Hotline


Коррупция в мире и международная стратегия борьбы с ней. 2004г.

 Версия для печати

 

book_1.zip (0 байт)  

В издании, созданном при содействии ВЦИОП, краевого общества «Знание» в рамках грантового проекта «Антикоррупционное просвещение», уделено внимание рассмотрению комплекса криминологических аспектов сложного социального явления – коррупции. Подробно изложена криминологическая характеристика коррупции, изучен международный опыт противодействия, а также предложены некоторые меры по ее сдерживанию на социально приемлемом уровне.

 

Примечание: приложения и графики, вошедшие в книгу, доступны в zip архиве.

Для студентов юридических факультетов, институтов и практических работников правоохранительных органов, работников СМИ, неправительственных организаций, и всех, кто интересуется проблемами противодействия коррупции.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ КОРРУПЦИИ В МИРЕ: ГЕОГРАФИЯ, ПРИЧИНЫ

§ 1. Индекс Восприятия Коррупции как показатель состояния коррупции в мире
§ 2. Иные источники информации о географии коррупции
§ 3. Коррупционная карта мира –2002
§ 4. Причины коррупции

Глава II. ПЕРЕДОВЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТРАТЕГИИ: УРОКИ ДЛЯ РОССИИ

§ 1. Общая характеристика зарубежных антикоррупционных усилий
§ 2. Политика Сингапура в сфере борьбы с коррупцией
§ 3. Анализ антикоррупционной программы Сеула (Южная Корея)
§ 4. Законодательство Японии в сфере борьбы с коррупцией
§ 5. Антикоррупционная стратегия США
§ 6. Анализ законодательных инициатив в сфере борьбы с коррупцией в России

Глава III. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
§ 1. Организация Объединённых Наций против коррупции
§ 2. Конвенции Совета Европы в области борьбы с коррупцией
§ 3. Конвенция Организации Экономического Сотрудничества и Развития по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций
§ 4. Всемирный Банк против коррупции
§ 5. Иные международные антикоррупционные инициативы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

ПРИЛОЖЕНИЯ


ВВЕДЕНИЕ

Написание данной работы обусловлено актуализацией проблемы выработки эффективной международно-правовой стратегии борьбы с коррупцией, а также вопроса законодательного урегулирования этого явления на национальном уровне. Решение этих задач не представляется возможным без проведения анализа современного уровня коррумпированности общества в глобальном масштабе и выяснения причин этого социального явления, что нашло отражение в настоящей работе.
Основным автором книги является аспирантка кафедры уголовного права Юридического института ДВГУ Сутормина-Гилевская М. А. Необходимо отметить, что исследование выполнено при содействии Владивостокского центра по изучению организованной преступности в рамках проекта «Антикоррупционное просвещение», который реализуется на грант Менеджмент Системс Интернешнл (MSI) в рамках программы, финансируемой Агентством США по международному развитию.
На современном этапе для коррупции характерна транснациональность и системность. Коррупция не признаёт национальных границ. Она имеет повсеместное распространение, масштаб данного явления достиг международного уровня. Она проникла во все сферы деятельности человека: искажает политическую, социальную жизнь, усугубляет бедность, разрушает все на своём пути. Сегодня понятие «коррупция» часто упоминается в заголовках журнальных и газетных статей всех изданий мира. Всё это подчёркивает актуальность рассматриваемой проблемы и обусловливает необходимость проведения соответствующих исследований для преодоления этого зла усилиями международного сообщества с привлечением потенциала национальных правовых систем.
В работе представлен обзор общемировой коррупции за 2002 год, отражены географические особенности её распространения по странам и регионам мира путём составления глобальной коррупционной карты мира. Представленные данные, имеющие в своей основе так называемый Индекс Восприятия Коррупции – 2002 международной неправительственной организации Транспаренси Интернэшнл, хотя и не являются абсолютно объективными, но в достаточной степени надёжны, о чём будет далее подробнее изложено. Эти данные представляют собой альтернативу официальной криминальной статистике коррупционных деяний в связи с тем, что такая точная наука неприменима к латентным по своей природе явлениям, и в этом их высокая ценность.
Для определения законодательных основ борьбы с коррупцией необходимо выяснить источники этого явления. Этим объясняется предпринятая в работе попытка систематизации причин коррупции, их подробного исследования.
Кроме того, проведён сравнительно-правовой анализ антикоррупционного законодательства и общественно-политических инициатив Японии, Сингапура, Южной Кореи, США, для которых на протяжении длительного времени характерен низкий уровень коррупции согласно данным ИВК ТИ. В работе исследованы направленные на борьбу с коррупцией международно-правовые документы таких международных объединений, как Организация Объединённых Наций, Совет Европы, Организация Экономического Сотрудничества и Развития, Организация Американских Государств. Также в работе представлен аналитический обзор проектов российских антикоррупционных инициатив и указан возможный вариант развития законодательства России в этой сфере.
Особо широкомасштабные исследования в области коррупции проводит Транспаренси Интернэшнл (ТИ), наиболее значимые из них – Индекс Восприятия Коррупции, Индекс Плательщиков Взятки, Международный Обзор Жертв Преступности, Индекс Непрозрачности, Система Оценки Государственной Чистоты, Индекс Глобализации, некоторые из коих лежат в основе данной работы . Автором самостоятельно сделан и использован при написании работы перевод с английского языка двух Ежегодных Отчётов Транспаренси Интернэшнл о Коррупции в мире за 2001 и 2002–2003 годы (Global Corruption Report 2001, Global Corruption Report 2003). По теме работы использована имеющаяся современная отечественная и зарубежная монографическая литература, научные статьи и иные аналитические и статистические материалы.
На современном этапе эмпирическое исследование коррупции происходит очень активно, что означает повышенный интерес мирового сообщества к поиску средств её сдерживания. В этой сфере заняты многочисленные международные организации. В частности, значительная работа была проведена Всемирным Банком по изучению издержек и последствий коррупции, по формированию антикоррупционной стратегии, а также Институтом Всемирного Банка по внедрению в управление опытных инструментов, прошедших соответствующую диагностику, и созданию интерактивной базы данных по управлению . Широко известен также разработанный и постоянно обновляемый документ Департамента ООН по наркотикам и преступности (United Nations Office on Drugs and Crime) под названием "Антикоррупционный инструментарий", который содержит очень полный и детальный систематизированный обзор и анализ антикоррупционных мер . Кроме того, в этой сфере активно работают также Международный Институт Гэллапа, Базельский Университет, Фонд ИНДЕМ.
В последние годы многие учёные всё чаще затрагивают эту теоретически и практически важную проблему (например, Б. Ашавский, А. И. Долгова, Г. В. Игнатенко, А. Г. Корчагин, А. В. Куракин, В. В. Лунеев, С. В. Максимов, В. А. Номоконов, А. В. Наумов, Г. А. Сатаров и другие). Однако вопрос об эффективных правовых, организационных, технических методах предупреждения и борьбы с коррупцией как в рамках отдельных государств, так и в мире в целом по-прежнему остаётся открытым и актуальным на повестке дня.
От того, каким образом и в какой срок будет разрешён в теории и на законодательном уровне этот спорный и сложный вопрос, во многом зависит культурное, социальное, экономическое и политическое развитие всего мирового сообщества. В конечном итоге, от этого в решающей степени зависит соблюдение и реализация основных прав и свобод человека и гражданина, а также прогрессивных принципов правового государства – законности и справедливости.

ГЛАВА I

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ КОРРУПЦИИ В МИРЕ: ГЕОГРАФИЯ, ПРИЧИНЫ

§ 1. Индекс Восприятия Коррупции как показатель состояния коррупции в мире

В течение последних десяти лет активно проводятся разнообразные исследования в области коррупции. Эта проблема изучается не только на международном уровне, ею также обеспокоены многие региональные и национальные организации и институты. Среди большого количества эмпирических работ по коррупции наиболее предпочтительными для составления общего представления о состоянии коррупции в мире и выявления коррупционных факторов являются опытные разработки международной организации Транспаренси Интернэшнл.
Транспаренси Интернэшнл (Transparency International), что означает в переводе Международная Прозрачность, – это некоммерческая независимая организация по изучению и борьбе с коррупцией как в международном масштабе, так и в масштабе отдельных стран, одна из целей которой – добиться большей прозрачности и подотчетности власти. Именно прозрачность любого вида деятельности, по мнению сотрудников этой организации, являет собой предпосылку к меньшей коррумпированности общества и значительно облегчает борьбу с этим явлением. Отделения Транспаренси Интернэшнл созданы более чем в 75 странах мира, всех их объединяет единая антикоррупционная идеология, направленная на установление единого базового режима прозрачности, в первую очередь в финансовой сфере.
Это самая обширная организация, которая достаточно длительное время исследует проявления коррупции в различных сферах жизнедеятельности и указывает возможные пути решения выявленных проблем. ТИ трудится над обеспечением публичной осведомлённости о коррупции, содействует созданию антикоррупционных коалиций. ТИ впервые опровергла представление о коррупции как о классическом феномене, который не имеет количественных показателей, поскольку статистика неприменима к латентным по природе явлениям. С созданием в 1993 г. Транспаренси Интернэшнл появилась альтернатива ведению статистики уровня коррупции в мире.
Среди множества проектов ТИ наиболее известным и весьма перспективным стал ежегодный Индекс Восприятия Коррупции (Corruption Perceptions Index). Основой ИВК служат различные опросы, собирающие оценки уровня коррумпированности государства как граждан страны, так и иностранцев, постоянно проживающих в ней, как предпринимателей, так и аналитиков, поэтому он представляет собой срез взглядов, разделяемых лицами, принимающими ключевые решения по инвестициям и торговле. Опрос предполагает сбор восприятий коррупции обществом, насколько это явление активизировано в общественном сознании, и, таким образом, дает возможность оценить степень коррумпированности той или иной страны.
Использование представлений о коррупции в том или ином обществе предпочтительнее для достижения целей ИВК. Очень трудно провести сравнительный анализ уровня коррупции по различным странам на основе фактических материалов, например, числа уголовных дел или судебных приговоров. Такие данные по различным странам не отражают реального уровня коррупции, они скорее являются показателем качества работы правоохранительных органов, судов или СМИ по выявлению коррупции. Единственным методом сбора сравнительных данных является опора на опыт и мнения тех, кто непосредственно сталкивается с реальной коррупцией. Таким образом, в настоящее время ИВК стал альтернативным источником статистических данных об уровне коррупции в мире.
Цель ИВК заключается в стимулировании внимания общественности к проблеме коррупции, в усилении давления на правительства по принятию конкретных мер в сфере борьбы с коррупцией и по исправлению ущерба для репутации своих стран.
ИВК впервые был опубликован в 1995 г., с тех пор эмпирическое исследование коррупции активизировалось, что ознаменовало повышающийся интерес международного сообщества к поиску средств ее сдерживания. К работе ТИ в этой области подключились многочисленные международные организации, научные учреждения. В частности, можно назвать Всемирный Экономический Форум (World Economic Forum), Международную ассоциацию (Gallup International), Консультацию по Политическим и Экономическим Рискам в Гонконге (Political and Economical Risk Consultancy, Hong Kong), Всемирный Банк (World Bank), Базельский Университет (University of Basel), Институт Развития Управления в Луизиане (Institute for Management Development, Lausanne), Отдел Экономической Разведки (Economist Intelligence Unite)1.
Страны в таблице ИВК расставлены в соответствии с показателем индекса воспринимаемой коррумпированности каждой страны по десятибалльной шкале, где 10 баллов означают отсутствие коррупции, а 0 баллов – очень высокую степень коррупции.
В 1995 г. ИВК рассчитывался для 41-й страны. Впоследствии данный показатель обновлялся ежегодно, и, таким образом, сейчас доступна информация об ИВК за 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 годы. В данной работе приводится анализ состояния коррупции в глобальном масштабе на основе последних данных ИВК 2002 года в 102 странах2.
Происходящие годовые сравнительные изменения показателя ИВК обусловлены не только фактическими изменениями степени коррумпированности, но и разницей в источниках информации, сменой методик, применяемых для сбора и обработки данных. Например, улучшение показателей ИВК, при отсутствии влияния технических факторов, с 2001-го по 2002 год выявлено в отношении Гонконга, Доминиканской Республики, России, Словении и Южной Кореи. Поэтому ТИ призывает к крайне осторожному и аккуратному использованию данных ИВК для выявления динамики коррупции в связи с возможностью получения неверных, необъективных результатов.
Необходимым условием для проведения единообразных исследований различными организациями является использование единой терминологии, единого понятийного аппарата. Давнее и ёмкое определение, используемое в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией, таково: "Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях". Из него видно, что коррупция выходит за пределы взяточничества и включает помимо него непотизм, незаконное присвоение публичных средств для частного использования. Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы ещё более широко: коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определённых обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведёт к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. Аналогичная идея заложена в Руководстве, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Оно включает в понятие коррупции 1) кражу, хищение и присвоение государственной собственности должностными лицами; 2) злоупотребления служебным положением для получения неоправданных личных выгод в результате неофициального использования официального статуса; 3) конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью. В настоящее время в России отсутствует законодательное определение коррупции. По этому поводу высказываются самые различные точки зрения. Например, проект закона "О борьбе с коррупцией" 1993 г. считает таковой "не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса…"1.
В рамках ТИ используется следующее определение в отношении коррупции: злоупотребление государственной властью в целях получения личной выгоды, которое включает 1) взяточничество государственных должностных лиц; 2) плату за контракты на поставку товаров для государственных нужд; 3) растрату государственных денежных средств2. Во многом, благодаря согласованности терминологии среди организаций-участников исследований, для всех проведенных опросов, представляющих собой важнейший источник информации, характерен высокий коэффициент корреляции друг с другом.
Несколько сложнее ситуация с определением понятия «степень коррупции», которое включает по крайней мере два аспекта: 1) частоту встречаемости факта коррупции (коррупционных сделок); 2) общую стоимость уплаченных взяток (или общий ущерб от коррупционной деятельности). Эти моменты тесно взаимосвязаны, поскольку в странах, где явление коррупции широко распространено, взятки и составляют большую часть общего годового дохода коммерческой деятельности. В связи с этим ИВК не потеряет своей действенности даже если организации-исследователи придерживаются отличающихся определений уровня коррупции.
Основой при расчете ИВК стала концепция комбинации нескольких источников информации, сведенных в единый показатель, что повышает достоверность каждого источника в отдельности. Таким образом, погрешность одного из источников может быть сбалансирована включением в совокупный индекс по крайней мере двух других. Поэтому важно, что ИВК не включает страны, если доступны менее чем три надежных источника информации об уровне коррупции в них. Этот факт исключает те государства, которые в противном случае были бы оценены с неудовлетворительным уровнем точности.
Для составления очередного ИВК используются данные, собранные в течение трех последних лет. Подобный подход «временного объединения» позволяет снизить возможные резкие изменения данного показателя, которые могли возникнуть вследствие воздействия субъективных факторов (например, из-за громких политических скандалов высокого уровня, которые, так или иначе, сказываются на общественном восприятии коррупции, но не отражают фактического изменения ее уровня). Помимо этого, некоторые ежегодные данные могут содержать случайные ошибки, которых удалось избежать в последующие годы. И в данном случае усреднение результатов за ряд лет дает эффект сглаживания возможных погрешностей.
Исследования, на базе которых строится ИВК, включают массу мероприятий. Их можно объединить в три группы: обследования и опросы общественного мнения по различным аспектам коррупции; повторный анализ сведений о коррупции и исследования государственной чистоты и государственных институтов . Выгода от комбинации подобной информации, добываемой различными международными организациями и учреждениями, видится в том, что не вполне обоснованные выводы из одного источника могут быть сбалансированы подключением других источников, снижающих вероятность искажения уровня коррупции в конкретной стране.
Исследование общественного мнения в настоящее время используется как самый быстрый диагностический метод оценки уровня коррупции. Оно включает опросы не только основной массы населения, но также опросы частного сектора и отдельных сегментов государственной администрации, то есть представителей трех сфер жизнедеятельности. Деловые круги как нельзя лучше подходят для подобных опросов, поскольку обладают необходимой информацией в данной сфере. Представители «большого бизнеса», высокие чиновники, дипломаты в большинстве случаев имеют дело с коррупцией верхушечной, распространенной в высших эшелонах власти1. Рядовые граждане (обыватели) имеют большее представление относительно проявлений коррупции в повседневной жизни, другими словами сталкиваются с низовой коррупцией.
Еще одна особенность существует при составлении ИВК. Степень коррупции в стране оценивается с двух позиций: с точки зрения полноправных граждан страны (взгляд «изнутри») и с точки зрения иностранных граждан (взгляд «извне»). На «внутреннее» восприятие коррупции значительное воздействие оказывает национальный культурный фон соответствующей территории (традиции, обычаи, нравственные устои общества, особенности этических норм), поэтому оценки, данные резидентами, в определенной степени могут быть искажены. При этом информация, полученная о конкретной стране в результате исследований, проведенных за ее рубежом, позволяет существенно снизить вероятность подобного рода искажений. Как правило, респонденты в своих ответах основываются на сопоставлении зарубежной страны с их родной страной или даже с определенным набором стран; таким образом, они вынуждены применять одно и то же определение коррупции, использовать один и тот же этический стандарт для оценки всех стран, в которых проводились исследования. Поэтому возможные погрешности результатов опросов вследствие недостатка знаний иностранных граждан о стране или предвзятого к ней отношения компенсируются за счет проведения большого количества исследований в различных странах мира, а также национальными исследованиями. При составлении ИВК – 2002 выяснилась тесная взаимосвязь, существующая между взглядами граждан своей страны на коррупцию и взглядами проживающих там иностранцев, что в целом подтверждает надёжность выводов этого ИВК в отличие от предыдущих, где подвергавшиеся опросу иностранцы были чаще всего западными предпринимателями.
Высокая корреляция различных источников, использованных в ИВК, также указывает на его общую достоверность. Однако в каждой из обследованных стран источники разнообразны. ТИ придает значение этому моменту и выводит показатель стандартного отклонения от собственно индекса восприятия коррупции: низкая стандартная девиация свидетельствует о большей согласованности источников и о большей достоверности ИВК и, наоборот, высокий показатель стандартного отклонения иллюстрирует значительные различия в понимании степени коррумпированности той или иной страны, что может являться результатом воздействия субъективных факторов (например, вследствие ограниченности знаний или недостатка опыта респондентов в области коррупции).
Таким образом, в таблице ИВК представлен собственно индекс восприятия коррупции (нет дифференциации по типам и формам проявления коррупции, речь идет о коррупции в целом), количество проведенных исследований (их всегда не менее трех), стандартная девиация и зависящие от неё возможные пределы собственно индекса восприятия коррупции.
При анализе сведений о коррупции аналитики выясняют влияние коррупции на процесс глобализации (повышает ли риск ее отдельных элементов, снижает ли заслуги), на рост валового национального продукта (ВНП) на душу населения, на состояние окружающей природной среды.
В рамках соотношения "коррупция и государственность" акцентируется внимание на оценке институционального каркаса, необходимого для сдерживания этого разлагающего явления. Исследуются организационные механизмы и недостатки их функционирования, институциональные нормы и дефекты, возникающие в процессе их применения, потворствующие расцвету коррупции. Наглядным примером такой работы являются Путеводители для инвесторов (Investors Roadmaps), которые теперь составлены Американским Агентством по Международному Развитию в 40 странах, освещают существующие административные барьеры для инвестирования и исследуют способы их преодоления. Кроме того, Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) развернула активную кампанию по внедрению Кодексов Этики Поведения на государственной службе.
Ответственное проведение всех упомянутых исследований способно решающим образом повлиять на повышение осведомленности и осознание последствий коррупции в сфере экономического развития, в политической и социальной областях, в окружающей среде. Знание состояния коррупции в мире, практики и результатов борьбы с этим явлением позволит обогатить мировой опыт и выявить или выработать наиболее рациональные и эффективные средства предупреждения и преодоления этой проблемы.

