законов и формулирует общий подход к определению признаков коррупционных деяний.
Государственная политика зачастую диктуется частными интересами элитарной верхушки, находящейся у власти, вблизи власти и способной влиять на власть. По этой причине в проекте уделяется внимание мерам предупреждения политической коррупции и коррупции в частном секторе, криминализации коррупции в частном секторе, а также ответственности юридических лиц.
Вопрос об ответственности юридических лиц представляется актуальным с точки зрения предупреждения коррупции, борьбы с отмыванием криминальных доходов. Однако государства, чьё законодательство не предусматривает уголовной ответственности юридических лиц (что характерно для России), не смогут реализовать это положение Конвенции: в таком случае борьбе с коррупцией будут подчинены меры административной и гражданско-правовой ответственности.
В современном мире коррупция выступает в качестве инструмента политики, где политическая власть определяется финансовой мощью. Коррупция в высших органах власти государства расцветает на фоне потери ценностей и трансформации управления в мире финансов, активного сращивания политической и экономической власти. Коррупция выступает механизмом продажи власти на рынке властных услуг, где сама власть является достаточно ценным товаром1.
В целях предупреждения коррупции в государственном аппарате и устранения условий для легализации капиталов, нажитых преступным путём, Конвенция предусматривает создание действенной системы финансового контроля, проверки имущественного положения, источников доходов и расходов публичных должностных лиц. В борьбе с коррупцией важно лишить такую преступность материальной основы, финансовой мощи.
Вопрос о возвращении активов касается одного из основополагающих принципов Конвенции и, кроме того, будет служить в качестве показателя политической воли к объединению усилий для защиты общего блага. Конвенция предусматривает возможность возвращения активов путём применения процедур, основанных на признании того, что такие активы являются доходами от коррупционных преступлений, и процедур, преследующих цель возвращения этих активов в качестве возмещения убытков от коррупции в гражданско-правовом порядке. Однако в решении этих вопросов сохраняются некоторые неясности, в частности, возникает коллизия права при необходимости правового регулирования вышеописанных процедур.
Кроме того, как справедливо отмечают эксперты, в Конвенции предусматривается двойной стандарт.1 Содержание норм Конвенции в части, не касающейся возвращения имущества и выдачи активов, носит обязательный характер для государств-участников. Они принимают на себя соответствующие обязательства и адаптируют их во внутреннем законодательстве. Конфискация же и выдача активов остаётся прерогативой внутреннего законодательства. Таким образом, в одном случае нормы международного договора имеют приоритет над внутренним законодательством государств-участников, в другом же преимущество отдаётся национальному законодательству. Этот подход делает реализацию предупреждения перевода средств незаконного происхождения, полученных в результате коррупционных деяний, и борьбу с ними малоэффективными. А саму процедуру по этому вопросу превращает в инструмент государственной политики, а не международного права.
Следует иметь в виду, что для многих стран конфискация в гражданско-правовом производстве является относительно новой процедурой и в настоящее время не допускается, что фактически исключает реализацию рассматриваемых положений Конвенции.
В Конвенции не содержится положения, указывающего на то, что она имеет обратную силу. Таким образом, остался нерешённым вопрос о возвращении активов, которые были незаконно приобретены до подписания Конвенции.
В конечном счёте, многие положения Конвенции ООН против коррупции нуждаются в корректировке с целью устранения неточностей в формулировках, избежания двойных стандартов, предоставляющих государствам право действовать по собственному усмотрению и лишающих Конвенцию возможности достижения поставленных целей.
Концептуально Конвенция ООН по борьбе с коррупцией содержит в себе позитивное, креативное начало. Однако, несмотря на многообразие мер борьбы с коррупцией, предусмотренных Конвенцией, их исполнение остаётся необеспеченным соответствующими санкциями к нарушителям. Открытым остаётся вопрос об ответственности государств – основных субъектов международного публичного права, – нарушивших принятые на себя международные обязательства. Современная международная практика оказания правовой помощи при осуществлении института экстрадиции или выдачи обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений подтверждает невозможность реализации ответственности государств1. Поэтому первоочередной задачей ООН должно стать создание действующего организационного механизма, обеспечивающего соблюдение принципа «pacta sunt servanda». При условии же полной поддержки новый инструмент может на практике изменить к лучшему качество жизни миллионов людей во всем мире.

§ 2. Конвенции Совета Европы в области борьбы с коррупцией

В сфере борьбы с коррупцией представляет интерес опыт Совета Европы, в рамках которого приняты и открыты для подписания Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года1. По данным на 1 марта 2000 года первая подписана 31-м государством-членом Совета Европы, в том числе Россией, вторая – 15-ю государствами (пока без России)2. Участниками обеих конвенций могут быть и приглашённые европейские государства, не входящие пока в Совет Европы, и неевропейские государства (США, Канада, Япония и некоторые другие страны принимали участие в их разработке). Каждая конвенция вступает в силу после ратификации 14 государствами.