§ 2. Иные источники информации о географии коррупции

Индекс Плательщиков Взяток (ИПВ – Bribe Payers Index), отражающий склонность компаний ведущих стран-экспортёров мира давать взятки в развивающихся странах, дополняет ИВК1. ИВК в совокупности с ИПВ дают полную картину коррупционных отношений, в которые вовлечены две стороны – взяточник и взяткодатель. Задача ИПВ – отобразить рыночное предложение, существующее в рамках международного взяточничества путем классификации 21-й лидирующей страны-экспортера согласно степени, в которой её национальные компании платят взятки для ведения бизнеса за границей. ИПВ–2002 разоблачает высокий уровень готовности давать взятки компаний из России, Китая, Тайваня и Южной Кореи, следом за которыми идут представители из Италии, Гонконга, Малайзии, Японии, США и Франции, – несмотря на то, что многие из этих государств подписали Конвенцию ОЭСР по борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций2. Интересно, что в то время как некоторые страны, согласно ИВК, практически чисты в отношении коррупции, эта их позиция не находит своего подтверждения по данным ИПВ. Такое явное несоответствие наблюдается в отношении Сингапура, Японии, Тайваня, то есть развитых стран Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР).
Международный Обзор Жертв Преступности (International Crime Victim Survey) – программа исследований по выяснению частоты реального соприкосновения граждан с коррупцией на практике и обращения в связи с этим в правоохранительные органы – был задуман для выяснения действительной встречаемости коррупции и не отражает ее простое восприятие3. Сравнительный анализ данных, предоставленных ИВК и МОЖП, показывает, что местоположение стран в таблице ИВК не всегда соответствует их расположению на диаграмме МОЖП4. Так, например, это касается Испании, США, Японии, граждане которых, исходя из исследований МОЖП, имеют совершенно незначительный опыт в коррупции, что не находит своего подтверждения в ИВК, так как указанные страны обладают более низким индексом восприятия коррупции, чем, к примеру, Австралия, Бельгия, Дания, Канада, Финляндия, граждане которых, в свою очередь, согласно МОЖП, имеют больший опыт в коррупционных сделках, чем в вышеупомянутых странах.
Говоря о коррупции и Индексе Глобализации: взаимосвязь между ними давно определена критиками последней и выражается в следующем. Одним из негативных последствий открытия национальных границ для расширения торговли и инвестиционных потоков является неминуемый рост коррупции. Однако фактически сравнение Индекса Глобализации с ИВК говорит о том, что экономическая, социальная, технологическая интеграция связана с восприятиями меньшей коррумпированности государств. Лидеры деловых кругов и международные эксперты воспринимают властьпредержащих как безупречно «чистых» в странах, достигших высоких показателей глобализации, в то же время восприятие государственной коррупции проявляется очень активно в странах с более низкой степенью глобализации. Это соотношение действительно не только для стран с развитой экономикой, но и для тех, где рыночная экономика только формируется; глобализованные страны – Чили, Израиль, Венгрия, Малайзия – показывают меньше признаков коррумпированности, чем их менее глобализованные соседи (Перу, Аргентина, Боливия, Иордания, Египет, Словакия, Румыния, Индонезия). Эти результаты свидетельствуют, что государства, глубоко интегрированные в мировые рынки, также нашли потенциал для развития политических, социальных, правовых институтов, которые противостоят коррупции. Этот же принцип подтверждается данными ИВК, что доказывает достоверность последнего, а также вывод о том, что коррупция являет собой крупное препятствие для экономического прогресса государств (в первую очередь, снижает поток иностранных инвестиций, поскольку нестабильная экономика отнюдь не привлекает инвесторов к размещению капитала в государстве, где условия прибыльности предприятия будут зависеть от прихоти государственной администрации).
Индекс Поддержания Окружающей Природной среды (ИПОПС – Environmental Sustainability Index) был разработан в целях измерения национальных уровней поддержания надлежащего состояния окружающей природной среды1. Правительства многих государств ставят поддержание природной среды политической целью, однако в действительности её достижение сопряжено с определенными трудностями. Исследователи из всемирного Экономического Форума обнаружили поразительную взаимосвязь между ИВК и состоянием окружающей среды: повышенный уровень коррупции в стране – пониженный показатель поддержания природной среды в надлежащем состоянии. Первые места в ИПОПС, как и в ИВК, занимают Финляндия, Норвегия и Канада. Коррупция является одной из 67 переменных величин, на базе которых составляется ИПОПС. Именно она была отобрана вследствие возрастающего признания несовместимости коррупции со здоровым, правильным управлением в сфере окружающей природной среды. Экономически развитые государства создали ответственные, подотчетные институты, которые организуют процесс рационального расходования бюджетных средств для обеспечения необходимого уровня качества природной среды, контролируют целенаправленное использование природных ресурсов на благо собственной экономики. Страны же третьего мира сталкиваются с огромным количеством трудностей не только в экономической сфере, поэтому вопрос поддержания качества природной среды находится в ряду последних на их повестке реформирования. Подобная ситуация во многом объясняется фактором коррумпированности государств. Таким образом, ИПОПС ещё раз подтверждает данные ИВК.
Афробарометр семи южно-африканских стран выявил чрезвычайно высокое восприятие народом правительственной коррупции в некоторых из них1. В Зимбабве более 2/3 граждан сказали, что все или большинство правительственных должностных лиц вовлечены в коррупцию. Половина респондентов в Замбии и ЮАР разделяют эту точку зрения. Однако существует и значительная асимметрия по региону: только 28% в Лесото и 20% в Намибии имеют такое же негативное восприятие. Исследование показывает, что восприятие коррупции практически никак не отражает действительный опыт граждан в столкновении с этой проблемой. Оказалось, что действительный опыт намного ниже, чем довольно высокое восприятие коррупции2. По крайней мере, среднее количество восприятий коррупции в секторе государственной администрации было в четыре раза выше, чем средний показатель практического опыта (в Намибии). В большинстве случаев восприятия превышали опыт в 40 раз и более (в Ботсване). Так или иначе, эта асимметрия говорит о том, что восприятие коррупции могло иметь в своей основе новости и отчеты Средств Массовой Информации (СМИ) об отдельных известных коррупционных делах; кроме того, оно могло основываться на опыте друзей или соседей, на различных слухах.
Латинский барометр 17-ти южных и центральных американских государств показал, что в то время, как в большинстве отдельно взятых стран достигнут консенсус в определении коррупции как «очень серьёзной» проблемы, эта точка зрения вполне может и не соответствовать действительному уровню коррупции в этом государстве3. Тогда как 61% опрошенных мексиканцев сочли коррупцию «очень серьёзной», наибольший процент респондентов в Чили дали тот же ответ, хотя Чили – страна со значительно более низким уровнем коррупции.
При подытоживании сказанного подтверждается вывод о том, что реальный практический опыт в коррупционных сделках не всегда соответствует уровню субъективного восприятия коррупции. И следует с большой осторожностью подходить к работам, имеющим в своей основе ИВК, с целью избежания неточностей и заблуждений. Гораздо надежнее было бы сверять информацию ИВК с другими проектами ТИ, выясняющими как можно более полное объективное положение дела. Тем не менее, данные ИВК, как можно увидеть, во многом совпадают с реальной ситуацией. Именно поэтому он используется для проведения разнообразных научных исследований, поскольку, рассматривая страны в поперечном разрезе, стало проще исследователям всего мира изучать причины и последствия коррупции. Достоинства ИВК очевидны, тем более, что на сегодняшний день он, благодаря усилиям работников ТИ, являет собой наиболее удачный уникальный комплексный информационный источник о текущем состоянии коррупции в мировом масштабе, методология построения которого постоянно находится в процессе совершенствования.

§ 3. Коррупционная карта мира – 2002

География коррупции – это пространственно-временное распределение коррупции (по уровню, динамике), связанное со спецификой различных стран, с их численностью, своеобразными формами организации жизни людей, условиями их труда, быта, культуры, национальных традиций и иных особенностей. Показательно география коррупции изображается на картограммах.
На основе данных Транспаренси Интернэшнл об ИВК–2002 попытаемся отобразить соответствующую информацию о коррупции на карте мира с целью изучения географических различий в восприятии коррупции, а также отображения современного уровня коррупции в мире1.
Анализ ИВК позволяет условно классифицировать страны мира на четыре категории: 1) наименее коррумпированные страны (10,0–7,0); 2) страны со средним уровнем коррупции (7,0–4,8); 3) страны, имеющие очень серьёзные проблемы с коррупцией (4,0–3,8); 4) чрезвычайно коррумпированные страны (3,0–0). Подобной системы будем придерживаться в дальнейшем.
В 2002 году на коррупционной карте мира выделилось три основных центра («триада развитых стран»), характеризующихся наименьшей степенью коррупции: Западная Европа, Северная Америка и Тихоокеанский регион, состоящий из двух групп стран: Австралии, Новой Зеландии и Японии, Сингапура и Гонконга (провинции Китая).
Несмотря на то, что в целом западноевропейский регион может быть оценен как один из наименее коррумпированных регионов мира, его отличает мозаичный страновой характер коррумпированности. Северная и центральная его части (страны Скандинавии, Великобритания, Нидерланды и Швейцария) характеризуются низкой степенью распространения коррупции: именно к этой группе относятся наименее коррумпированные страны мира – Финляндия и Дания (9,7 и 9,5). Более высокий уровень коррупции характерен для Германии, Испании, Франции и Португалии (7,3–6,3). Наиболее коррумпированной страной Западной Европы является Италия (5,2).
В Канаде уровень коррупции считается одним из самых низких в мире наравне со странами Северной Европы (9,0). Степень коррумпированности США существенно превышает соответствующий показатель для Канады и сопоставим с уровнем коррупции крупных экономических держав Западной Европы (7,0).
Коррумпированность Сингапура и Гонконга (провинции Китая) традиционно воспринимается как самая низкая в Азиатском регионе – по уровню коррупции эти новые индустриальные страны сопоставимы с наименее коррумпированными странами мира (Сингапур – со Швецией и Канадой, Гонконг – со Швейцарией и Норвегией). На этом фоне относительно большей степенью коррупции характеризуется Япония (7,1) Новая Зеландия (9,5) и, в несколько меньшей степени, Австралия (8,6), воспринимаемые как одни из наименее коррумпированных стран мира.
Среди многочисленной и разнообразной группы развивающихся стран трудно выделить четко сформированные «полюса коррупции». Как правило, каждый крупный регион обладает собственными «коррупционными экстремумами».
В Латинской Америке наименее коррумпированной страной считается Чили (7,5). Уровень коррупции здесь сравним с уровнем коррупции в таких развитых странах, как США и Германия. Коррумпированность Бразилии, Перу, Колумбии, Мексики превышает среднемировые показатели (4,0–3,6). В категорию чрезвычайно коррумпированных стран входят Аргентина, Венесуэла, Боливия, Эквадор и большинство стран Карибского бассейна. Самой коррумпированной страной этого региона является Парагвай (1,7).
Спектр коррумпированности африканских стран чрезвычайно широк. С одной стороны, именно здесь расположены «полюса» мировой коррумпированности – Нигерия, Мадагаскар, Ангола (1,7–1,6). С другой стороны, уровень коррупции таких стран, как Ботсвана (6,4) и Намибия (5,7), даже по мировым оценкам достаточно невысок: например, коррумпированность Ботсваны считается ниже коррумпированности Франции, а уровень коррупции в Намибии – ниже уровня коррупции в Италии. Для большинства же африканских стран уровень коррупции оценивается выше среднего (ЮАР, Тунис, Гана, Марокко) либо ближе к высокому (Уганда, Камерун).
Азиатские «центры коррупции» так же традиционны. К их числу относятся, прежде всего, Бангладеш (самая коррумпированная страна мира – 1,2) и Индонезия (1,9). Немногим лучше ситуация расценивается во Вьетнаме, на Филиппинах, в Индии и Пакистане (2,7–2,4). Благоприятнее ситуация в отношении коррупции – в более экономически развитых азиатских странах – так называемых новых индустриальных государствах «второй волны»: в Китае (3,5), Таиланде (3,2) и особенно на Тайване (провинции Китая) (5,6) и в Малайзии (4,9)1.
В целом высокий уровень коррупции отмечен в странах Восточной Европы и Балканского полуострова, среди которых наибольшей коррумпированностью характеризуются Румыния и Албания (2,6–2,5). Более низкий уровень коррупции наблюдается в Венгрии, Греции, Польше (4,9–4,0). Словения является самой "чистой" страной региона (6,0).
Относительно стран-республик бывшего СССР ситуация складывается далеко не однозначно. Коррумпированность Эстонии, Литвы и Белоруссии расценивается как средняя. На их фоне Латвия характеризуется более высоким уровнем коррупции (3,7). Остальные страны региона (в том числе и Россия) отличаются чрезвычайно высокой коррумпированностью (2,7). Среди бывших союзных республик наиболее коррумпированными считаются Азербайджан и Молдова (2,0 и 2,1).
Таким образом, первичный анализ представленной коррупционной карты мира позволяет сделать выводы о практически повсеместном распространении коррупции. Очевидно, что коррупция не является уделом исключительно стран третьего мира и даже в наиболее экономически развитых странах мира коррупция может достигать внушительных масштабов.
В самых общих чертах, низкие показатели степени коррупции действительно более характерны для экономически развитых стран (как, например, в случае скандинавских стран, Великобритании, США, Германии, Японии), а, соответственно, высокие показатели коррупции присущи менее развитым странам. В этом отношении показательна высокая степень корреляции уровня коррупции в различных странах мира со степенью экономической свободы, которая является основой стабильного экономического развития1. Ежегодный Индекс Экономической Свободы убедительно демонстрирует, что экономическая свобода препятствует коррупции: коррупция процветает в тех регионах, где экономическая свобода крайне ограничена, например, в странах Африки к югу от Сахары2. Однако подобного рода закономерность просматривается далеко не везде. Так, сложно игнорировать тот факт, что одни из богатейших стран мира – Франция и Италия – широко признаются странами, характеризующимися значительными масштабами коррупции. Наряду с этим, Ботсвана и Намибия отмечены достаточно низкой степенью коррумпированности. Ярким примером могут служить и такие латиноамериканские страны, как Чили и Мексика, которые по уровню развития занимают весьма схожие позиции, но разительно отличаются по масштабам коррупции.
Достаточно широкое распространение как в научных кругах, так и среди рядовых граждан получило суждение о значительно меньшей коррумпированности Запада (западного общества, западной цивилизации, к которой помимо собственно стран Западной Европы относятся такие страны, как США, Канада, Австралия и другие) по сравнению с Востоком (восточной цивилизацией). Самый общий взгляд на географию восприятия коррупции скорее подтверждает, нежели опровергает данное мнение: действительно, страны Западной Европы, США, Канада, Новая Зеландия, Австралия воспринимаются существенно менее коррумпированными, чем, например, Индонезия, Индия или Китай. Более детальное рассмотрение пространственной картины коррупции выявляет наличие значительного числа отклонений и исключений, и, таким образом, абсолютность представления о низкой «западной» коррупции и высокой «восточной» ставится под сомнение.
Закономерно, что страны Африки и Среднего Востока воспринимаются как наиболее коррумпированные, ведь в них на протяжении десятилетий ведется незаконная торговля наркотиками, оружием, алмазами, чему, конечно же, потворствует сильнейший симбиоз бизнеса и власти1. Реальная возможность наживы для органов власти при отсутствии жесткого контроля со стороны за их деятельностью способствует совершению злоупотреблений должностными полномочиями, преступлений; таким образом, цели функционирования: содействие стабильности и развитию социального, экономического, политического состояния общества – уходят на задний план, а цели личной выгоды выходят на первый.
Возвращаясь к коррупционной карте мира, основанной на ИВК, напомним, что последний не претендует на исчерпывающий подход. Приведенные градации условны, и нельзя говорить об абсолютных классификациях (хотя бы потому, что мир находится в процессе постоянного развития), но в целом они отражают реальную картину состояния коррупции в мире, того, какие регионы в наибольшей степени подвержены этому феномену. Таким образом, ИВК–2002 обеспечивает уникальный в своем роде обзор общемировой коррупции за 2002-й год.

§ 4. Причины коррупции

Тема "Причины коррупции" исследована в трудах многих научных деятелей. Ей посвящены работы А. В. Вакурина "Коррупциогенные факторы в сфере управления российской экономикой", С. В. Максимова "Где и почему процветает коррупция", А. А. Мухина "Коррупция: мифы и реальность",
В. С. Овчинского "ХХI век против мафии", А. В. Петухова "Коррупция и наиболее значимые детерминанты её развития" и многие другие.
Однако в данной работе, для осуществления попытки систематизации причин коррупции, представляется более предпочтительным использовать накопленный в этой сфере опыт Транспаренси Интернэшнл с опорой на точку зрения В. В. Лунеева по данной проблематике.
При изучении коррупционной карты мира возникает вопрос: вследствие чего она выглядит именно таким образом, а не как-либо иначе, что обусловливает такое положение вещей? Ответ не так прост, как может показаться на первый взгляд. На самом деле, изучение причин коррупции сопряжено с рядом серьезных трудностей. Насколько сложное явление представляет сама коррупция (хотя бы в аспекте ее латентности), настолько же неоднозначны и сложны причины, влекущие ее. Зачастую просто невозможно определить, причиной или следствием коррупции является тот или иной факт. Например, низкий уровень экономического развития в определенной степени способствует увеличению коррупции, которая, в свою очередь, является серьезным барьером для нормального экономического роста; политическая нестабильность, как правило, провоцирует коррупцию, однако коррупция сама может стать причиной нарушения подобной стабильности.
Попытка систематизации причин коррупции приводит к следующей их классификации: социально-экономические, политические, организационные, правовые, а также факторы культурно-этического характера1.
Социально-экономические причины. Основной закономерностью, выявленной при анализе пространственных особенностей коррупции, является зависимость степени коррумпированности страны от уровня ее экономического развития. В этом же аспекте существует и обратная взаимосвязь, которая прослеживается следующим образом. Исследования коррупции Международным Валютным Фондом идентифицировали ее негативное воздействие на экономический рост. Обнаружено: увеличение коррупции на одну единицу (по шкале от 0 до 10) будет снижать реальный рост Валового Национального Продукта на душу населения на 0,3–1,8 %2. Выяснено: коррупция понижает экономический рост путем сокращения потока инвестиций, вовлечения талантливых людей в непродуктивную деятельность, неэффективного управления богатыми естественными ресурсами; кроме того, коррупция является фактором отсрочки структурных реформ, направленных на повышение экономического роста.
Рассмотрим подробнее эти моменты. По данным британской консалтинговой группы Control Risks на 2000 год, 39% компаний развитых стран мира: США, Франции, Германии, Скандинавии и Соединенного Королевства – отказались от осуществления выгодного инвестирования проектов в менее развитых странах вследствие озабоченности коррупцией в них. Эта цифра корреспондирует с 27% по данным 1997 года. Коррупция в ряду таких проблем, как права человека, окружающая среда, условия труда, вызывает наибольшую обеспокоенность у инвесторов. Таким образом, уменьшение мировых инвестиционных потоков снижает экономическое развитие отдельных стран. Однако следует упомянуть, что реакцией на подобную ситуацию стало введение компаниями кодексов поведения, которые запрещают уплату взяток в целях охраны здорового, конкурентно- способного бизнеса. Около 70,5% европейских компаний, обследованных в 1997 году, ввели антикоррупционные кодексы, в 1999-м их число уже увеличилось до 85%.
Обеспеченность страны природными ресурсами (минеральными, лесными, водными) также относится к числу факторов, в той или иной степени оказывающих влияние на уровень коррумпированности страны. Однако оценка его может быть двоякой. С одной стороны, наличие богатых естественных ресурсов является базой для экономического развития страны, что, в свою очередь, может способствовать снижению коррупции. С другой стороны, природные богатства есть мощный стимул, почва для процветания коррупции, поскольку провоцирует рентоориентированное поведение лиц, желающих получить доступ к природным ресурсам. Кроме того, в государстве, изначально обладающем естественными богатствами (данными природой, а не добытыми собственным трудом), складывается потребительское, «нехозяйское» к ним отношение, что представляет собой среду для развития коррупции. Таким образом, высокую обеспеченность страны природными ресурсами в определенной степени можно расценивать как потенциальную предрасположенность общества к коррупции.
Исследования МВФ показали, что коррупция понижает годовой доход государства, поскольку способствует уклонению от налогов, неправомерному освобождению от их уплаты или слабому налоговому управлению, то есть ограничивает способность правительств обеспечивать качественную работу государственных служб. С другой стороны, нечеткая организация системы государственных органов, отсутствие реальной подотчетности провоцирует коррупцию, соответственно влекущую экономический спад.
По-прежнему остается невозможно определить направленность причинно-следственных связей экономического развития и коррупции, поэтому для выявления степени и направленности воздействия социально- экономических факторов на коррупцию используются косвенные показатели. В частности, высокий уровень естественного прироста населения свойствен преимущественно менее развитым странам. Наряду с этим, высокой продолжительностью жизни характеризуются наиболее развитые страны. Это имеет в своей основе социально-экономическую политику государства, базирующуюся отчасти на наличии финансовых бюджетных средств. Таким образом, данные демографические показатели, очевидно, не зависят от степени национальной коррупции, позволяют судить об уровне экономического развития страны и, вследствие этого, могут быть использованы для определения воздействия уровня развития общества на его коррумпированность. Исследования ТИ указывают на высокие показатели обратной зависимости между естественным приростом и индексом коррупции и высокие положительные значения коэффициента корреляции между продолжительностью жизни и ИК, подтверждают тенденцию «тяготения» коррупции к развивающимся странам и, соответственно, относительно невысокую коррумпированность развитых стран.
Наиболее важным экономическим показателем в контексте коррупции является различие уровня заработной платы в государственном и частном секторе1. Несомненно, что низкая оплата труда чиновников побуждает их к поиску дополнительных источников доходов, которые в данном случае видятся как взяточничество через злоупотребление официальными должностными полномочиями. В связи с этим имеет место и такая ситуация, когда чиновники различных министерств и ведомств входят за соответствующее вознаграждение в советы директоров акционерных обществ и компаний, что приводит к сращиванию государственных служащих с предпринимательством, а это представляет собой узаконенную коррупцию2. Однако возможен иной виток развития событий при определенных условиях, выглядит он следующим образом. Высокие официальные доходы государственных служащих повышают ценность занимаемых постов, побуждают чиновников заботиться, прежде всего, о безопасности и стабильности своего положения, увеличивают риск понести значительные потери при обнаружении совершения ими коррупционных действий. Особое значение при этом имеет контроль служебного соответствия через вознаграждение и поощрение надлежащего поведения на службе, а также через законное продвижение по карьерной лестнице, то есть вырабатываются стимулы к рациональному поведению. В таких условиях должностные лица предпочтут действовать строго в рамках своей компетенции и служить принципам справедливости, законности, честности, эффективности. Таким образом, обеспечивается прозрачность деятельности государственных служащих и их подотчётность.
К одному из наиболее важных достижений экономического развития относится система образования. Образованное общество, как правило, является наименее терпимым к различного рода нарушениям морально-нравственных и правовых норм, поскольку в достаточной степени осведомлено о своих правах и корреспондирующих им обязанностях государства. В связи с этим предполагается существование определенной зависимости между степенью образованности общества и уровнем его коррумпированности. Отрицательная зависимость между индексом коррупции и уровнем неграмотности, по данным ТИ, в очередной раз подтвердила наличие тесной связи между экономическим развитием и коррупцией. Высокая корреляция между выбранными «качественными» показателями образованности и ИВК свидетельствуют о большой роли образования (как показателя уровня развития общества) в процессе формирования условий, неблагоприятных для развития коррупции1.
Косвенно отражает уровень развития общества его отношение к окружающей среде. Обычно наиболее остро экологические проблемы стоят перед наименее развитыми странами, где крайне низкий уровень доходов не позволяет затрачивать значительные суммы на охрану окружающей среды. Всемирный Экономический Форум доказал справедливость этого утверждения, проведя оценку состояния окружающей среды в мире и выявив соответствующие результаты корреляции между ИВК и коэффициентом экологической устойчивости.
Таким образом, социально-экономические факторы в значительной мере определяют существование коррупции, уровень ее распространенности в том или ином государстве. Однако, как видно, обратная связь отнюдь не исключена и реально существует.
Политические причины. Среди политических факторов, влияющих на коррупцию, следует выделить особенности государственного строя. Государственный строй любой страны характеризуется, прежде всего, формой правления.
Демократический режим в республике (наиболее распространенный среди прочих в современном мире, поэтому остановимся именно на его анализе) обеспечивает возможности и стимулы для существования коррупции и появления новых ее форм. «Новые» области коррупции, появляющиеся с демократизацией, – это финансирование политических партий, электоральные должностные преступления, развитие новых систем политического патронажа для обеспечения голосов избирателей на выборах. Децентрализация, как часть процесса демократизации, допускает передачу отдельных полномочий для осуществления политической деятельности региональным и местным властям, что, в свою очередь, дает возможность правящей элите злоупотреблять, причем безнаказанно, своими новыми конституционными полномочиями1. Механизм централизованной системы контроля оказался неэффективным в столкновении с раздутостью государственного аппарата при демократии, а меры горизонтальной подотчетности в необходимой степени пока еще не разработаны для противостояния возможностям коррупции, раскрывающимся перед местной элитой.
Однако важное значение в отношении коррупции может иметь наличие устойчивых традиций демократии в обществе и, как следствие, высокая степень общественно-политических свобод. Выявлена закономерность, что страны с большим историческим опытом демократии в значительно меньшей степени подвержены коррупции, чем страны, не обладающие таким опытом или же имеющие относительно небольшой опыт2. Это утверждение подтверждается на швейцарской земле, где «непосредственная демократия» имеет прочные исторические корни. Обратная ситуация происходит в случае резкого изменения формы правления. Например, вместо монархии утверждалась республика. В историческом контексте это часто сопровождалось государственно-правовыми нарушениями, а народы десятилетиями расплачивались за них политической нестабильностью (предпосылкой коррупции), (что характерно для России).
Общественно-политические свободы оформляют положение личности, как гражданина государства, правомочного участвовать в осуществлении власти, в делах общества. Высокая степень подобных свобод повышает вероятность огласки преступных актов и, как результат, раскрытие коррупционных действий. В частности, отсутствие во множестве стран механизма практической реализации права на свободу информации приводит к тому, что гражданское общество начинает вести борьбу за информацию, которая "в общем и целом является борьбой за подотчётность" органов власти3. Кроме того, реальное наличие вышеупомянутых свобод позволяет установить особый социально-правовой контроль, который выражается в том, что определенные государственные органы, общественные организации, должностные лица законодательно наделяются властными полномочиями по наблюдению и проверке соответствия деятельности конкретных граждан и юридических лиц предъявляемым требованиям с правом информировать об обнаруженных отклонениях компетентные органы и (или) общественность, предъявлять ходатайства либо рекомендации о привлечении виновных к ответственности4. Необходимым условием при этом является прозрачность. Как отмечалось во Всемирном отчёте о преступности и правосудии, "недостаток прозрачности снижает возможности контроля облечённых властью"1. Социально-правовой контроль как средство борьбы с коррупцией получил наибольшее развитие в Японии и США. Подобный контроль в России возможен лишь в проекте, поскольку она только приступила к формированию гражданского общества. Для стран Востока характерно отсутствие гражданского общества или его зародышевое состояние, что говорит о невозможности внедрения здесь указанного контроля на данном этапе развития2. Вышеизложенные положения подтверждает коррупционная карта мира. Таким образом, свободное гражданское общество является залогом низкой коррумпированности государства.
Не подлежит сомнению тот факт, что политическая нестабильность влечёт рост коррупции. Тесная взаимосвязь между частой сменой правительств, правящих лидеров в стране и ИВК очевидна. Общество оказывается перед лицом утраты своего более или менее стабильного социально-экономического положения вследствие перемены общего политического курса государства. Гражданская неуверенность в завтрашнем дне провоцирует процветание коррупции.
Главнейшим политическим фактором коррупции является также отсутствие бескомпромиссной политической воли государства для эффективной борьбы с этим явлением. Свидетельств тому множество. В частности, в России систематические декларации властей о необходимости усиления борьбы с коррупцией до настоящего времени не реализованы на практике. До сегодняшнего дня продолжаются дебаты в Государственной Думе РФ по поводу содержания основополагающего и комплексного закона: «О борьбе с коррупцией». Кроме того, остаётся открытым вопрос, а будет ли подписан очередной антикоррупционный акт Президентом РФ, учитывая события прошлого десятилетия3. Таким образом, проблема сводится к эффективности организации всей системы государственной власти, к качеству государственного управления и, конечно, квалифицированной подготовке и формированию моральных качеств самих государственных служащих всех уровней власти.
Организационно-институциональные причины. Некоторые из последних исследований ТИ касались оценки национального институционального каркаса, необходимого для предупреждения и сдерживания коррупции. Выяснилось, что коррупция буквально поразила институциональные основы государственности и процветает в них вследствие их неэффективного функционирования, дезорганизации и отсутствия четкой линии подотчетности и контроля.
В частности, обратимся к предыдущей комплексной причине коррумпированности государства, то есть к политическим факторам, один из которых – вмешательство государства в национальную экономику. В случае, когда полномочия государства имеют широкое распространение в этой сфере и формируются предпосылки для развития коррупции, последняя представляет собой "один из способов избежать государственных ограничений"1. Отсюда следует, что, чем больше этих ограничений, тем мощнее размах коррупции. Наглядно эту ситуацию можно проиллюстрировать с помощью Путеводителей для инвесторов, составленных Агентством США по Международному Развитию в 40 странах, которые осветили существующие процессуальные и административные барьеры для инвестирования и ведения деловых операций в государствах, исследовали способы их преодоления. Путеводители для инвесторов представляют собой сеть инстанций, через которые инвестору необходимо пройти для легального оформления его деятельности в конкретной стране. Процесс продвижения по схеме Путеводителя неравномерен: там, где шаги инвестора трудоёмки (отнимают много времени), дорогостоящи, усложнены, есть возможность и, скорее всего, реально существует высокоуровневая коррупция; иногда же задержки и дополнительные трудности возникают вследствие неэффективного функционирования институтов, и это порождает возможность возникновения массовой мелкой коррупции. Таким образом, государство само задает тон существованию или отсутствию коррупции, поскольку самостоятельно формирует подобные административные бюрократические барьеры, которые и являются самой питательной почвой для развития государственной коррупции в сфере внешнеэкономической деятельности. При этом значительную роль играют личности, возглавляющие институты и руководящие ими в рамках данной схемы Путеводителя. Если это ответственный руководитель, сторонник политики инвестирования, то и возглавляемое им учреждение будет отражать эти же характеристики, в связи с чем актуальным остаётся вопрос о должной подготовке государственных служащих для работы в государственном аппарате. При этом следует правильно расставить акценты на качество профессионального образования и на личностные характеристики, приверженность морально-этическим нормам.
При анализе 40 Путеводителей выявлена их общая закономерность: природа бюрократического обращения с инвесторами тесно связана с правовой системой страны. Государства, чья система основана на общем праве (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), создают обычно меньше шагов в Путеводителе, менее бюрократизированы, более прозрачны, а, следовательно, менее коррумпированы, что соответствует действительности, судя по коррупционной карте мира.
В целом, Путеводители могут быть использованы как эффективное средство содействия проведению административной реформы, ликвидирующей слабые стороны организации и функционирования государственного аппарата, а следовательно, и как средство предотвращения коррупции в этой сфере.
Общеизвестно: власть и контроль над коррупцией тесно взаимосвязаны. Коррупция – это показатель слабой власти, неумелого руководства. Суть управленческого бессилия и происхождения коррупции заключается в отсутствии четкой институциональной организации, подробной регламентации деятельности, систем действующего контроля и ответственности за нарушения. Специфические институциональные изъяны лежат в основе слабого управления в отдельных национальных структурах. Диагностические исследования в этой сфере уже определили уязвимые звенья: законодательную и судебную систему, таможенное управление и региональный уровень власти. Рассмотрим некоторые подробнее.
В законодательной сфере уже не новость такие «формы» коррупции, как «покупка» парламентских законов, президентских указов. В некоторых странах (особенно с переходной экономикой) в определённой степени государственная политика (включая основные направления внутренней и внешней политики), законы, правовые нормы диктуются «захватническими» фирмами, которые аккуратно оплачивают соответствующим лицам очередной виток своего развития: открывают себе рынки сбыта продукции, формируют приемлемую для них таможенную и налоговую политику. Все больше они закабаляют, разоряют государство, которое погрязает в пучине коррупции, теперь оно работает исключительно на элитарную верхушку, оставляя народ прозябать в нищете.
Иной аспект этого же вопроса – так называемые факторы правового характера (или недостатки правового регулирования), имеющие организационную окраску вследствие их возникновения из-за неэффективности функционирования государственного механизма: это отсутствие зачастую в законодательстве некоторых стран дефиниции коррупции, действующей системы уголовного преследования за коррупционные сделки и принципа неотвратимости наказания. Нет регламентации и четких правил прохождения государственной службы. Происходит это из-за выгодного сотрудничества бизнеса, переходящего в организованную преступность, и власти. Отсюда процветание коррупционного фаворитизма, протекционизма, лоббизма. Широкое распространение получает и непотизм, политический патронаж, который особенно ярко выражен в государственных секторах развивающихся стран и нарушает принципы чести и конкуренции при поступлении на службу, продвижении по ней.
Коррупция становится нормой, а не исключением, в том числе и среди политической, правящей и экономической элиты. А это означает, что правоохранительные органы, сами погрязшие в мздоимстве, с одной стороны, слабы бороться с институциональной коррупцией, с другой – подчинены в этих делах не только и не столько закону. Могучий конгломерат (бюрократия – бизнес – организованная преступность), получивший название «железный треугольник», живет только по своим законам1.
Безнаказанность большинства провоцирует преступников продолжать заниматься своим делом. Так и выходит, что судебная система порой оказывается не столь самостоятельной и независимой, когда дело касается коррумпированного чиновника. Поэтому необходимым является создание специального учреждения (независимой комиссии или реально независимого прокурора) с особой процедурой назначения и снятия его руководителей. В ряде стран, где были введены независимые структуры (независимый прокурор в США, независимая комиссия в Гонконге, Сингапуре, Малайзии, Тайване), имеются реальные достижения в борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц, о чём свидетельствуют показатели ИВК в этих странах и что отражено на коррупционной карте мира. При создании такого учреждения необходимо системное решение вопроса власти и собственности, политики и денег.
Наконец, национальные антикоррупционные программы не должны ограничиваться фактом принятия соответствующих комплексных законодательных актов, затрагивающих все отрасли права вследствие вездесущности коррупции, и учреждением необходимых институтов, а должны выработать реальный механизм имплементации самых новых международных конвенций против коррупции и осуществлять мониторинг за их исполнением. Кроме того, наибольшая прозрачность во всех сферах правительственной деятельности является, безусловно, эффективным инструментом против коррупции.
Этико-культурные факторы2. Оценка воздействия на коррупцию этико-культурных факторов является наиболее сложной задачей ввиду «нематериальности» этой сферы. Однако именно культурную предрасположенность социума следует рассматривать как основную причину коррупции.
Религия, как неотъемлемая часть культуры, может формировать предпосылки для развития коррупции в обществе.
В основе практически всех религий лежат два понятия – Бог и Закон. Однако в разных религиях одно преобладает над другим. Таким образом, религия влияет на восприятие обществом закона в любом его проявлении – божественном или человеческом: закон воспринимается либо как абсолют, либо он рассматривается как проявление чьей-то воли и не является безоговорочной истиной. Так, например, в исламе Бог превознесен до такой степени, что покрывает и подавляет все остальное во Вселенной. В буддизме вера в закон доведена до логического предела: для этой религии характерно отрицание личности вообще – как человеческой, так и божественной1. Христианство не разделяет понятия «Бог» и «Закон», ибо «Бог есть Верховный Судья. Бог есть Закон». Таким образом, на основе религиозной приверженности складываются типы социума, в которых изначально присутствуют либо традиции беспрекословного подчинения закону, либо традиции его возможного игнорирования.
Поэтому очень трудно бороться с коррупцией в обществе, где законодатель почти всегда вынужден быть праведнее гражданского населения, объявляя преступлениями то, что стало социальной нормой2. Проиллюстрируем ситуацию. Господствующей идеологией в Китае было конфуцианство, согласно которому подчиненные должны были рассматривать вышестоящих начальников как своих «отцов». Поэтому осудительным воспринимался скорее неприход на прием с подарком, а как раз наоборот – приход без подарка. Позднее в Китае (да и в целом в Азиатско-Тихоокеанском регионе) это явление становится социальным злом лишь по мере распространения христианского мировоззрения, которое однозначно осуждало взяточничество и другие злоупотребления с целью получения личной выгоды3. Как видно, общества некоторых стран не абсолютизируют аморальность коррупции. Часть коррупционных проявлений не воспринимается национальным общественным сознанием как неэтичное поведение либо традиционно оправдывается: приглашение «нужного» человека в ресторан, преподнесение за «особую» помощь ценного подарка, освобождение от службы в армии, поступление в престижный вуз.
В реальной жизни представление о коррупции, сложившееся в обществе, может расходиться с нормативным определением коррупции, при этом в глазах большинства людей общественное мнение может значить больше, чем закон. Если общественное мнение расходится с нормативным определением коррупции, то, вероятнее всего, чиновники будут действовать в «согласии» с общественным мнением вопреки закону, если, конечно, это будет им выгодно.
Надлежащее поведение соответствует высоким моральным стандартам на уровне руководства. Однако они, как правило, отсутствуют либо утрачены, так как в большинстве случаев не сформирована необходимая идеология строгости. Таким образом, коррупционные этические отклонения гнездятся в мировоззрении служащих. Поэтому отнюдь не случайно внедрение кодексов поведения государственных должностных лиц на международном уровне. В частности, в Международном Кодексе Поведения Государственных Должностных Лиц ООН 1996 года говорится: «государственные должностные лица выполняют свои обязанности и функции компетентно и эффективно в соответствии с законами или административными положениями и со всей добросовестностью… Государственные должностные лица внимательны, справедливы и беспристрастны при выполнении своих функций, в частности, в своих отношениях с общественностью»1.
Далее, при определении характера влияния религии на коррумпированность общества, выясняется, что различия в понимании религиями сущности человека также могут явиться причиной склонности общества к коррупции. Основой идеологии протестантства является тот факт, что человек – хозяин собственной судьбы, что только от него, твердости его характера, умения достичь цели зависит, насколько успешна, праведна и честна будет его жизнь. В то время как другие направления христианства, особенно католическая церковь, делают акцент на слабость человеческого существа, на его неспособность избежать грехов и ошибок. Подобная «лояльность» в определенной степени может оказывать влияние на внутреннюю раскрепощенность, «расслабленность» общества.
Сильное влияние на предрасположенность общества к коррупционной манере поведения оказывает слияние церкви и государства. Если они тесно взаимодействуют, то создаются наиболее благоприятные условия для формирования коррупционной обстановки. Такая ситуация характерна для мусульманского и католического мира. Протестантство, возникшее как секта, оппозиционно настроенная в отношении поддерживаемой государством церкви, сформировало независимое гражданское общество, контролирующее действия государства.
Данные выводы подтверждаются эмпирическими исследованиями ТИ. Так, достаточно высокий положительный коэффициент корреляции между долей протестантов и ИВК свидетельствует о существовании иммунитета к коррупции в обществе с весомым влиянием протестантских традиций и устоев. Ислам и православие, в противоположность протестантству, создают предпосылки для развития коррупции в обществе. Менее выражено воздействие на коррупцию католической веры и буддизма.
В этой связи можно говорить о влиянии протестантства на культурный фон других территорий. Так, британские культурные традиции, сформированные в условиях господства протестантской (англиканской) церкви обусловили низкую степень коррумпированности бывших колоний, доминионов, протекторатов Великобритании – Канады, Австралии, Новой Зеландии, ЮАР. В отношении же Нигерии, Кении, Бангладеша, Пакистана – стран, которые тоже были колониями Великобритании, но которые считаются одними из самых коррумпированных в мире, авторы этой концепции (Д. Трейсман, Л. Ла-Порта) убеждены, что реальная степень коррумпированности этих стран, соответственно уровню их развития, – гораздо выше существующей и колониальное наследие способствовало значительному снижению продажности общества до тех масштабов, которые наблюдаются сегодня.
В то же время колониальное наследие Португалии, Испании и Франции, где были сильны католические традиции со всеми вытекающими отсюда последствиями, о которых было упомянуто выше, не могло сформировать иное, менее коррумпированное общество в завоеванных ими колониях.
Таким образом, культура, религия, менталитет (мировоззрение), нравственность общества в совокупности влияют на предрасположенность того или иного государства к коррумпированному поведению.