В преамбуле Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию подчёркнута угроза, которую она представляет для правопорядка, демократии, прав человека, социальной справедливости, экономического развития, моральных устоев. При этом единое понятие коррупции в Конвенции не приводится. Однако в главе II «Меры, принятие которых необходимо на национальном уровне» определены 13 видов коррупционных преступлений – активный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 2), пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 3), подкуп членов национальных государственных собраний (ст. 4), подкуп иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний (ст. 5, ст. 6), активный и пассивный подкуп в частном секторе (ст. 7, ст. 8), подкуп должностных лиц международных организаций (ст. 9), подкуп членов международных парламентских собраний (ст. 10), подкуп судей и должностных лиц международных судов (ст. 11). В числе такого рода преступных деяний – использование служебного положения в корыстных целях (ст. 12), отмывание денег, полученных от коррупционных преступлений (ст. 13) и преступления, касающиеся операций со счетами (ст. 14)3. Таким образом, Совет Европы создаёт модель гармонизации правовых норм, направленных как против транснациональной, так и против внутригосударственной коррупции, в первую очередь с целью создания благоприятных условий для оказания более эффективной правовой взаимопомощи в достижимых им географических пределах. В то же время вполне можно согласиться с утверждением А. В. Наумова о лишь кажущемся многообразии представленных уголовно-правовых запретов. По его мнению, первые десять вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа – взяточничества: получения взятки и дачи взятки1. Поэтому конвенционные нормы о подкупе, предусмотренные ст.ст. 4–11Конвенции, являются конкретизацией упомянутых выше норм об активном и пассивном подкупе. Конкретизация, как это усматривается из содержания норм, происходит по субъекту.
Несколько иная юридическая природа характерна для норм, предусмотренных ст.ст. 13 и 14 Конвенции. В соответствии со ст. 13, речь идет о самостоятельной квалификации отмывания доходов от преступлений, связанных с коррупцией. При этом по смыслу статьи сами по себе дача либо получение взятки образуют легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретённых незаконным путём2. В ст. 14 Конвенции (преступления, касающиеся операций со счетами) речь идёт о таких преднамеренных действиях (бездействии), целью которых является совершение, сокрытие или искажение обстоятельств коррупционных преступлений, предусмотренных ст.ст. 2–12 Конвенции, путём
1) оформления или использования документов, содержащих ложную или неполную информацию, либо 2) противоправного незанесения в бухгалтерские книги платёжных операций. Данная статья особенно интересна в свете того, что «при надлежащем аудите коррупция резко отступает даже при самых казалось бы безнадёжных обстоятельствах», – такой вывод содержится в докладе Агентства США по международному развитию3. Правда, в Конвенции предусматривается возможность сторон сделать насчёт таких преступлений соответствующую оговорку или заявление (в части невключения соответствующего изменения в своё внутреннее уголовное законодательство).
Новизной и оригинальностью отличается содержание нормы, сформулированной в ст. 18 Конвенции об ответственности юридических лиц. В соответствии с ней «каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией и совершённых в интересах любого физического лица, действующего в своём личном качестве или в составе органа юридического лица, которое занимает ведущую должность в юридическом лице, путём:
1) выполнения представительских функций от имени юридического лица; 2) или осуществления права на принятие решений от имени юридического лица; 3) или осуществления контрольных функций в рамках юридического лица; а также за участие такого физического лица в вышеупомянутых преступлениях в качестве соучастника (пособника или подстрекателя)».
Следует заметить, Конвенция предусматривает только два вида соучастников – пособников и подстрекателей, тогда как национальное законодательство некоторых стран, в частности России, включает в этот круг ещё и организаторов преступлений (ч. 3 ст. 33 УК РФ).
Известно, что законодательство многих стран, и в частности отечественное, не предусматривает собственно уголовной ответственности юридических лиц в связи с совершением коррупционных преступлений. А. В. Наумов, ссылаясь на правотворческий опыт европейских стран (например, УК Франции 1992 г.), доказывает, что ответственность юридических лиц вполне может сосуществовать с принципом личной виновной ответственности и дополнять его. Большинство же российских учёных выступают против уголовной ответственности юридических лиц1.
Дальнейшее развитие уголовного законодательства европейских стран об ответственности за коррупционные преступления будет происходить в направлении имплементации её норм во внутреннее законодательство стран, входящих в Совет Европы (с учётом национальных традиций той или иной страны). Представляется, что этого будет сравнительно легко достигнуть, например, в УК Испании и УК Франции, нормы об ответственности за коррупционные преступления которых в известной степени явились прообразом конвенционных норм. К сожалению, не оптимистическим, а проблемным представляется процесс имплементации этих норм в УК РФ2. Принимая во внимание имеющиеся различия, будет сложно устранить их путём простых изменений и дополнений уголовного законодательства России3.
В Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию предпринята попытка определения коррупции (с оговоркой: для целей насто- ящей Конвенции). Статья 2 характеризует коррупцию как требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого недолжного преимущества, которое извращает надлежащее исполнение обязанностей получателем взятки или недолжного преимущества.