х х х

Итак, основные выводы проведенного исследования касаются современного состояния коррупции в мире и комплекса причин, вызывающих предрасположенность общества к коррупционной манере поведения. К их числу можно отнести особенности религиозного состава населения, уровень экономического развития, степень монополии государства, политическую нестабильность. Однако неразрешимые трудности представляет комплексность воздействия этих факторов, их внутренняя взаимосвязь и взаимозависимость, что практически исключает возможность оценки степени влияния каждого из них в отдельности. Тем не менее, выявление сфер, ответственных за существование коррупции, необходимо для определения приоритетов и направлений деятельности в деле предупреждения и борьбы с этим явлением.

ГЛАВА II

ПЕРЕДОВЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТРАТЕГИИ: УРОКИ ДЛЯ РОССИИ

§ 1. Общая характеристика зарубежных антикоррупционных усилий

Чужих кризисов в глобальном мире не бывает, тем более, что они настигают близких соседей. Цепочка коррупции ставит клеймо на одном государстве за другим: подрывает благосостояние развитых и усугубляет бедность стран третьего мира.
Стран, где коррупции не было бы вовсе, наверное, нет. Просто необходимо различать низовую коррупцию, когда чиновники берут взятки у граждан, и коррупцию на высшем уровне, когда крупный государственный чиновник получает вознаграждение, например, за распределение государственных заказов или проталкивание выгодных кому-то законов.
В этой связи особый интерес представляют государства, достигшие определённого успеха в борьбе с коррупцией. Идея вычленения антикоррупционных программ, доказавших на практике свою эффективность, представляет огромные перспективы для заимствования положительного зарубежного опыта. И эта назревшая необходимость – выход в условиях отсутствия отечественного слаженного реально действующего механизма борьбы с коррупцией.
Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, которые входят в первую десятку или двадцатку по рейтингу коррумпированности, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Соединённое Королевство, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.
В таких странах, как Нидерланды, Швеция или Дания, низовая коррупция практически исключена. Дело в том, что в общественном сознании там культивируется вызывающий уважение образ чиновника как человека, который выполняет важную задачу – проводит политику государства и обслуживает население. Даже если чиновник работает в правительстве, его не меняют с приходом нового премьер-министра. Поэтому основная задача чиновника – сохранить лояльность государству, а не конкретному лицу.
В России дело обстоит иначе. Опрос, проведенный среди российских чиновников разных рангов, выявил высокую толерантность по отношению к коррупции в этой среде. В большинстве случаев начальники на желают замечать коррупционного поведения своих подчинённых1.
Некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных относительно здоровых странах сводятся к следующему. Коррупция осознаётся правительствами этих стран как серьёзная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Чётко разделяются два аспекта коррупции: политический и экономический. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно то, что усилия по ограничению коррупции в этих странах, как правило, институциализированы и впечатляют по своим масштабам.
Система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает следующие процедурные и институциональные меры1.
1. Постоянная отчётность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий – наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.
2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.
3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система включает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.
4. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например, пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.
5. Во всех значимых организациях, в частности в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, которые обязаны регистрировать и выявлять ошибки чиновников, их намеренные или случайные нарушения действующих правил и соответствующие последствия таких нарушений. Государственные организации стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно.
6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.
7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными общественности.
8. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны.
9. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.
10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.
11. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передаётся в министерства внутренних дел и юстиции.
12. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят независимые расследования. В то же время клеветнические сообщения приводят к утрате общественного доверия и репутации соответствующих источников информации. Поэтому сотрудники СМИ со всей ответственностью подходят к подготовке разоблачительных материалов.
Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции стран. Это обеспечивается, наряду с аналогичными мерами, применяемыми в Нидерландах, системой «определённого дублирования мониторинга» за возможными коррупционными действиями1. Оно осуществляется правительственными организациями и специальными подразделениями полиции, ведомством Государственного контролёра, обладающего независимостью от министерств и государственных ведомств, и общественными организациями типа Ведомства За Чистоту Правительства. Эти организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их обнаружения информируют органы расследования. Причём полученная информация должна в обязательном порядке доводиться до общественности. Очень важна независимость этих организаций от руководства министерств и ведомств, чьи чиновники могут быть вовлечены в коррупцию. На Управление по борьбе с коррупцией, входящее в Администрацию премьер-министра, возложена также обязанность постоянно обучать чиновников предотвращению возможных коррупционных действий и координировать работу различных внутриведомственных служб по борьбе за чистоту государственных органов.
Интересно, что в Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников и безжалостного их наказания при обнаружении коррупции, низовая коррупция практически отсутствует. Однако играют роль ещё и другие обстоятельства. В Израиле люди скорее признаются в убийстве, чем в коррупционизме. Так устроено общественное мнение страны. Хотя доведённых до суда коррупционных преступлений в Израиле не более 5%, тем не менее, репутация человека, замешанного в коррупционном скандале, крайне нежелательна1. Аналогичная ситуация в Ирландии. Дело в том, что в этих странах государство построено в результате многовековой борьбы. Поэтому государственный чиновник, уличённый в коррупционизме, рассматривается с точки зрения морали как враг государства.
В целом это положение характерно и для Канады, где законодательные меры против парламентской коррупции устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство. Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму коррупции – взяточничество – к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так и давшее её. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причём он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде. Конституционное право Канады содержит свод правил и рекомендаций, касающихся поведения парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов разными видами предпринимательской деятельности2. Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях. Для воспрепятствования слиянию правительства и бизнеса установлены строгие ограничения для членов правительства.
Существует довольно распространённое мнение, что коррупцию можно победить с помощью сильного государства, диктатуры, репрессий. Однако китайский опыт, где показательные расстрелы проворовавшихся чиновников давно стали делом обычным, подтверждает обратное. Репрессивные меры при кажущейся эффективности вряд ли дадут желаемый результат – взяточников если и убавится, то ненамного, а суммы взяток автоматически взлетят до небес как плата за повышенный риск. Во всяком случае, в Китае дело обстоит именно так – всех не перестреляешь. Кроме того, репрессивные меры приведут к резкому усилению одной из «корпораций чиновничества» – правоохранительных органов, которые получат монопольное право решать, кого казнить, а кого миловать, со всеми вытекающими последствиями3.
Демократический режим хоть и не гарантирует свободу от коррупции, но обеспечивает больше возможностей для борьбы с ней4. Во-первых, конкуренция партий разоблачает коррупцию правящей верхушки. Во-вторых, свобода слова позволяет прессе контролировать государственных чиновников. Гражданское общество, как институт, присущий демократическому режиму, способно повысить эффективность деятельности независимых комиссий по борьбе с коррупцией. Успешно подобные органы функционируют в Гонконге, Сингапуре, Малайзии, Тайване, что подтверждает их ИВК1.
В ЮАР, где период апартеида характеризовался огромными финансовыми злоупотреблениями, уровень коррупции сегодня ниже, чем в Греции или Чехии. Добились этого не методами устрашения и репрессий, а с помощью принятия новых законов (в частности, обязав правительство отчитываться перед парламентом), обязательной подачи чиновниками и депутатами имущественной декларации, вообще максимальной открытости государственной системы. Например, в ЮАР регулярно проводятся публичные заседания государственного комитета по контролю за расходованием государственных средств2.
Другой пример – Ботсвана. Несколько лет назад там начался бурный рост коррупции. Справиться с ним помогли следующие меры: повышение заработной платы чиновникам с одновременным сокращением их числа и упрощением структуры государственных учреждений, а также немедленные и неотвратимые санкции за любые проявления коррупции. Сегодня ИВК Ботсваны составляет 6,4 балла, и занимает она 24-е место в списке ранжирования (для сравнения: Россия соответственно – 2,7 и 71)3.
Интерес для более обстоятельного анализа зарубежного опыта борьбы с коррупцией представляют ближайшие соседи России страны Азиатско-тихоокеанского региона – Сингапур, Южная Корея и, в частности, её столица Сеул, Япония. Заслуживает внимания антикоррупционное законодательство США. Опыт этих стран, как носительниц категории наименее коррумпированных государств мира, представляется более реализуемым в российских условиях. Указанный материал излагается в последующих параграфах данной главы.
Нецелесообразно в рамках данной работы пересказывать содержание антикоррупционной политики таких экономически развитых и чистых в коррупционном отношении стран, как Великобритания, Франция, Германия, поскольку здесь настолько силён элемент традиционности, что национальные особенности не дают возможности использовать их опыт в полной мере. Кроме того, законодательство этих стран в сфере борьбы с коррупцией стабильно и эффективно. Однажды приняв законы о борьбе с коррупцией, над ними работают постоянно: вносят поправки, дополнения в соответствии с изменяющимися обстоятельствами.
§ 2. Политика Сингапура в сфере борьбы с коррупцией