Важным аспектом первой Конвенции является регламентация наказания и выдачи. После подписания в январе 1999 года значительным числом европейских стран (включая Россию) Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию лица, совершившие коррупционные преступления, уже не смогут использовать территорию этих стран для того, чтобы избежать уголовного преследования (как это происходило при отсутствии двустороннего соглашения об экстрадиции между конкретными странами)1. Однако это не лишит их возможности выбирать страну с наиболее мягким наказанием за совершённые коррупционные правонарушения. Поэтому очень важно, чтобы уже на начальных стадиях борьбы с коррупцией каждая страна внимательно рассмотрела существующие соглашения об экстрадиции, имея в виду, что разыскиваемым преступникам не должна предоставляться «тихая гавань», где они могут избежать наказания. Во второй Конвенции акцент сделан на возмещении ущерба, предусмотрено право лиц, пострадавших от коррупционных действий, инициировать действия в целях получения полного возмещения за причинённый ущерб.
Особенно важным представляется закреплённый в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию принцип сотрудничества государственных антикоррупционных структур с гражданским обществом2. В ст. 22 Конвенции говорится о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей и предлагается обеспечение эффективной и надлежащей защиты тех, кто сообщает о коррупционных преступлениях, сотрудничает с органами, осуществляющими расследование и разбирательство. Опора на гражданское общество в борьбе с преступностью и коррупцией в частности является важным направлением деятельности правоохранительных органов в демократических странах.
Рассмотренные конвенции, являющиеся частью разрабатываемой системы антикоррупционной борьбы в рамках Совета Европы, могли бы, как справедливо отмечает Е. В. Швец, способствовать усилению борьбы с коррупцией в России, хотя использование их инициатив возможно, как представляется, только с учётом национальных интересов и исторического опыта России и адаптации к современным российским условиям3.

§ 3. Конвенция Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций

Правовые инициативы ОЭСР в области борьбы с коррупцией основаны главным образом на двух документах. С одной стороны – пересмотренная Рекомендация по борьбе со взяточничеством в международных деловых операциях, утверждённая 23 мая 1997 г. Советом ОЭСР, – источник, содержащий целостную программу, включающую превентивные и репрессивные меры как уголовно-правового, так и не уголовно-правового характера, а также методику контроля и анализа исполнения, направленную на отслеживание хода реализации Рекомендации. С другой стороны – Конвенция по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций (34 страны-участницы), принятая 21 ноября 1997 г. и посвящённая конкретному вопросу – объявлению преступлением дачу взяток иностранным государственным чиновникам при осуществлении коммерческой деятельности. В связи с большей практической ценностью последней обратимся к её анализу.
ОЭСР (как экономическая организация развитых государств, представляющих 70% экспорта и 90% прямых иностранных инвестиций во всём мире) уделяет внимание той коррупции, которая непосредственно относится к экономике, то есть имеет лишь ограниченные амбиции в рассматриваемой сфере, касающиеся создания ровного «игрового поля» коммерции1. Подход к коррупции в основном ориентирован на «сторону предложений» – направлен на сокращение притока коррумпированных платежей в соответствующие рынки путём применения санкций к активным взяткодателям и их соучастникам, а также путём обеспечения системы превентивных мер. Очевидно, что ОЭСР ограничивает поле своей деятельности борьбой против активной коррупции должностных лиц иностранных государств и не затрагивает вопросы коррупции частных лиц. Однако такой подход является однобоким, недальновидным, зависимым от действий, предпринимаемых на «стороне спроса».
Заложенная в Конвенции концепция затрагивает также и взяточничество среди государственных должностных лиц неучаствующих стран. В то же время, с другой стороны, ОЭСР заботится о том, чтобы одна страна не нарушала суверенитет другой, поэтому поведение иностранных государственных должностных лиц само по себе не является объектом внимания для ОЭСР.
Целью Конвенции ОЭСР является установление «функционального эквивалента»2. Конвенция не претендует на значительную унификацию: перед государствами-участниками – право самостоятельного выбора мер для введения правовых санкций, налагаемых за дачу взяток иностранным государственным должностным лицам, а результаты должны быть сравнимыми. При этом не требуется достижения единообразия или внесения изменений в основополагающие принципы правовых систем Сторон1. Документы Совета Европы по тем же вопросам ориентированы гораздо более в сторону действительной гармонизации или даже унификации уголовного права между странами со схожей правовой системой и правовыми стандартами. Функциональный подход, предусматривающий сравнение, ориентирован на оценку работы системы в целом, а не отдельных институтов. Поэтому, с точки зрения функциональной эквивалентности, сравнению должно подвергаться общее воздействие, производимое правовой системой той или иной страны, а не отдельные правила.
Например, в соответствии со ст. 3, п. 3 Конвенции, Стороны обязаны принять соответствующие меры, обеспечивающие наложение ареста на конфискацию взяток и доходов, полученных благодаря их даче или их стоимости, или обеспечить … «чтобы по отношению к ним были применимы денежные санкции, влекущие за собой сравнимые последствия»2. Здесь Конвенция демонстрирует свою гибкость, предусматривает необходимую свободу действий.