Сегодня Сингапур стоит в ряду самых чистых в коррупционном отношении государств – Дании, Финляндии, Швеции, Нидерландов, Израиля, Канады, Люксембурга, Новой Зеландии, Норвегии, Австралии. Его власти действительно смогли создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, который реально действует и даёт результаты.
В октябре 1999 года ТИ опубликовала рейтинг, согласно которому Сингапур являлся седьмой из наименее коррумпированных стран мира и первой среди азиатских стран по этому же показателю с общим рейтингом 9,1 балла из 10. И на современном этапе, в третьем тысячелетии, Сингапур неуклонно следует принятому курсу, в 2002 году его ИВК составил 9,31.
Борьба с коррупцией здесь ведётся непрерывно. Об этом свидетельствует наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией – Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающего политической и функциональной самостоятельностью. Бюро основано в 1952 году, свои полномочия оно получило согласно Акту о предотвращении коррупции2. Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура, при этом в Акте коррупция четко квалифицирована с точки зрения различных форм «вознаграждения». Руководителем этого органа является директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него. Бюро несет ответственность за поддержание принципа честности и неподкупности в государственной службе и поощрения свободных от коррупции сделок в частном секторе. Также в его обязанности входит проверка случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области3. Бюро также изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.
Борьба Сингапура с коррупцией зиждется на определенных принципах, раскрывающих основополагающее понятие «логика в контроле за коррупцией»: «попытки искоренить коррупцию должны основываться на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий»1.
1. Меры должны предприниматься по отношению к обеим сторонам: и к тем, кто дает взятки, и к тем, кто их берет.
2. Чёткое соблюдение принципа ответственности: коррупцию необходимо наказывать в административном или уголовном порядке. Но общественное порицание – неотъемлемая часть процесса наказания.
Ещё древние философы, к примеру, индийский мудрец Каутилья в своей книге об искусстве управлять государством под названием "Артхашастра", предусматривали обязательно жесткое наказание за злоупотребление служебным положением. В Сингапуре имели место несколько случаев коррупции, однако важно отметить, что все эти случаи были расследованы, виновные предстали перед судом и были наказаны. В Сингапуре никто, будь то министр, член парламента или высшее должностное лицо, не может находиться выше закона. Большая строгость в делах о коррупции применяется именно в отношении высокопоставленных чиновников. Для усиления сдерживающего фактора размер наказания был увеличен до пяти лет лишения свободы и/или штрафа в размере 10 000 долларов плюс обязанность уплаты суммы взятки2.
3. Проведение четкой границы между государственными обязанностями и личными интересами. Это означает, что конфуцианская обязанность помогать своей семье, родственникам и друзьям должна выполняться только с привлечением собственных, а не государственных средств.
4. Укрепление главенства закона. Это достигается за счет сотрудничества Бюро, расследующего случаи коррупции, и судебных органов, которые решают, каким будет наказание. Общественность должна быть уверена, что Бюро действует эффективно и юридически законно.
5. Максимальное исключение коррупции путем установления ясных и четких методов работы и принятия решений властными структурами. При осознании общественностью отсутствия возможности влиять на правительственные решения путем дачи взяток коррупции станет меньше.
6. Лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией. Следовательно, неподкупность должна быть ключевым критерием, основной целью политических лидеров.
7. Необходимо наличие гарантий, что именно признание личных и профессиональных заслуг, а не родственные связи или политическое покровительство должно быть определяющим фактором при назначении должностных лиц. Использование семейных связей подрывает доверие к государственной службе, к ее эффективности и беспристрастности. Напротив, признание заслуг гарантирует, что на соответствующий пост будет назначен квалифицированный специалист.
Таким образом, основное правило – соблюдать принцип неподкупности и увольнять запятнавших свою репутацию чиновников. Пресса играет важную роль в предании гласности случаев коррупции и деталей наказания, чтобы информировать общественность относительно последствий коррупции. Это помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе, а также закрепить принцип наказания коррупции, так как борьба с коррупцией зависит от системы ценностей политических лидеров, государственной службы и общества.
8. Достойная оплата труда государственных служащих, уменьшающая стимул к совершению коррумпированных действий. В Сингапуре министрам и высшим должностным лицам платят согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров). Правительство Сингапура руководствуется в этом вопросе идеей «движения с рынком», который является «честной, открытой, выгодной и работоспособной системой» вместо лицемерия, результатом которого является двуличие и коррупция1.
9. Создание и функционирование эффективного, работающего на принципе честности и преданности своему делу органа по борьбе с коррупцией, и защита лиц-информаторов, сообщающих о случаях коррупции.
10. Ликвидация излишних административных барьеров. В частности, минимизация количества необходимых для документов подписей. Это уменьшит возможности для коррупции.
11. Обязательная контролируемая отчётность государственных должностных лиц об источниках их доходов. В Сингапуре каждый год от государственных служащих требуют заполнения специальных форм для декларации их имущества, активов и долгов. Если они не могут объяснить, откуда у них дополнительные финансовые средства, можно предположить, что источником является коррупция. Тогда проводится соответствующая проверка. Прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчётные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции.
Сингапуру удалось осуществить контроль за неудовлетворительной денежной политикой за счет жестких правил, таких, как строгие ограничения расходов на избирательные кампании, разрешение осуществлять пожертвования только в пользу политических партий, а не отдельных министров или членов парламента, поскольку нельзя позволить таким образом покупать влияние с целью изменения политики правительства.
Власть – коррупция – деньги, вполне понятная логическая цепочка. Поэтому ещё с июля 1973 г. специальная антикоррупционная программа была развёрнута в Министерстве финансов Сингапура. Эта программа включала, в частности, следующие меры:
 совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;
 обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;
 введение ротации чиновников для избежания формирования устойчивых коррупционных связей;
 проведение непредвиденных проверок;
 обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;
 введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3–5 лет1.
Введя в действие в начале 70-х годов эту антикоррупционную программу в Министерстве финансов, Сингапур достиг впечатляющих успехов. Во многом это произошло благодаря правильному определению приоритетных направлений программы: прозрачность деятельности органов власти, сближение рядовых граждан и контролирующих организаций, обуздание низовой коррупции.
Интересны цифры, приведённые учёными Гарвардского университета. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит экономический эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20%2. Применительно к России – это больше, чем все бюджетные ассигнования на науку, образование, здравоохранение и культуру вместе взятые.
Борьба с коррупцией, подобно меритократии (продвижению на ключевые посты лишь по заслугам), многонациональной политике и прагматизму, является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура. Жесткие законы, соответствующее жалованье для министров и государственных служащих, наказание коррумпированных чиновников, эффективное функционирование ведомства по борьбе с коррупцией, личные примеры руководителей высшего звена – все упомянутые факты составляют антикоррупционную программу Сингапура. Таким образом, успех этого государства – результат упорной работы по борьбе с коррупцией, ведущейся во всех сферах жизнедеятельности.

§ 3. Анализ антикоррупционной программы Сеула (Южная Корея)

Одним из необходимых условий преодоления коррупции является политическая воля1. Если государство в лице его вышестоящих руководящих органов будет заинтересовано в выживании, то противостояние коррупции и её искоренение – вполне реальная задача. Наглядным примером такой положительной амбициозности стал Сеул – столица Южной Кореи. Здесь власть действительно смогла создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, реально действующий и показывающий результаты.
Соответствуя веяниям времени, Сеул учитывает новейшие научные разработки и технологии. На их основе совершенствует местные меры антикоррупционной политики. Настоящую сенсацию в этой сфере произвела новая сеульская программа «OPEN», запущенная в 1999 году и позволившая гражданам контролировать через Интернет процесс рассмотрения своих обращений государственными чиновниками2. Мэр Сеула Гох Кун, при котором разрабатывалась и была внедрена программа «OPEN», проявил ту самую необходимую политическую волю, заявив о намерении вести самую непримиримую войну с коррупцией, информируя общественность о деятельности государственных служб от рассмотрения обращений граждан до политики принятия решений.
Благодаря этой программе граждане могут в любое время проследить ход рассмотрения документов по своему обращению. Система онлайнового контроля за рассмотрением обращений граждан «OPEN», обеспечивающая прозрачность в работе городской администрации, позволяет предотвратить ненужные проволочки или несправедливое рассмотрение чиновниками дел граждан, позволяет гражданам следить за тем, как решаются вопросы о выдаче разрешения или санкции по тому или иному делу в случаях, когда наиболее вероятно проявление коррупции, и протестовать, если замечены какие-либо нарушения. Таким образом, обеспеченная прозрачность деятельности администрации создаёт предпосылки для искоренения коррупции.
Программа «OPEN» построена на определённых принципах, составляющих каркас всей сеульской антикоррупционной стратегии.
1. Доступность. Данную идею можно рассматривать в трёх направлениях:
- в любое время и из любого места граждане могут отслеживать через Интернет процесс прохождения поданных ими прошений в городской администрации – это территориально-временной аспект;
- граждане могут получить любую информацию, в регламентированных программой «OPEN» предметных областях, затрагивающую их права, – это информационный аспект;
- удобство пользования этой программой облегчает процедуру осуществления контроля за качеством работы властных структур и позволяет быстро реагировать на обнаруженные нарушения – это оперативно-функциональный аспект.
2. Прозрачность. Данное положение подразумевает, во-первых, обеспечение программой «OPEN» открытой системы наблюдения, а во-вторых, ясность процедурных моментов в деятельности администрации: доступ в реальном времени к информации, касающейся деталей процедуры рассмотрения заявлений граждан, принятия решения об удовлетворении просьбы; возможность просмотра документов; отслеживание сроков рассмотрения.
Основной задачей подобной системы онлайнового контроля за рассмотрением обращений граждан является предупреждение коррупционных деяний путём:
- предоставление гражданам необходимой информации в этой сфере, позволяющей им осуществлять социальный контроль;
- установление прозрачности;
- исключение личного общения чиновников и граждан, как необходимого условия существования коррупции. Свободный доступ к информации о состоянии дела исключает необходимость личных контактов с чиновниками или предложения им взяток с целью ускорить завершение процесса принятия решения.
Таким образом, целью «OPEN» является искоренение коррупции, как общественно вредного явления, подрывающего основы государственности, и восстановление доверия граждан к городской администрации, поскольку ожидается большая честность и объективность в работе аппарата чиновников, находящихся под постоянным контролем.
Программа «OPEN» организована достаточно просто. Как только гражданин подает заявление, например, о получении разрешения на строительство, сотрудники соответствующего отдела администрации помещают информацию об этом заявлении на сайт «OPEN». Пользуясь любым компьютером, имеющим доступ в Интернет, граждане могут узнать в реальном времени, зарегистрировано ли должным образом их заявление, кто конкретно занимается этим вопросом, когда можно ожидать разрешения, а если просьба не удовлетворена, то по каким причинам.
В программе чётко обозначены сферы жизнедеятельности, гражданские проекты в которых следует рассматривать открыто, поскольку именно в них, как оказалось после проведённых исследований, наиболее характерно распространение коррупционной практики. В частности, это жильё и строительство; строительные работы; транспорт; окружающая среда; санитария и социальное обеспечение. Каждая сфера включает определённый набор проектов. Например, категория «Жильё и строительство» дробится на 1) проекты жилищного строительства; 2) разрешение на строительство и контроль; 3) проекты реконструкции зданий; 4) проекты улучшения экологии микрорайона; 4) утверждение архитекторов; 5) разрешение на размещение уличной рекламы.
В настоящее время количество социальных сфер, отобранных для обязательной публикации в Интернете, составляет 54 – те, где чаще всего происходят правонарушения при рассмотрении заявок; те, что особенно неудобны для граждан из-за сложной процедуры оформления документов, и те, где открытая публикация всех этапов рассмотрения проекта позволит гражданам не просить чиновников ускорить прохождение документов.
На сайте размещается подробная информация по каждому делу, включая процедуру регистрации поданного заявления, оформления необходимой документации, а также программа поиска информации. Система также предусматривает размещение сведений о соответствующем отделе городской администрации и об ответственных за рассмотрение данного дела сотрудниках и их телефонах, а также информации о том, когда и как оформляются документы по данному вопросу, об ожидаемой дате очередной процедуры в процессе продвижения бумаг на каждом этапе.
Система «OPEN» дает возможность отслеживать любые задержки по вводу данных посредством сравнения даты ввода данных с фактической датой рассмотрения заявления на каждой стадии любым чиновником. Система требует от всех сотрудников администрации указывать на сайте день и час работы с каждым заявлением. Ни один чиновник не сможет отложить рассмотрение дела и тем более не осмелится принять неправомочное решение.
Сотрудники, ответственные за аудит и инспектирование, могут проверить, истек ли срок, поставленный для выполнения конкретной процедуры, и потребовать от соответствующего департамента, который вводил на сайт «OPEN» информацию, объяснить, по какой причине произошла задержка в отношении данного дела, ввести новую дату следующей процедуры по делу, а в том случае, если данные не были вовремя введены, а указанная процедура была проведена, немедленно обновить данные на сайте.
Таким образом, Программа «OPEN» представляет возможности для осуществления социального контроля за своевременным исполнением процедуры рассмотрения заявлений, отслеживания и предупреждения любых задержек в этом процессе, в порядке ввода данных, а также возможности для выявления злоупотреблений.
С 15 апреля 1999 года – даты введения системы «OPEN» – городскими департаментами было опубликовано в целом 48 330 заявлений граждан, а число посетителей сайта «OPEN», по данным от 4 октября 2000 года, зарегистрировано на уровне 10 000 000. Общественный интерес к сайту возрастает – каждый день его посещают в среднем 1 900 человек.
Социологический опрос 1 245 человек показал, что 84,3% (984 из 1167) респондентов считают программу «OPEN» способствующей достижению «прозрачности», а 72,3 % (762 из 1055) – удовлетворяющей их интересам.
«OPEN» динамично публикует информацию обо всем потоке административной работы в режиме реального времени (теперь о решении по частному делу можно узнать в тот же момент, когда оно было принято), и в этом отношении программа уникальна.
Сложно жить в условиях хаоса. Внедрение «OPEN» в работу городской администрации позволило установить контроль за соблюдением чёткого порядка решения вопросов, ведь нельзя бороться с преступностью, оставляя «зияющие пустоты»1.
В некоторой степени можно рассматривать «OPEN» как аналог итальянской операции «Чистые руки», правда, в несколько ином ракурсе2. Приоритетным оказался не последующий карательный контроль чиновничества, а предыдущий профилактический, который предупредит появление злоупотреблений либо позволит на ранней стадии выявить и отстранить от службы недобросовестных должностных лиц. Опыт Сеула доказывает, что в борьбе с коррупцией репрессии хоть и необходимы, но не играют решающую роль вопреки утверждениям П. Яни3. Тем не менее, подобная программа не исключает нужду в карательных мерах. Честность – характеристика личностная, субъективная, её необходимо воспитывать, прививать. Она должна подкрепляться страхом перед хорошо и ответственно работающей контролирующей инстанцией. Поэтому мэру Сеула, его преемникам следует придерживаться выбранных позиций, теперь от них отступать нельзя.
Система «OPEN» является прогрессивным инструментом в административном секторе, позволяющим наладить правильное и здоровое его функционирование, при этом все государственные службы центрального и местного уровня должны перенимать работу с данной программой и содействовать её развитию и усовершенствованию.
«OPEN» удачна тем, что это не просто исследовательский проект, теоретическое изыскание, направленное на подтверждение правильности выбранных ориентиров, точек опоры для борьбы с коррупцией, а именно то исследование, которое уже воплощено в жизнь, действует на практике и даёт положительные результаты. Этот проект сам по себе – и констатация проблемы наличия коррупции, и во многом способ её разрешения.
По приглашению Транспаренси Интернэшнл мэр Гох Кун принял участие в Девятой Международной антикоррупционной конференции, проходившей с 10 по 15 октября 1999 года в Дурбане (Южная Африка). Он представил участникам конференции программу «OPEN» как эффективный инструмент выявления коррупции во властных структурах. Она вызвала большой интерес у 1600 участников из 135 стран и у таких международных организаций, как Международный Валютный Фонд, Всемирный Банк, ОЭСР, Интерпол. В результате Сеул получил право провести Международную Антикоррупционную конференцию в 2003 г.
Столичное правительство Сеула разработало совместно с ООН учебное пособие по работе с системой «OPEN» для распространения в странах членах ООН. Эти две организации провели демонстрационный учебный показ работы онлайновой системы «OPEN» в Сеуле в августе 2001 года. Тем самым ООН приветствует её распространение в государственных властных структурах всех стран. Однако реальное восприятие программы «OPEN» конкретной национальной системой продемонстрирует наличие в высших эшелонах власти той самой политической воли на борьбу с коррупцией и подверженность государственного механизма этому явлению, и в этой связи данная система выступает своеобразным критерием.
В целом международное сообщество признало назревшую необходимость в подобном проекте и его действенность. Это подтверждено в резолюции Дурбанской конференции, в которой была дана зарубежная оценка программы «OPEN»: "Мы будем разрабатывать, находить и распространять новые, творческие и эффективные методы предотвращения и выявления коррупции, такие, как система открытого рассмотрения тендеров общественных проектов, продемонстрированная нам Мэром Сеула".
По достоинству оценили программу «OPEN» и в России. Власти Санкт-Петербурга намерены использовать в борьбе с коррупцией среди чиновников опыт Сеула. К такому выводу пришли участники заседания политсовета регионального отделения Союза правых сил Санкт-Петербурга, состоявшегося в мае 2002 года1. По их данным, в результате реализации этой программы коррупция среди чиновников в столице Южной Кореи уменьшилась в шесть раз. В связи с этим политсовет поручил фракции "Союз правых сил" в Законодательном собрании города и своей программной комиссии разработать ряд законопроектов, которые были бы направлены на внедрение принципов сеульской программы в деятельность органов исполнительной власти Санкт-Петербурга.
Помимо своего самостоятельного значения и автономного существования система «OPEN» является лишь составной частью комплексной сеульской стратегии борьбы с коррупцией. Программа неуклонной борьбы с коррупцией осуществляется по четырем основным направлениям: 1) превентивные меры, 2) репрессивные меры, 3) большая прозрачность деятельности администрации, 4) тесное сотрудничество между частными лицами и государственными службами.
1. Превентивные меры заключаются в ослаблении государственного регулирования во всех административных сферах. Избыточные нормы муниципального регулирования были либо отменены, либо упрощены.
Чиновник, слишком долго сидящий в своем кресле, может в своем ведомстве установить систему "продавец-покупатель". Чтобы искоренить потенциальный тайный сговор, администрация Сеула отменила давно установившуюся практику передачи определенного района под контроль одного чиновника, принимающего решения о выдаче разрешений, санкциях и контроле. Отныне чиновникам предписывается ежедневно рассматривать заявления из разных районов. Кроме того, существенные кадровые изменения были проведены в администрациях 25 округов. Таким образом, кадровая политика в Сеуле, как и во многих других государствах, остаётся центральным звеном антикоррупционной политики.
2. Репрессивные меры вводятся в действие за каждый проступок, совершённый городскими чиновниками Сеула. Для осуществления принципа нулевой толерантности к коррупции введена система прямого обращения к мэру. Раз в месяц почтовые открытки с оплаченным ответом посылаются тем, кто имел дело с городской администрацией в сферах, подверженных коррупции. Их просят отправить открытки с информацией о любых злоупотреблениях обратно на адрес мэра. Мэр лично читает все открытки и следит за тем, чтобы каждый нарушитель закона был должным образом наказан.
3. Прозрачность деятельности администрации Сеула обеспечивает программа «OPEN». Наряду с ней введён Индекс антикоррупционных показателей. Он позволил в 1999 году определить уровень «чистоты» каждой административной единицы, полученные результаты были опубликованы. Индекс антикоррупционных показателей подсчитывался по результатам опроса мнения лиц, обращавшихся в государственные службы, а также с использованием статистики антикоррупционных мер, предоставляемой администрацией. Индекс служит стимулирующим средством, порождающим здоровую конкуренцию между органами городской власти Сеула.
4. Сотрудничество между частными лицами и государственными службами прослеживается по всем вышеупомянутым направлениям. Кроме того, было внедрено ещё одно нововведение – «Договор о неподкупности», цель которого – предотвращение коррупции и любых других нарушений закона в сфере поставок товаров и услуг населению. Обязательство не брать взяток является соглашением между чиновниками, курирующими поставки товаров и услуг, и претендентами на выполнение строительных работ или поставщиками товаров и услуг. Подписывая такой договор, стороны соглашаются, что в случае его несоблюдения будут должным образом наказаны.
В совокупности эти меры качественно дополняют друг друга, поддерживают взаимную действенность и обеспечивают эффективность всей антикоррупционной системы Сеула.
Есть новшество и на законотворческом уровне. Эталонным назвали новый закон Южной Кореи «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу с 1 января 2002 года, но уже получивший широкое международное признание1. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны: комитет по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупционный орган) обязан начать расследование обвинений по любому заявлению. От злоупотребления таким правом граждан сдерживает одна из статей закона, предусматривающая ответственность за ложное обвинение в коррупции – тюремное заключение до 10 лет и/или штраф до 40 тысяч долларов.
Вышеописанная картина позволяет говорить о высоком уровне изобретательности и творческом подходе, проявленном Правительством Сеула. Выработаны новые позитивные и весьма перспективные идеи борьбы с коррупцией, следование которым уже сегодня дало положительные результаты. Согласно данным ежегодного отчета ТИ о коррупции ИВК в Южной Корее с 2000 года по 2002-й повысился на 0,5 балла и теперь составляет 4,51. Столь небольшой рост потому так хорошо воспринимается, что этот показатель рассчитывался для всей Южной Кореи в целом, а все вышеописанные нововведения практикуются пока ещё только в столице Сеуле (за исключением закона «О борьбе с коррупцией»), но, тем не менее, оказали влияние на состояние коррупции на территории всего государства.
§ 4. Законодательство Японии в сфере борьбы с коррупцией

Опыт японской антикоррупционной политики интересен тем, что в этой стране испытан большой набор способов предупреждения коррупции. Японцы активно изучают исторический опыт и новации борьбы с коррупцией в странах с глубокими демократическими традициями, нередко признавая их более эффективными, чем собственные. В последние годы очевидными стали достижения японской антикоррупционной политики. По данным ТИ ИВК–2000 в Японии составлял 6,4, а уже в 2002 году – 7,11. Подобный успех объясняется целой системой государственных мер предупреждения и пресечения коррупции, которая периодически пересматривается и адаптируется к веяниям времени.
В Японии отсутствует единый комплексный акт, направленный на борьбу с коррупцией. Нормы такого характера содержатся в различных законах: «О выборах общественных должностных лиц» (1950 г.), «О парламенте» (1950 г.), «О регулировании политических фондов» (1948 г.), «О государственных служащих» (1948 г.), «О местном самоуправлении» (1947 г.)2. Каждый из этих законов непрерывно корректируется с учётом действенности применения его положений и сохраняет свою как силу, так и актуальность до настоящего времени.
Объектом японского антикоррупционного законодательства являются две категории лиц, занимающих действительно властное положение. К первой категории относят политиков – это депутаты парламента, часть из которых становятся членами кабинета министров, их заместителями и политическими советниками, а также главы местных администраций (губернаторы, мэры городов), депутаты местных собраний. Вторая категория – правительственные и местные служащие.
В первом случае предупреждение коррупции сводится, в частности, к установлению запретов. В Японии чиновник политически нейтрален или отстранён от частного бизнеса. Закон не позволяет государственному и муниципальному служащему быть одновременно руководящим лицом, советником, членом совета компании и другой организации, вести собственное коммерческое предприятие с целью получения прибыли в торговой, промышленной и финансовой сферах. И после ухода со службы отставному чиновнику не разрешается в течение двух лет занимать должности в коммерческом предприятии той области, которую он курировал последние пять лет службы. Совет по делам персонала может потребовать от служащего отчёта о владении акциями в сфере, к которой чиновник имеет отношение.
Настаивая на концентрации усилий чиновника на исполнении возложенных на него обязанностей, закон не допускает совместительства, за исключением специально оговорённых законами и правительственными указами случаев, а при совместительстве не разрешает получать денежную компенсацию за дополнительную работу.
Особое внимание отводится контролю за финансированием выборных кампаний. Закон обязывает кандидатов на выборах всех уровней тщательно вести учёт поступлений и расход всех денежных средств, устанавливает порядок отчетности по ним. Кандидатам запрещено получать пожертвования от предприятий, работающих по контрактам с государством и органами местного самоуправления, а также от компаний, имеющих прямое отношение к кандидатам.
Вместе с тем Закон о выборах предусматривает возможности для кандидатов и политических партий изыскивать источники ассигнований на выборные кампании. Так, в частности, допускается использование за общественный счёт радио и телевидения, газетной рекламы, общественных помещений для встреч с избирателями. Одновременно установлены количественные ограничения на распространение выборных агитационных материалов всех возможных видов, лимиты на открытие опорных пунктов кандидатов. Сдерживанию выборных расходов служат и положения закона, определяющие продолжительность выборных кампаний. Например, на выборы палаты представителей отводится всего 12 дней. Кроме того, Закон о выборах определяет и конкретные наказания тем, кто его нарушает. Выборы палаты представителей Японии осуществляются по одномандатным округам. Это облегчает сменяемость власти и снижает затраты на выборы, что в свою очередь способствует изжитию коррупции.
Закон "О регулировании политических фондов" регламентирует финансирование партий и других политических организаций. Он детально определяет порядок отчётности о поступающих и расходуемых денежных средствах и публикации ежегодных докладов о финансах политических организаций. В течение трёх последующих лет такой доклад может быть затребован любым лицом для ознакомления и проверки. Установлены количественные ограничения политических пожертвований, то есть годовые пределы для физических и юридических лиц, профсоюзов, прочих организаций. Существуют и качественные ограничения: запрет на пожертвование от юридических лиц, пользующихся дотациями или капиталом государства и органов местного самоуправления, от компаний, несущих убытки в течение трёх лет, из иностранных источников. Нарушение положений закона влечет для нарушителей применение санкций (штрафа или тюремного заключения), распространяющих своё действие на ответственные лица как представляющей, так и получающей политические пожертвования стороны, а также и на посредников между ними. Одним из наказаний за нарушение Закона "О регулировании политических фондов" является временная (на пять лет) приостановка права на участие в выборах для тех, кто признан по суду виновным.
Существуют в Японии и государственные дотации политическим партиям на их деятельность. По мнению законодателей, это способствует «здоровому развитию» партий и демократии в целом, помогает предотвращению коррупции1. Герберт Александер в своё время высказал мысль о том, что государственное финансирование избирательных кампаний способствует сокращению спроса на "грязные деньги" для тех же целей. Однако, международный опыт, в частности итальянский, говорит о том, что государственное финансирование предвыборной кампании не обязательно приводит к снижению уровня коррупции и политического подкупа2.
Подобные меры направлены не только на создание атмосферы здоровой конкуренции в политике, но и на формирование чистого законотворческого процесса.
Уголовный кодекс Японии 1907 года, действующий в редакции 1995 года, содержит отдельную главу 25, посвящённую взяточничеству и иным злоупотреблениям властью служащими государственного и общественного учреждения. Несмотря на важность борьбы с коррупцией, УК устанавливает твёрдые правовые гарантии защиты от ложных обвинений во взяточничестве – активный подкуп карается так же строго, как и принятие должностным лицом (даже будущим) взятки (ст. 198 УК) – каторга до трёх лет или денежный штраф. Строго карается ложный донос или жалоба с целью возбуждения не только уголовного, но даже и дисциплинарного преследования – каторга на срок от трех месяцев до десяти лет3. За злоупотребление должностными полномочиями служащими государственного и общественного учреждения предусмотрена каторга или тюремное заключение на срок до двух лет (ст. 193 УК Японии)4. Таким образом, как справедливо отмечают А. Г. Корчагин и А. М. Иванов, японский законодатель, с одной стороны, проявляет заботу о том, чтобы никто не создавал помехи в надлежащей деятельности публичных органов, устанавливая уголовную ответственность за такие посягательства. С другой стороны, различными нормами побуждает самих служащих заботиться о сохранении своего "лица", которое может служить гражданам представлением обо всём государственном аппарате5.
В ноябре 2000 года был принят закон, предусматривающий уголовное наказание за коррупцию6. Согласно новому закону, признаются преступными и подлежат наказанию (тюремному заключению до одного года или штрафу до 2,5 млн. йен) действия политиков, пробивающих за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное для него решение путём воздействия на государственных, муниципальных служащих, а также служащих юридических лиц с 50%-ным капиталом государства или местного самоуправления.
Помимо практики правоохранительных органов, которые борются с коррупцией с помощью чисто уголовно-правовых норм, в Японии (как и в США) развита система социально-правового контроля и морального воздействия на поведение политиков. В ней осуществляется регламентированная законом регистрация лиц, против которых выдвинуто обвинение в причастности к организованной преступности и коррупции. Факт такой регистрации обычно доводится до сведения общественности через средства массовой информации и является правовым основанием для установления контроля за поведением конкретного лица, источниками его доходов и может повлечь применение к нему ряда правоограничений, препятствующих совершению правонарушений, легализации и расходованию средств, добытых преступным путём, в том числе полученных в виде взяток1.
Созданию системы общественного контроля способствует обязательство декларировать и публиковать сведения об имущественном положении членов кабинета министров, членов их семей, парламентских заместителей министров, депутатов парламента и префектуральных собраний, губернаторов префектур. Кроме того, они обязаны информировать о занятии оплачиваемых должностей в любом юридическом лице.
Таким образом, широкий комплекс мер, направленный на предупреждение коррупционной практики среди политиков, обеспечивает сдерживающий эффект благодаря силе гражданского протеста.
Одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией в Японии является кадровая политика. Справедливое проведение кадровой политики и защита интересов служащих возложены на Совет по делам персонала, который подотчётен кабинету министров, но формируется главой правительства с согласия обеих палат парламента.
Японское государство создало достаточные условия для обеспечения стабильности положения государственного служащего, ему не грозит потеря места из-за политических потрясений, а если он не допускает грубого нарушения своих обязанностей, то имеет реальную возможность продвижения по службе в соответствии с деловыми качествами.
Государственные и муниципальные служащие не чувствуют себя ущемлёнными в материальном плане по сравнению с работниками частного сектора. Совет по делам персонала ежегодно докладывает парламенту и правительству о национальных тенденциях в оплате труда. При выявлении заметного роста оплаты труда в частном секторе (не менее, чем на 5%) Совет обязан вносить рекомендации о соответственном изменении и уровня зарплаты служащих, которые парламент обычно утверждает.
Японский законодатель большое внимание уделяет этичному поведению политиков и служащих при выполнении ими своих обязанностей. Закон «О парламенте» содержит главу о «политической этике». На депутатов парламента возложена обязанность строго соблюдать Программу политической этики и Правила поведения. Для расследования нарушений этих правил в каждой из палат учреждены специальные комиссии, формируемые из членов всех партийных фракций пропорционально их численности.
С апреля 2000 года в Японии действуют Закон «Об этике государственных служащих», а также утверждённые правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение.
Закон «Об этике государственных служащих» устанавливает конкретные положения, содержащие запреты и ограничения на получение подарков и услуг от предпринимателей, имеющих отношение к профессиональной деятельности служащих, кроме того, определяет строгий порядок контроля за соблюдением этих правил и норм. Так, служащие от помощника начальника отдела и выше обязаны каждые три месяца докладывать главе министерства или управления обо всех случаях приёма услуг и подарков от предпринимателей на сумму 5 тысяч йен и более. Высокопоставленные чиновники обязаны докладывать начальству о своём доходе за предыдущий год, эти сведения должны быть открытыми для общественности. Для предупреждения саботажа указанных мер внутри ведомств был учреждён Комитет по этическим расследованиям как своего рода третейский орган формируемый в составе Совета по делам персонала. Комитет имеет право проводить расследования и налагать административные взыскания.
В этических правилах государственного служащего даются развёрнутое определение «заинтересованного лица» и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование требований закона1. Все случаи нарушения этики государственных служащих подлежат административным взысканиям: предупреждению, понижению заработной платы, временному отстранению от службы, увольнению.
В Японии признают, что Закон «Об этике государственных служащих» оставляет лазейки для злоупотреблений. Так, данный закон не распространяется на политиков – депутатов парламента, назначаемых на правительственные посты. В этой связи в японской прессе замечают, что объектом аналогичного закона, принятого в 1978 году в США, являются все без исключения правительственные должностные лица. С другой стороны, среди чиновников требования закона считаются слишком жёсткими и мешающими осуществлению их обязанностей, в частности, «собирать нужную информацию в неофициальной обстановке».
В настоящее время в Японии планируется административная реформа, направленная на резкое сокращение сферы и объектов государственного и местного регулирования. Это должно уменьшить возможности чиновников злоупотреблять служебным положением при лицензировании, контроле и прочей работе с частным бизнесом.
В апреле 2001 года в Японии вступил в силу Закон "О раскрытии информации". Этот акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство решит не раскрывать определённые сведения. Эти условия позволили общественным группам разоблачить несколько случаев коррупции1.
Об успехах Японии в сфере борьбы с коррупцией свидетельствует ИВК–2002, равный 7,1, а также программа «Международный Обзор Жертв Преступности», которая исследует количество практических соприкосновений граждан конкретной страны с коррупцией правительственных должностных лиц. По данным на 1999 год Япония и США имеют минимальные, самые лучшие показатели2.
Японский опыт наглядно свидетельствует о важности ещё на стадии становления демократической системы управления принять меры по предупреждению коррупции как среди политиков, так и чиновников, создать надёжный заслон, опирающийся на единые, действующие по всей стране законы и подкреплённый народным контролем и воспитанием общественной нетерпимости к нарушениям морально-этических норм3.