Аналогичным образом в Конвенции устанавливаются приемлемые для законодателя страны-участницы альтернативные определения коррупции как quid pro quo – «оказание услуги за услугу»:
1) как договор о взяточничестве, являющийся незаконным;
2) либо как предоставление незаконного обогащения в обмен на:
- возможное нарушение обязанностей
- или просто осуществление каких-то действий либо воздержание от их осуществления при исполнении должностных обязанностей3.
Преимущество первой возможности в том, что она позволила бы отфильтровать все предназначенные для подкупа платежи без дальнейших сложностей, ввиду отсутствия необходимости в исключительной норме об оказании финансового содействия. Наряду с тем, второй вариант определения является менее требовательным в плане доказательств.
В определении преступления, когда однообразие формулировок становится необходимым, в особенности при определении понятия должностного лица иностранного государственного органа, предпочтительно наименьшее проявление различий. Конвенции Совета Европы в раскрытии понятия должностного лица отсылают обратно к законодательству «страны-потерпевшей». В то же время цели создания ОЭСР ровного «игрового поля» коммерции соответствует попытка сформулировать самостоятельное определение понятия государственного должностного лица с использованием критериев общемирового масштаба. Таким образом, даже если в каждой стране будет применяться свое правило, под государственным должностным лицом будет пониматься не только лицо, назначенное или избранное на должность и наделённое в связи с этим законодательными, исполнительными или судейскими полномочиями, но и те лица, которые осуществляют государственные функции вне зависимости от того, являются ли они государственными служащими или нанятыми по частному контракту.
Конвенция ОЭСР, так же как и Конвенции Совета Европы, содержит принцип ответственности юридических лиц, при этом предусмотрены санкции как уголовного, так и неуголовного характера. Главное – соблюдение минимального требования о соответствии денежной санкции стандарту «эффективного, соразмерного и разубеждающего наказания». В связи с вышесказанным, концепция «функционального эквивалента» допускает, что последующие требования о конфискации как суммы взятки, так и выгод, полученных в результате неё, могут быть выполнены даже путём применения «соразмерных денежных санкций». Наказание в данном случае налагается скорее исходя из определения степени виновности, чем из определения источников происхождения преступления, что даёт большую свободу выбора при принятии решения о размере наказания. Для юрисдикции некоторых государств такое решение может служить выходом из технических трудностей, связанных с калькуляцией доходов от взятки.
Одним из наиболее важных вопросов является сокращение лазеек между юрисдикциями различных стран в случаях транснациональной коррупции. Для сокращения разночтений вошло в практику толковать принцип территориальности в широком значении, и, к тому же, конвенции защищают принцип гражданства, хоть и допускают отклонения от него. ОЭСР требует в качестве необходимого минимума выдачи преступников, являющихся гражданами данной страны, в качестве возможного, но не полноценного замещения этого принципа1. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию предусматривает право государств-участников воспользоваться предоставленной оговоркой в отношении предусмотренных правил о юрисдикции.
Конвенция ОЭСР содержит нормы, касающиеся отмывания денег и фальсифицированных данных бухгалтерского учёта. Значимость подобных норм очень велика. Особая крупномасштабность и продолжительность коррупции зависит от долгосрочного управления денежными средствами. Деньги, предназначенные для подкупа, должны быть накоплены задолго вперёд. Платёжная конструкция монтируется таким образом, чтобы не привлекать слишком большое внимание как на стороне отправителя, так и на стороне получателя. Извлекаемые в результате транснационального взяточничества суммы подкупа и вновь полученные доходы, подлежащие конфискации, необходимо скрывать. Однако Конвенция ОЭСР отсылает вопросы судьбы денежных средств, выплаченных в качестве подкупа, и доходов, полученных в результате подкупа, к национальному законодательству, а это чревато образованием лазеек, в особенности в странах Юго-Восточной Азии.
Важность описанной правовой инициативы ОЭСР, направленной на борьбу с коррупцией, определяется тремя моментами1. Во-первых, она сокращает приток коррупционных платежей в страны как Севера, так и Юга. Это напрямую способствует созданию благоприятной атмосферы для осуществления надлежащего государственного управления и соблюдения справедливых условий торговли. Во-вторых, она сыграла роль своего рода катализатора, стимулировавшего деятельность международных правительственных организаций, частного сектора и гражданского общества в целом и способствовала существенному изменению политики в последние 10 лет. В-третьих, она могла бы служить прецедентом для разработки норм управления в глобальных масштабах.
Конвенция 1997 г. о борьбе с дачей взяток вступила в силу в феврале 1999 г. после того, как была ратифицирована шестью ведущими странами. К февралю 2000 г. уже 20 стран ратифицировали данную конвенцию и ввели в действие соответствующее законодательство. Вскоре к ним присоединятся ещё несколько стран.