§ 5. Антикоррупционная стратегия США

Американское уголовное законодательство отличается особой структурой. Оно состоит из федерального уголовного законодательства и уголовных кодексов отдельных штатов. И штаты, и федеральное законодательство в целом предусматривают ответственность за одни и те же виды должностных преступлений в области коррупции. Основная часть федеральных уголовно-правовых норм, относящихся в той или иной мере к коррупции, содержится в разделе 18 Свода законов США.
В США понятие коррупции должностных лиц включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырёх главах раздела 18 Свода Законов: 1) глава 11 «Взяточничество, нечестные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами»; 2) глава 93 «Должностные лица и служащие по найму»; 3) глава 41 «Вымогательство и угрозы»; 4) глава 29 «Выборы и политическая деятельность».
При этом субъектами преступлений, ответственность за которые предусмотрена указанными главами, являются соответственно:
1) должностные лица высших органов власти и правительственные служащие; 2) должностные лица и служащие департаментов и их представительств, которые допускают злоупотребление служебным положением с корыстной целью или получают незаконные вознаграждения; 3) любые федеральные должностные лица и служащие; 4) лица, совершившие злоупотребления в области избирательного права.1
Взяточничество (§ 201 главы 11 раздела 18 Свода Законов США) – получение должностным лицом денег, ценностей в обмен на те или иные должностные действия. Субъектами этого преступления являются не только те, кто получает взятки, но и те, кто их даёт. Под лицами, получающими взятки, понимаются три категории должностных лиц:
1) публичные должностные лица, к которым относятся члены Конгресса США, члены постоянных комиссий, служащие, наёмные работники или лица, действующие от имени Соединённых Штатов, департаментов, представительств, органов исполнительной власти в силу официальных функций или на основании полномочий, а также присяжные;
2) лица, выбранные для исполнения обязанностей публичного должностного лица, отобранные в качестве кандидатов или назначенные, если они уведомлены официально о предстоящем отборе или назначении;
3) специальные правительственные служащие, в число которых входят чиновники или служащие федеральных законодательного и исполнительного органов, любого независимого органа США, которые работают за вознаграждения или без него не менее 130 дней в году.
Ответственности за дачу взятки подлежит всякий, кто даёт, предлагает, обещает что-либо ценное публичному должностному лицу или кандидату на эту должность с целью:
1) повлиять на его официальные действия, то есть на решение находящихся в его ведении вопроса, дела, тяжбы, производства;
2) оказать влияние не должностное лицо с тем, чтобы совершить, помочь совершить, сговориться, разрешить какие-либо обманные действия либо создать возможность для совершения обмана;
3) склонить должностное лицо к действию или бездействию в нарушение его законных обязанностей.
Наказанием как для тех, кто даёт, так и для тех, кто получает взятку, является штраф в сумме до 10 000 долларов или (и) лишение свободы на срок до двух лет. Наказанию наряду с ныне функционирующим подлежит как бывший, так и будущий служащий1.
В число федеральных должностных преступлений включаются и действия служащих банков, которые могут причинить ущерб федеральной банковской системе. Должностные лица, директора или работники по найму какого-либо банка, входящего в Федеральную резервную систему или застрахованного Федеральной страховой корпорацией, Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорацией, предлагающие инспектору банка кредит или чаевые, совершают преступление, наказуемое штрафом до 5000 долларов или (и) лишением свободы на срок до одного года. Такое же наказание ждёт и самих инспекторов банка, если они принимают кредит или чаевые (§ 212, 213).
Любой служащий банка, вклады в который застрахованы Федеральной страховой корпорацией, служащий Федерального банка промежуточного кредитования или Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорации, который за комиссионные или подарки способствует получению кредита лицом, фирмой и корпорацией, совершает аналогичное преступление (§ 215).
Своеобразным видом должностного злоупотребления является подкуп с целью использовать влияние при назначении на государственную должность. В данном случае речь идёт не о взятке в собственном смысле, вознаграждение принимается или даётся за одно лишь обещание использовать в будущем своё влияние. Субъектом этого преступления может быть не только частное лицо, но и фирма, корпорация. Ответственность наступает и для тех, кто платит, и для тех, кто предлагает или обещает заплатить за будущую поддержку или оказание влияния при назначении на должность. К злоупотреблениям служебным положением федеральное законодательство относит:
- занятия государственных служащих, несовместимые с основными должностными обязанностями;
- деятельность чиновников, направленная на обогащение за счёт
государственных средств, использования информации и спекуляции1.
Во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения для личного обогащения, законодательство и ведомственные правила регламентируют ситуации, определяемые в американском праве понятием "конфликт интересов" (§ 203–209 раздела 18 Свода Законов), который может возникнуть 1) в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей; 2) в результате действия лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Об опасности этого явления и его распространённости свидетельствуют как достаточно детальная законодательная проработка ответственности должностных лиц за его совершение, так и то, что в Министерстве юстиции США действует специальный отдел, нацеленный на борьбу с преступлениями, связанными с конфликтом интересов. Законодательное закрепление «конфликта интересов» призвано гарантировать, чтобы частные соображения не оказывали чрезмерного влияния на решения государственной важности, чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством2.
Федеральное законодательство предусматривает ограничение деловой активности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти. Если действующий чиновник "лично и существенно" участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в будущем. Этот запрет является постоянным и распространяется на действия перед любым ведомством. В течение одного года после выхода в отставку бывший госслужащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любым вопросам перед тем же ведомством, в котором он служил3.
Наказуемо в США получение вознаграждения государственным служащим помимо сумм, полагающихся ему по закону. Эти деяния предусмотрены главой 93 раздела 18 Свода законов США. Так, если чиновник, служащий по найму, или представитель в США какого-нибудь из федеральных органов получает гонорар или вознаграждение за свою услугу помимо тех сумм, которые ему полагаются по закону, то он наказывается штрафом до 500 долларов или (и) лишением свободы на срок до шести месяцев, с обязательной утратой права занимать эту должность (§ 1912).
Вымогательство, как особый состав должностного преступления, выделено в отдельную главу. Согласно § 872, «тот, кто, являясь должностным лицом или служащим какого-либо департамента или представительства США, а также тот, кто выдаёт себя за таковых, вымогает или пытается вымогать что-либо, наказывается лишением свободы на срок до трёх лет или (и) штрафом до 5000 долларов»1.
Должностные преступления, связанные с выборами и политической деятельностью, нашли отражение в американском законодательстве не случайно. Политические избирательные кампании в США считаются самыми дорогостоящими2. В главе 29 предусматривается ответственность кандидатов на какие-либо выборные должности, которые в обмен на поддержку своей кандидатуры обещают кому бы то ни было назначение на публичную или частную должность или получение работы по найму.
Ответственность наступает и для тех, кто в период проведения политической кампании обещает работу по найму или иную выгоду за участие в политической деятельности, выступление за или против кандидата или политической партии.
К этой же группе отнесено и домогательство политического сотрудничества со стороны сенаторов, членов палаты представителей, служащих США или лиц, получающих заработную плату или вознаграждение от казначейства США, которые прямо или косвенно домогаются, получают или иным способом участвуют в домогательстве или получении любого пожертвования, подписки или вознаграждения из политических соображений для сотрудничества с другим таким же должностным лицом.
Помимо вышеизложенных положений Свода законов США на предупреждение и пресечение коррупции направлены специальные законы, содержащие этические и дисциплинарные нормы, в частности, Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих 1990 года, Закон «Об этике в правительственных учреждениях» 1978 года3.
Однако США принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках национальных границ, но и в связи с практикой международной коррупции. США стали первой страной, принявшей закон «О зарубежной коррупционной практике» (1977 г.), который запрещает подкуп иностранных чиновников4. Именно благодаря этому акту и постоянному лоббированию со стороны США принятия аналогичного законодательства в других странах (чтобы нейтрализовать факт неконкурентноспособности американских компаний на мировом рынке), в декабре 1997 года была принята, а в феврале 1999-го вступила в силу Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных государственных чиновников при совершении международных сделок1. Конвенция обязывает подписавшие страны принять внутренние законы, предусматривающие уголовную ответственность за подкуп иностранных чиновников.
В центре комплексной стратегии, проводимой правительством США в борьбе с коррупцией, находятся положения конвенции, принятой в рамках ОЭСР. Администрация США определила основные аспекты проблемы борьбы с коррупцией и подкупом на международном уровне, по каждому из которых разработана отдельная программа.
1. Проведение реформы экономической политики, включая ослабление государственного регулирования.
2. Повышение открытости административных процессов.
3. Перестройка деятельности государственного аппарата в тех странах, где экономика ранее полностью контролировалась государством, для сокращения бюрократических структур и снижения их влияния на рыночную экономику.
4. Реформирование системы государственных финансов и создание сети эффективных надзорных учреждений, сотрудники которых обладали бы навыками бухгалтерского учёта и проведения ревизий.
5. Реорганизация судебной системы для создания независимых судов.
6. Проведение реформы коммерческого законодательства для выработки соответствующих правил, касающихся ценных бумаг, прав акционеров, недвижимости, интеллектуальной собственности, процедур банкротства, антитрестовских мер и экологической политики. При этом возникает необходимость в формировании институтов, предназначенных для реализации новых законов.
7. Укрепление гражданского общества путём осуществления программ в области просвещения и повышения уровня гражданского сознания, с тем чтобы повысить степень влияния общественности на работу государственных органов. Усиление поддержки независимых средств массовой информации.
8. Реформирование деятельности правоохранительных органов с целью искоренения внутренней коррупции и повышения уважения к человеческому достоинству.
Правоохранительным органам, и в частности полиции, доверяется защита безопасности и прав всех граждан. Поэтому профилактика коррупции в этой сфере приобретает особую важность. Недостаточная эффективность действующих способов контроля за честностью сотрудников как внутри самой полицейской организации, так и вне её стала причиной того, что Консультативный совет Международной ассоциации начальников полиции, а также Национальный центр правоприменительной политики при Бюро содействия органам уголовной юстиции разработали предназначенные для начальников полицейских ведомств «Модельные правила профилактики коррупции». Кроме того, в США принят и существует в качестве общего стандарта поведения во всех без исключения полицейских подразделениях этический кодекс для полицейского1. Подобная политика даёт результаты. В. Н. Бровкин, содиректор Центра по изучению транснациональной организованной преступности и коррупции при Американском Университете (г. Вашингтон) утверждает: «Попробуйте, например, дать взятку американскому полицейскому – у вас ничего не получится»2.
В США расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. С. А. Денисов предлагает заимствовать эту практику с некоторыми поправками – назначать коллегию Главной контрольной комиссии на съезде судей, поскольку судебная власть наименее политизирована и наиболее законопослушна3. Более того, комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами. Российская же Конституция устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью, потому такая пропасть лежит между Америкой и Россией4.
В Министерстве юстиции США действует отдел, основная задача которого – борьба с коррупцией должностных лиц. Отдел осуществляет контроль за: а) служебным преследованием выборных и назначаемых должностных лиц на всех уровнях управления, которые обвиняются в нарушении федеральных законов; б) расследованием преступлений, связанных с проведением кампаний по избранию должностных лиц; в) претворением в жизнь тех положений закона об этике в правительстве, которые определяют деятельность так называемого независимого обвинителя5.
Основную роль в расследовании коррупции в федеральных органах государственной власти играет Федеральное Бюро расследований. Юрисдикция ФБР по этому виду преступлений распространяется на назначаемых и выборных должностных лиц не только на федеральном, но также на штатном и местном уровнях управления, когда совершаемые ими действия представляют собой нарушение федеральных законов.