Интересно, что, по данным исследований, проведённых ТИ, 45% из 230 генеральных директоров большинства компаний Соединённых Штатов и других стран ничего не знают об этой Конвенции. Из 55% респондентов, которые были хорошо осведомлены о деятельности ОЭСР, 43% заявили, что не собираются пересматривать деловую политику их компаний в целом или отдельные инциденты дачи взяток даже несмотря на то, что 33% из 779 опрошенных бизнесменов заявили, что уровень взяточничества за последние пять лет значительно вырос2. Таким образом, главная тема дебатов по поводу коррупции – противоречие между глобальными принципами и локальной практикой.
Тем не менее, рассмотренная Конвенция ОЭСР является предпосылкой для восстановления атмосферы здоровой конкуренции в коммерческой среде. Благодаря этому договору, помимо решения проблемы справедливых условий торговли, каждый, кто ведёт бизнес за границей, получит выгоду от существенного сокращения крупных незаконных платежей, перечисляемых в ту или иную страну. Граждане таких государств, а также инвесторы выиграют от претворения в жизнь принципа «главенства закона», а также от лучших экономических и социальных условий и, в конечном счёте, от демократии.

§ 4. Всемирный Банк против коррупции1

Всемирный Банк, уделяя значительное внимание проблеме коррупции и базируясь на собственных исследованиях, заявил о необходимости рассматривать коррупцию как «симптом фундаментальных проблем государства», а не как основной или единственный фактор, определяющий «болезни общества»2. И в связи с этим представляет программу ключевых реформ, необходимых для совершенствования государственного управления и борьбы с коррупцией3.
1. Конкуренция и создание новых предприятий. В ряде развивающихся стран и стран с переходной экономикой источником коррупции является концентрация экономической власти в руках монополий, которые оказывают политическое давление на государство в интересах извлечения частных выгод. Эта проблема стоит особенно остро в странах, располагающих богатыми природными ресурсами; здесь значительным политическим и экономическим влиянием обладают, например, газовые, нефтяные и алюминиевые монополии, из-за чего коррупция проявляется в таких различных формах, как неуплата налогов, появление непрозрачных офшорных счетов, «покупка» лицензий и разрешений, а также голосов в парламенте и указов, с помощью которых ограничивают конкуренцию и мешают появлению на рынке новых «игроков». Совершенно необходимыми представляются демонополизация, дерегулирование, упрощение порядка появления на рынке и ухода с него (посредством ликвидации активов и действенных процедур банкротства), а также развитие конкуренции.
2. Подотчётность и политическое руководство. В различных странах осуществляются меры, направленные на создание механизма сдержек и противовесов в отношении политических руководителей и высокопоставленных должностных лиц, так, чтобы они поддерживали хорошее государственное управление и борьбу с коррупцией. Этот механизм предусматривает прозрачность информации о действиях, финансовых средствах, доходе и имуществе этих лиц. В некоторых странах такой механизм включает в себя следующее:
 открытость информации о позиции депутатов в ходе голосований в парламенте;
 отзыв безусловного парламентского иммунитета;
 открытость информации об источниках и размерах финансирования политических партий;
 открытость информации о доходах и имуществе высших государственных должностных лиц и ближайших членов их семей;
 положения, предупреждающие конфликт интересов у государственных должностных лиц;
 обеспечение личной безопасности и сохранение места для тех государственных чиновников, которые сообщают о фактах злоупотреблений служебным положением другими (положения о «сигнализирующих»).
3. Государственное администрирование, построенное на принципе меритократии и ориентированное на службу. Набор на государственную службу и продвижение на основании личных достоинств, в отличие от политического покровительства или принадлежности к определённому идеологическому направлению, может как обеспечить действенность в работе государства, так и помочь в борьбе с коррупцией. Реформы в этой области предусматривают создание независимых профессиональных институтов, имеющих механизм сдержек и противовесов (например, комиссия по набору кандидатов на гражданскую службу) и внедрение комплексной системы управления результатами работы, где размер заработной платы и продвижение по службе зависели бы от качества работы. В Малайзии и Таиланде, благодаря этим мерам, приходить в систему и оставаться в ней стали больше служащих управленческого звена и профессионалов.
4. Прозрачность и подотчётность в управлении государственными расходами. Важнейшую основу для хорошего государственного управления представляют базовые системы подотчетности применительно к размещению и использованию государственных средств. Для обеспечения подотчётности в управлении государственными расходами требуются: 1) комплексный процесс выработки бюджета и проведения консультаций по нему; 2) прозрачность в использовании государственных средств; 3) конкуренция при осуществлении государственных закупок; 4) независимый внешний аудит.
Бюджет должен, прежде всего, полностью отражать все направления деятельности государства. Во многих странах бюджеты непрозрачны: значительные бюджетные расходы не проходят через систему казначейства, широко используются внебюджетные фонды и отсутствует действенная система контроля за выделением бюджетных средств. Некоторые страны с переходной экономикой, такие, как Венгрия и Литва, достигли определённого прогресса в решении этой проблемы, благодаря проведению комплексных программ реформирования казначейства.
Во-вторых, важным фактором является открытость информации. Во многих развитых странах (например, в Австралии и Великобритании) публикуются основные направления стратегии государственных расходов. Недавно в Южной Африке были разработаны «Направления расходов в среднесрочной перспективе», которые ежегодно пересматриваются и публикуются в Интернете, являясь средством разъяснения выбора стратегии и устанавливая подотчётные цели государственных расходов.
В-третьих, «чистота» правительства обеспечивается прозрачным и конкурентным механизмом государственных закупок. Для снижения уровня коррупции необходимо соблюдать строгую дисциплину заключения крупных контрактов, которая предусматривает прозрачность и проведение конкурентного тендера. Таким образом, возрастают возможности надзора и получения информации со стороны общественности. Действительно, для устранения коррупции три страны Латинской Америки (Аргентина, Чили и Мексика) недавно ввели в действие электронную систему закупок. Все уведомления о поставках и их результаты помещаются на открытый веб-сайт. Всемирный Банк также активно выявляет компании, которые нарушают положения о закупках в рамках проектов. Так, на открытом сайте Банка размещен перечень компаний, которые исключены из участия в тендерах – в проектах, финансируемых Банком. Основанием для исключения стали допущенные ими факты коррупции в процессе закупок.
В-четвёртых, важным представляется формирование механизма независимого внешнего аудита. В ряде развивающихся стран и стран с переходной экономикой (например, Чешская Республика и Польша) на высшем уровне были созданы институты аудита, которые действительно независимы и конструктивно влияют на системы управления государственными финансами. В Чешской Республике аудиторские отчёты и предлагаемые планы коррективных мер публикуются, представляются законодательным органам и обсуждаются кабинетом в присутствии представителей высших органов аудита и соответствующих министерств.
5. Обеспечение власти закона. Согласно Новому Словарю экономики и права Палгрейва, власть закона определяется как противоположность власти влиятельных граждан1. Тогда если деньги решают всё, то в странах, где налицо кризис власти закона, традиционные рекомендации по укреплению государственного управления – посредством создания институтов в государственном секторе (например, управления по этике и отдела борьбы с коррупцией), посредством принятия антикоррупционных законов, оказания технического содействия в виде поставок компьютерной и иной техники или направления действующих судей на обучение или «ознакомительные поездки» – теряют актуальность. Здесь требуются нетрадиционные подходы, например, альтернативные механизмы разрешения споров, которые обеспечили бы более систематическое вовлечение НПО и других альтернативных образований, а также стратегии распространения информации через СМИ, более полное и открытое применение «власти информации» как внутри государственного сектора, так и за его пределами. Результативными окажутся меры, направленные на реформирование парламентской системы и пересмотр политических механизмов (например, представление информации о позиции каждого члена парламента в ходе голосования, снижение уровня предусмотренного законами иммунитета для парламентариев, а также пересмотр порядка финансирования политической деятельности).
Ещё одна задача в борьбе с коррупцией и при совершенствовании государственного управления состоит в продолжении реформ с опорой на широкое участие всех ветвей власти, гражданского общества и делового сообщества. Благодаря сотрудничеству с представителями частного сектора и НПО, правительство может дополнить реформу, допустив конкуренцию между государством и частным сектором в предоставлении определённых услуг. Так, наряду с работой традиционных судов, можно, например, предусмотреть альтернативные способы урегулирования споров. Последующая их диагностика на коррумпированность позволит определить потребность в такого рода институтах и сохранить их при необходимости. Подобное применимо и к другим областям политической жизни для определения приоритетных направлений деятельности.
Такие страны, как Албания, Боливия, Грузия и Латвия, от проведения диагностических обследований перешли к конкретным действиям. В Боливии основной акцент делается на реформирование гражданской службы и системы государственных закупок. В Латвии в качестве приоритетов рассматриваются реформирование таможни и налоговая реформа. В Грузии, после того как в ходе обследования были получены данные о плачевном положении дел в судебной области, президент Шеварнадзе принял решение о повторной аттестации всех судей; ход аттестации освещался телевидением в прямом эфире. Две трети судей не смогли пройти аттестацию и были заменены. В других странах аналогичные действия по совершенствованию управления происходят на муниципальном уровне (на Украине, в Индии, в Венесуэле)1.
6. Коррупцию можно победить благодаря знаниям и информированности граждан. Действительно, вооружение гражданского общества более точной и надёжной информацией – ключевой компонент реформы. Таким образом, представление интересов и участие заинтересованных сторон должны присутствовать на стадии разработки политики и крупных государственных проектов. Действительно, исследования, проведённые Всемирным банком, показывают, что, чем выше степень участия бенефициаров на стадии разработки и реализации проекта, тем выше качество такого проекта и предлагаемых услуг.
7. Внедрение «культуры прозрачности». Требуются фундаментальные изменения в порядке принятия решений государством. Ниже приведены некоторые варианты реформ, направленных на достижение прозрачности, которые оказались действенными в разных странах:
 обеспечение доступа общественности к информации, поступающей
в адрес правительства (свобода информации);
 требование того, чтобы определённые типы заседаний
Правительства были открыты для наблюдения общественности;
 проведение публичных слушаний и референдумов по проектам документов, по указам, положениям и законам;
 публикация судебных и юридических решений и ведение соответствующего реестра;
 обеспечение свободы прессы – благодаря запрету цензуры, запрещению использования государственными должностными лицами законов о клевете и дискредитации в качестве инструментов устрашения журналистов и поощрению разнообразия видов собственности на СМИ;
 вовлечение гражданского общества в мониторинг деятельности государства в таких областях, как борьба с коррупцией и тендеры на крупные государственные поставки;
 применение новых интернет-технологий для достижения прозрачности, представления информации, вовлечения общественности и распространения данных.
Гражданское общество должно быть активным и помогать политикам, заинтересованным в построении доверия к действиям государства, благодаря своей способности к формированию коалиций и коллективной работе. Так, новые мероприятия во многих странах, где Всемирный Банк оказывает поддержку, предусматривают создание «команды» по разработке программ реформирования государственного управления и борьбы с коррупцией, в состав которой входят представители гражданского общества, СМИ, частного сектора, эксперты и сторонники реформ из органов исполнительной и законодательной власти. Процесс вовлечения ключевых заинтересованных сторон в гражданском обществе способствует устойчивости реформ, их убедительности, а также тому, что заинтересованные стороны начинают воспринимать реформы как результаты собственной деятельности (о чём свидетельствует текущий опыт ряда стран Восточной Европы, Африки и Латинской Америки).
Таким образом, совершенствование государственного управления следует рассматривать как процесс, включающий в себя три основных компонента:
1) знание – при тщательном анализе теоретических и эмпирических данных, включая проведение в стране диагностических обследований, и «прозрачном» распространении его результатов с использованием самых современных достижений в информационной технологии; 2) руководство в политическом, гражданском обществе и на международной арене; 3) коллективные действия, благодаря систематическому участию ключевых заинтересованных сторон в обществе и поиску консенсуса с ними. Коллективная ответственность предполагает сотрудничество транснациональных корпораций, отечественного частного сектора и международных организаций с национальными правительствами и лидерами, заинтересованными в улучшении государственного управления.
Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан утверждает, что "умелое руководство является, возможно, единственным наиболее важным фактором искоренения бедности и содействия развитию", а значит и противодействия коррупции1.
§ 5. Иные международные антикоррупционные инициативы

Для завершения общей картины рассмотрим ещё некоторые международные инициативы, устанавливающие минимальные стандарты для стран-членов.
Несмотря на различие применяемых методов, цели Конвенций Совета Европы достаточно схожи с целями Межамериканской Конвенции по борьбе с коррупцией Организации Американских Государств (ОАГ) 1996 года. Это региональное соглашение (подписанное большинством членов ОАГ, включая США) открыто для присоединения к нему государств, не являющихся членами ОАГ. Оно требует, чтобы государства-члены приняли меры как против разрушительных действий коррупции на территориях, подчинённых их конституциям, так и действий, совершённых их соотечественниками и резидентами за границей. Согласно соглашению действия, относимые к коррупции, признаются вне закона, независимо от активной (предложение или предоставление любого денежного эквивалента или другой прибыли государственному должностному лицу в обмен на любые действия или бездействие при осуществлении государственных функций) или пассивной (ходатайство или принятие правительственным должностным лицом такого же эквивалента или прибыли в тех же самых целях) формы коррупции. В понятие коррупции входит и мошенническое использование или укрывательство собственности, полученной в результате вышеупомянутых действий, любая форма участия в таких действиях в форме посредничества или попытки к посредничеству, а также любые другие действия, которые государства-стороны в Конвенции согласятся подчинить действию Конвенции1.
Соглашение отклоняется от традиционных подходов, вводя понятие «незаконное обогащение», как установление уголовной ответственности, противопоставляемое обязанности объяснить любое внезапное значительное увеличение (в соотношении с законно полученными доходами) активов государственного должностного лица2. (Оговорка, сделанная США при подписании Конвенции, объясняется возникшим несоответствием данного требования с защитой права не свидетельствовать против себя, предусматриваемого Конституцией США.) Этот инструмент является компромиссным решением латиноамериканских государств, заинтересованных в осуществлении взаимопомощи и выдаче преступников, и североамериканских государств с их программой криминализации взяточничества в сфере международной коммерции.
В дополнение к требованию рассматривать вышеупомянутые коррупционные действия как преступление и представлению юрисдикционного основания для соответствующих действий государства (включая возможное экстерриториальное применение законов о взяточничестве) Конвенция предусматривает и оказание взаимной помощи органами государств-участников Конвенции в расследовании и судебном преследовании коррупционных действий, а также в розыске и наложении ареста на полученные доходы.
Конвенция запрещает государствам-участникам ссылаться на банковскую тайну как на основание для отказа в оказании такой помощи. Устав Североамериканского банка развития, созданного в рамках Североатлантической зоны свободной торговли (НАФТА), требует от компаний, желающих получить ссуды из этого Банка, свидетельства того, что они не были замешаны во взяточничестве, и заявления о том, что к ним не было предъявлено обвинение в получении или предоставлении взятки в течение пяти последних лет1.
Рассмотренная Конвенция ОАГ уже подписана, но ещё не вступила в силу. Некоторые меры, предложенные соглашением, пока не снабжены механизмом реализации. Тем не менее, ОАГ в настоящее время разрабатывает более обширный комплекс мероприятий по борьбе с коррупцией, включая также меры не уголовно-правового характера2.
Совсем недавно Всемирной Торговой Организацией (ВТО) было подготовлено Соглашение о государственных поставках, касающееся приобретения товаров и услуг, включая выполнение работ государственного подряда и оказание услуг общественного пользования, чтобы обеспечить условия открытости и прозрачности международному сотрудничеству в области снабжения. Только 24 члена ВТО являются участниками соглашения 1994 г., вступившего в силу в январе 1996 года, однако на уровне встреч министров в рамках ВТО в декабре 1996 года было достигнуто соглашение провести переговоры о промежуточных мерах в этой области по обеспечению прозрачности, открытости и соблюдению должных процедур государственных поставок, пока Соглашение 1994 года не получит широкого признания3. Была создана Рабочая группа по обеспечению прозрачности государственных поставок, чтобы облегчить ведение переговоров по вопросам заключения временного соглашения.
В заключение отметим, что на менее формальном уровне Международная торговая палата (МТП) выпустила в 1996 году новую редакцию своих Правил поведения 1977 года, представляющих свод юридически необязательных правил этики делового поведения. Поскольку эти правила призывают организации международного публичного права типа Всемирного Банка принимать меры по борьбе с коррупцией, они в основном обращены к участникам корпораций и касаются их поведения. Они запрещают коррупцию в широком её значении, которое включает вымогательство, взяточничество, вознаграждения, платежи агентам, превышающие соответствующее вознаграждение за оказание легитимных услуг, взносы и вклады в пользу политических партий, комитетов или отдельных политических деятелей, если они не заявлены и осуществлены в нарушение соответствующего закона. Правила также требуют соответствующей финансовой документации и аудита от предприятий и предусматривают контроль и проведение процедур оценки внутри каждого предприятия, чтобы гарантировать установление и применение санкций к руководителю или служащему, несущему ответственность за нарушение правил. Они также говорят о необходимости принятия Кодекса поведения для каждой отдельной компании (с предлагаемыми примерами). Однако опыт показывает, что подобные кодексы имеют незначительное влияние: в то время как главы компаний стремятся к подавлению коррупции, локальный персонал настроен более цинично1. Правила предусматривают координацию действий между штаб-квартирой МТП и её национальными комитетами по вышеупомянутому вопросу, а также по распространению применения самих правил на национальном и международном уровнях.

х х х

При рассмотрении выработанных международным сообществом документов, направленных на борьбу с коррупцией, и критическом осмыслении имеющихся реалий применительно к уровню коррупции в мире, обоснованным представляется вывод о дефиците эффективных, практически выполнимых мер предотвращения коррупционной деятельности. Государства не стремятся обременять себя международными обязательствами по борьбе с коррупцией, предпочтительней оказывается прятаться за ширмой рекомендаций и действовать в согласии с принципом выгодности.
Адекватной сегодняшней ситуации могла бы стать Конвенция ООН против коррупции при условии подкрепления предусматриваемых ею мер тщательно продуманным механизмом контроля за применением и мониторинга результатов реализации во внутреннем праве государств. Кроме того, как уже упоминалось, крайне важно формирование института ответственности государств за отступление от принятых на себя международных обязательств.
Не менее важную роль призваны сыграть неправительственные международные организации, в частности, Транспаренси Интернэшнл. Главнейшей задачей ТИ остаётся формирование антикоррупционной среды, которая исключала бы возможность существования и распространения этого, кажется, «непобедимого» коррупционного зла. Приоритетным направлением по реализации этой идеи является формирование антикоррупционных коалиций, которые должны не только принимать международные акты, противостоящие взяточничеству, но и воплощать в жизнь их содержание, а также норм иных документов в этой сфере, устанавливая критерии законного и нравственного поведения, ценность которого всегда, и особенно в наши дни, чрезвычайно высока.
ТИ активно работает над обеспечением публичной осведомленности о рассматриваемой проблеме (в частности, путём создания ежегодных выпусков ИВК) с тем, чтобы усилить антикоррупционную настроенность обществ всего мира, создать атмосферу нетерпимости к коррупции.
В этой связи остаётся надеяться, что всё-таки наступит тот пороговый момент, о котором говорит В. В. Лунеев, когда политическая, правящая и экономическая элита не сможет далее пренебрегать мнением народа, как это происходит нынче во многих странах мира, и, может, тогда придёт эра «демократии в интересах ответственности» вместо сегодняшней «демократии в интересах богатства»1.

Страница: 1 2 3 4 5