§ 6. Анализ законодательных инициатив в сфере борьбы с коррупцией в России

За рубежом антикоррупционное законодательство развивается в сторону использования всего арсенала правовых средств борьбы (не только уголовно-правовых) и с акцентом на предупреждение коррупции. В России в этом отношении наблюдается застойный период. Отечественное законодательство о борьбе с коррупцией до настоящего времени носит фрагментарный и лукавый характер1. Содержащиеся в российском праве антикоррупционные нормы несовершенны, возникают значительные трудности при их реализации.
По данным исследования Фонда ИНДЕМ, на взятки в России ежегодно тратятся суммы, равные примерно 37 млрд. долларов США (показательно, что вся доходная часть бюджета России составляет 40 млрд. долларов)2.
Ввиду обострённой криминальной ситуации в России и той опасности, которую коррупция представляет для российской государственности, назрела реформа отечественного антикоррупционного законодательства, обеспечивающая эффективную правовую защиту личности, общества и государства от мздоимства и чиновничьего произвола. В основе такой реформы должна быть бескомпромиссная воля государства и принятие, благодаря её усилию, комплексного закона прямого действия, предназначенного для борьбы с проявлениями коррупции.
Будучи главой правительства, Е. М. Примаков заявил, что правоохранительным органам известны «те каналы, по которым осуществляются все противоправные действия», в то же время не обнаруживается «никакой политической воли для того, чтобы начать с этим борьбу»3.
О том же свидетельствуют и данные общественного мнения. Половина опрошенных отмечают, что руководство страны может, но не хочет либо не хочет и не может успешно бороться с коррупцией, а 32% респондентов полагают, что руководство страны хочет, но не может вести такую борьбу4.
По словам В. Устинова, спецслужбы и правоохранительные органы располагают оперативной информацией о мздоимстве самых высоких чинов, но даже не пытаются с ними бороться: 70% дел по взяткам возбуждены против врачей, педагогов и сотрудников хозорганизаций, в то время как дела против представителей органов госуправления составляют в общем количестве коррупционеров менее одного процента5.
В течение 2001 года прокурорами было выявлено более 8 тысяч различных нарушений закона о государственной службе. К дисциплинарной и административной ответственности привлечены только 650 должностных лиц – правонарушителей, возбуждено 128 уголовных дел.
Результаты масштабного исследования «Мониторинг кадрового потенциала федеральных и региональных органов исполнительной власти России», проведённого Российской академией государственной службы при Президенте РФ, выявили основные особенности современной российской государственной службы: коррумпированность, рост властных амбиций, частые перестановки ключевых фигур, вовлечённость «олигархов» и СМИ в решение кадровых вопросов1.
В свете вышеизложенного, в основе антикоррупционной реформы должен быть закон, нацеленный на борьбу с коррупцией. Однако он будет реализован и эффективен при условии его прямого действия, наличия собственного предмета правового регулирования, восполнения существующих пробелов в праве и устранения недостатков, определения комплекса мер борьбы с коррупцией и создания механизма их осуществления.
В данной работе рассмотрим два варианта законопроектов, представленных на обсуждение в Государственную Думу РФ: «О противодействии коррупции» и «Основы антикоррупционной политики», и укажем третий, наиболее приемлемый, вариант законодательного урегулирования коррупционного вопроса.
Несмотря на то, что проект федерального закона «О противодействии коррупции» является результатом осознанного понимания серьёзной опасности, которую коррупция представляет для общества и российской государственности, и необходимости в комплексных мерах, направленных на обуздание коррупции, он не в полной мере отвечает вышеуказанным требованиям. Совершенно обоснованно мнение большинства экспертов о том, что данный проект можно принять за основу, но он требует глубокой и тщательной доработки2.
Кратко остановимся на основных положениях акта, требующих корректировки. Данный законопроект слишком узок по сфере его предполагаемого применения. Предлагается лишь общая превенция – предусмотрен один аспект борьбы с коррупцией – противодействие ей, то есть меры предупредительного характера. Представляется, что закон должен включать в себя всю совокупность мер, направленных на борьбу с коррупцией в целом, а не регламентировать только одну её составляющую.
В законопроекте нечётко прописан предмет правового регулирования. Он не охватывает все отношения, связанные даже с противодействием коррупции. Из содержания проекта невозможно установить, что в правовом, практическом смысле понимается под коррупцией, на противодействие которой он направлен. Одного лишь определения понятий «коррупция», «коррупционное правонарушение», «коррупционный проступок» недостаточно для применения закона.
Понятие коррупции является ключевым понятием законопроекта. Особую важность приобретает его формулировка. Предлагаемое определение несовершенно. Его формулирование при помощи понятия «субъектов коррупционных правонарушений» является методологически некорректным. Оно не даёт понимания признаков этого явления. В проекте фактически коррупция сводится к различным вариантам подкупа, в то время как это весьма многогранный вид противоправной деятельности, который не охватывается и понятием вступления в коррупционные отношения.
Проект не определяет круг коррупционных преступлений и преступлений соответствующего характера, а указывает лишь «правонарушения, создающие условия для коррупции», что не одно и то же. Норма об ответственности носит отсылочный характер: «уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения устанавливается соответствующими кодексами», при этом не называются конкретные виды деяний, за совершение которых такая ответственность наступает.
Некоторым положениям проекта присуща нечёткость и абстрактность. Это в особенности касается положений, определяющих субъектов коррупционных преступлений и субъектов, осуществляющих мероприятия по противодействию коррупции. В первом случае подобные недостатки могут привести к противоречиям в законодательстве и трудностям в правоприменительной практике. Во втором случае отсутствие ясности в формулировках, множественность функций и полномочий абстрактного характера, присущих субъектам, осуществляющим мероприятия по противодействию коррупции, возводит эту норму в разряд способствующих коррупции, а не наоборот.
Законопроект предусматривает определённый набор мер противодействия коррупции, однако не закреплён единый механизм их реализации, что делает рассматриваемый законопроект в известной степени декларативным и трудно реализуемым.
В частности, в числе мер противодействия коррупции законопроект называет антикоррупционную экспертизу правовых актов. Однако необходимо определить и детализировать основания, условия и порядок её проведения, методику и критерии оценки правового акта на антикоррупционность, а не просто ограничиться упоминанием о ней1. Только тогда этот инструмент будет способен, как верно отмечает Н. В. Селихов, устранить правовые пробелы в существующем законодательстве и позволит достичь системной согласованности его нормативных актов и предотвратить использование позитивного права участниками коррупционных отношений в качестве «инструмента легализации своих действий»1.
Отдельные положения проекта вступают в противоречие с отраслевым законодательством, в частности, ч. 2 ст. 10 указывает на возможность принятия субъектами коррупционных правонарушений подарков, имеющих символическое значение и полученных при проведении протокольных мероприятий. Подобная норма создаёт лазейку для обхода ст. 575 ГК РФ (запрещение дарения)2.
Ряд положений проекта закона дублируют статьи уже действующих законодательных актов. Это, например, требования к чиновникам декларировать свои доходы и имущество при поступлении на государственную службу, не совмещать работу в государственном учреждении с предпринимательской деятельностью, передавать в доверительное управление свои ценные бумаги или паи на время прохождения государственной службы, предусмотренные федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Однако отсутствие в этих законодательных актах чёткой процедуры реализации запретов фактически привело к их повсеместному игнорированию. Отсутствие и в рассматриваемом законопроекте порядка реализации указанных положений сделает их фикцией.
В то же время проект не устраняет противоречия, сложившиеся ввиду Указа Президента РФ «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий», согласно положениям которого многие чиновники министерств и ведомств входят в советы директоров акционерных обществ, что приводит к сращиванию государственных служащих с предпринимательством и фактически представляет собой узаконенную коррупцию.
Для предупреждения коррупции существенное значение имеют меры контроля за доходами. В этой связи положения статьи 11 «Специальный порядок представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах» носят антикоррупционный характер. Однако норма о налоговой и коммерческой тайне, которую составляют указанные сведения, противоречит целям антикоррупционного закона.
Закон, определяющий борьбу с коррупцией, должен быть максимально конкретным, исключать положения, позволяющие их двойственное толкование, содержать минимум отсылочных норм, а при наличии таковых указывать конкретные законы.
Однако в данном законопроекте содержится множество бланкетных норм, отсылающих к неназванным нормативным актам, понятий ненормативного характера с расплывчатостью, неопределённостью или неточностью их определений. В частности, определение таких понятий, как «коррупционное правонарушение», «коррупционный проступок», «субъекты коррупционных правонарушений» даётся посредством включения в них процессуальных признаков (установленное решением суда или установленное проведённой служебной проверкой). В связи с этим обнаруживается декларативность законопроекта. Справедливо полагают эксперты Омской академии, что это опровергает цели проекта закона, а также саму его необходимость, если не закон, а суд будет определять наличие акта коррупции1.
Проект ФЗ «Основы антикоррупционной политики» имеет целью создание единой правовой основы функционирования системы формирования и реализации антикоррупционной политики, систематизации антикоррупционного законодательства и его гармонизации с нормами международного права. Его реализация потребует внесения изменений в действующие нормативно-правовые акты, а также принятия ряда новых законов, в том числе "О криминологической экспертизе", "О парламентском расследовании", "О лоббистской деятельности"2. Однако, несмотря на все достоинства, реализация его положений чрезвычайно затруднена в связи с предполагаемым огромным массивом работы и потребует значительных, помимо прочего, временных затрат для формирования в российском государстве полноценной антикоррупционной политики. При отсутствии прямого действия закона, при его "рамочном" характере не следует рассчитывать на скорую результативность.
Данный законопроект также не содержит ёмкого определения коррупции: она фактически сведена к подкупу, что не позволяет охватить все проявления этого явления3.
В проекте фиксируются виды коррупционных преступлений, причем указывается на их исчерпывающий перечень. Однако в нём не закреплены такие реально действующие формы коррупции, как коррупционный лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, представление конфиденциальной информации.
Как и в предыдущем законопроекте, норма об ответственности носит отсылочный характер (п. 3 ст. 6), при этом, однако, оговариваются виды уголовно наказуемых преступлений (ст. 14).
При многообразии указанных в законопроекте мер предупреждения коррупции отсутствует механизм их реализации, что говорит о декларативности многих его положений. Такая же ситуация наблюдается и в отношении главы 7 «Контроль и надзор в сфере обеспечения антикоррупционной политики и реализации настоящего федерального закона», устанавливающей систему контроля в сфере антикоррупционной политики, но не закрепляющей порядка осуществления прописанных положений.
Проект предусматривает перспективную норму о разработке антикоррупционных программ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, «обеспечивающих согласованное применение правовых, экономических, образовательных, организационных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции, достижение наибольшей эффективности мер пресечения, ответственности и возмещения вреда, причиненного коррупционными правонарушениями»1. Кроме того, внимания заслуживает глава 5 «Антикоррупционные стандарты приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики», устанавливающая гарантии, ограничения и запреты в областях, для которых наиболее характерно проявление коррупции.
Учитывая недостатки предложенных законопроектов о борьбе с коррупцией, трудно не согласиться с мнением вице-президента Фонда ИНДЕМ профессора М. А. Краснова, что саму идею такого закона можно сравнить с предложением принять комплексный закон «О борьбе с преступностью»2.
В основе всякой политики, сутью которой выступает рационализация деятельности политического организма, лежит выбор приоритетов. Сегодня в цепи проблем, связанных с системной коррупцией в России, центральным звеном является коррупция на верхнем уровне управления государством. Поэтому целесообразно разработать закон, который позволит направить имеющиеся ограниченные ресурсы на первоочередную борьбу не с «низовой» коррупцией, а на ту часть данного явления, которая является системообразующей.
Введение действенной системы контроля и предупреждения коррупции на верхнем уровне управления государством создаст необходимые объективные и субъективные предпосылки распространения соответствующих процедур и норм поведения на нижестоящих уровнях публичного управления.
Ограничить массовую низовую коррупцию посредством закона о противодействии коррупции вряд ли удастся. Эффективны будут поэтапные меры по развитию экономических свобод, реализации судебной реформы, обновлению системы исполнительной власти и реформированию государственной службы. Но для предупреждения и ограничения элитно-властной коррупции необходим комплексный законодательный акт прямого действия.
Обоснованность данного предложения подтверждается многими фактами и данными. Данный приоритет учитывался в принятом Верховным Советом РФ в 1993 г. законе «О борьбе с коррупцией», предусматривающем создание Комитета Верховного Совета РФ по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц государства. О важности борьбы с коррупцией этого вида говорится и в международно-правовых документах, например, в материалах Десятого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Необходимость усиления борьбы с элитно-властной преступностью неоднократно подчёркивалась в работах крупнейших криминологов профессоров Кузнецовой Н. Ф. и Лунеева В. В. Так, отмечалось, что «особую опасность представляет не низовая (мелкая) коррупция, которая в определённой мере является производной от поведения высших властей, а коррупция правящей, политической и экономической элиты»1.
Тот же вывод прослеживается и по материалам зарубежной печати. Коррупция в России – это коррупция в «родном доме»2. Здесь главным объектом коррупции остаются высшие органы исполнительной власти. Организованная преступность для решения своих задач использует метод «системной» коррупции для поиска и вербовки пособников в высших эшелонах власти, от которых можно получить необходимую информацию, а также защиту и прикрытие. Системная коррупция – наиболее опасный и разрушительный вид коррупции. Она подрывает роль права, законов, резко ослабляет государственные институты, подрывает способность государств выполнять нормальные функции по защите прав своих граждан.
Исследование, проведённое Фондом ИНДЕМ, цифрами подтверждает данную информацию. Согласно составленному на опытной основе рейтингу коррумпированности различных организаций, Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство относятся к числу наиболее коррумпированных структур3.
С учётом сказанного, целесообразным выглядит предложение Г. Мишина о необходимости сконцентрировать усилия на подготовке проекта специального антикоррупционного федерального закона «О противодействии коррупции на верхнем уровне управления государством»4. Однако, на мой взгляд, название такого закона должно выглядеть следующим образом: "О борьбе с коррупцией на верхнем уровне управления государством".
Как известно, на лиц, занимающих государственные должности, отнесённые к категории «А», не распространяются ограничения, предусмотренные ФЗ «Об основах государственной службы» (1995 г.). К тому же, согласно положениям главы 52 Уголовно-процессуального кодекса РФ, в отношении этих лиц применяется особый порядок производства по уголовным делам, существенно усложняющий процедуру привлечения к уголовной ответственности1. Таким образом, выделяется обособленная категория публичных должностных лиц, наделённых наиболее ответственными функциями публичной службы, в отношении которых будет действовать предлагаемый закон.
Целями закона «О борьбе с коррупцией на верхнем уровне управления государством» Г. Мишин определяет предупреждение, выявление и пресечение злоупотребления властью и должностными полномочиями со стороны лиц, занимающих ответственное положение в системе управления государством, а также наказание виновных в соответствующем противоправном поведении и устранение его последствий.
Рассматриваемый законопроект должен предполагать комплекс конкретных мер по предупреждению, выявлению и пресечению коррупции с тщательно проработанным механизмом их реализации со стороны точно указанных должностных лиц2.
В названном законопроекте целесообразно определить требования к личности кандидатов на занятие (путём назначения или выборов) определенно указанных государственных должностей и конкретные ограничения в отношении этих лиц, действующие как в период нахождения в государственной должности, так и после её оставления, а также соответствующие меры контроля.
Масштабы и укоренённость коррупции в высших органах власти не позволяют рассчитывать на успешность борьбы с ней без создания за рамками существующей иерархии власти новых специальных органов, статус и полномочия которых следует закрепить в предлагаемом антикоррупционном законе.
Г. Мишин справедливо говорит о необходимости введения должности уполномоченного по этике в органах власти РФ, возложения на него подготовку Ежегодного доклада о состоянии коррупции на верхнем уровне управления государством3. Осуществляемый таким образом мониторинг и анализ ситуации, а также придание гласности результатов работы правоохранительных и судебных органов по конкретным фактам злоупотреблений позволят выработать основанную на реалиях антикоррупционную политику и вместе с тем послужат общественной санкцией для высокопоставленных коррупционеров и тех, кто их покрывает.
С учётом зарубежного опыта следует продумать формирование института независимого прокурора4. «Никакие этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением … быть разоблачённым и наказанным. Честность … должна постоянно подкрепляться страхом перед хорошо работающим прокурором»5. Опытные исследования показывают, что неразвитая система уголовных наказаний за коррупцию является основной причиной масштабного распространения коррупции в странах Африки, в частности, в Марокко, Сенегале, на Мадагаскаре1. При этом не надо забывать, что уровень коррупции редко зависит от жестокости наказания: «неотвратимость наказания и боязнь чиновника, что он может быть наказан, значительно важнее самого факта жестокости»2.
Следовало бы рассмотреть возможность создания «экспертных советов» – специализированных структур, позволяющих оценивать социально-экономические, финансовые и иные проекты с позиции их влияния на процесс развития и роста коррупции3. Такой подход, основанный на сочетании практических мер и теоретического осмысления, позволит создать в России эффективно действующую систему государственных органов, борющихся с коррупцией.
В закон «О борьбе с коррупцией на верхнем уровне управления государством» целесообразно включить некоторые положения законопроектов «О противодействии коррупции» и «Основы антикоррупционной политики» с учётом корректировки вышеописанных недостатков, а также «Кодекса поведения государственных служащих».
Последний упомянутый законопроект направлен на развитие основных положений ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» в части установления норм служебного поведения. Законопроектом предусматривается распространение этих норм и на муниципальных служащих, хотя обоснованно их применение и в отношении должностных лиц категории «А».
Кодекс конкретизирует общепринятые этические нормы применительно к задачам государственной (муниципальной) службы и превращает их в обязательные правила служебного поведения4. Применительно к коррупционноопасным ситуациям они конкретизируются в правилах антикоррупционного поведения государственных служащих.
К коррупционноопасным законопроект относит, прежде всего, ситуации конфликта интересов. Конфликтом интересов признаётся всякая ситуация, когда личная заинтересованность государственного служащего влияет или может влиять на беспристрастное исполнение служебных обязанностей. Государственный служащий должен вести себя так, чтобы не допустить возникновения такой ситуации ни в отношении себя, ни в отношении других. Проект утверждает правила такого антикоррупционного поведения для самого государственного служащего, его коллег и руководителей в различных обстоятельствах. Таким образом, в проекте получили развитие некоторые положения «Общих принципов служебного поведения государственных служащих», утверждённых указом Президента от 12.08.2002 г., которые имеют настолько общий характер, что иначе, чем благие пожелания, рассматриваться не могут1.
Кодекс поведения государственных служащих может при его последовательной реализации существенно уменьшить уровень терпимости к коррупции в среде государственных, муниципальных служащих и в обществе, стать элементом механизма профилактики коррупции, при условии широкого информирования общественности о существовании подобного акта.
Перспективным и рациональным является предложение В. В. Лунеева: вместо ФЗ «Об основах государственной службы», который распространяется только на государственные должности категорий «Б» и «В», и указов Президента по аналогичным вопросам, которые практически не выполняются, разработать «Федеральный кодекс поведения и этических правил государственных служащих, их прав и обязанностей», который распространялся бы на все категории государственных должностных лиц и государственных служащих2. В связи с этим неоправданной выглядит инициатива А. В. Куракина принять ФЗ «Об административной этике в системе государственной службы РФ», кодифицирующий все имеющиеся по данному вопросу этические нормы3.
Сегодня коррупция представляет угрозу не только на уровне национальном, но и на транснациональном, поэтому в предлагаемый закон «О противодействии коррупции на верхнем уровне управления государством» необходимо включить меры предупреждения международной коррупции. Кроме того, дополнить Уголовный кодекс РФ принципиально новыми нормами об ответственности за международную коррупцию4.
Остаётся решить последний вопрос: возможно ли в сегодняшней России принять подобный закон? До сих пор Россия находится в «чёрном списке» Международной группы финансовых действий (FATF), то есть не сотрудничает с этим органом по борьбе с криминальными финансовыми операциями транснациональной ОП5. А это значит, что наша страна используется транснациональными группировками для создания препятствий к принятию эффективных правовых и иных мер по борьбе с криминалом путём оказываемого сильного давления на правительственные органы. Это, в свою очередь, указывает на вполне объяснимую возможность того, что будут приняты лишь косметические меры, не обеспечивающие реальную безопасность российской государственности от коррупции.
Такого же мнения придерживается и Н. Симония1. По его словам, коррупция в России тесно взаимосвязана с процессами неконтролируемого «первоначального накопления» капитала и почти анархического становления бюрократического капитализма, в которые втянуты многие представители верховной власти и значительная часть правоохранительных структур страны. Именно это обстоятельство является главным препятствием для успешной борьбы с коррупцией.
Однако, по утверждению Г. Мишина, в настоящий период существует консенсус между «парламентским большинством и президентом», что позволяет предположить наличие сформировавшихся предпосылок для выведения из тупика работы над специальным антикоррупционным законом2. Поэтому нужно безотлагательно принимать и вводить в действие специальное антикоррупционное законодательство комплексного характера. При этом, как утверждает В. А. Номоконов, конкретное наполнение антикоррупционной стратегии (в основе которой находится, в первую очередь, законодательный акт) зависит, помимо прочего, от тщательного и всестороннего изучения и учёта зарубежного и международного опыта, соответствующих конструктивных рекомендаций3. Именно поэтому для России с её сегодняшней криминальной ситуацией в особенности полезно изучение зарубежного опыта борьбы с преступностью.

х х х

Стратегия противодействия коррупции должна дифференцироваться в зависимости от степени поражённости общества данным явлением. Вот почему мы, рассмотрев антикоррупционную политику Японии, Сингапура, Сеула, США, столкнулись с таким разнообразием механизмов воздействия на коррупцию.
Актуальность проведённого сравнительно-правового анализа антикоррупционных инициатив в этих странах представляется несомненной. Он преследовал цель выявить особенности антикоррупционной политики отдельных стран, которые позволяют им успешно осуществлять мероприятия по борьбе с коррупционными преступлениями, а также выявить направления, по которым (не механически, а в рамках отечественных правотворческих традиций, в первую очередь с учётом сложившейся системы уголовно-правовых норм и принятой законодательной техники) определённый опыт зарубежного законодателя можно было бы перенести на российскую почву, что является весьма насущной задачей.
Проведённый достаточно тщательный анализ особенностей борьбы с коррупционными преступлениями в Японии, Сингапуре, Сеуле, США позволяет сформировать представление об основах передовой национальной антикоррупционной стратегии, развитие которых необходимо в России. Во-первых, это – сильная политическая воля высшего руководства государства к борьбе с коррупцией и сформированная на её основе единая государственная политика в области борьбы с коррупцией, включающая комплекс мер государственного, политического, экономического, социального и правового характера. Во-вторых, организованный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного администрирования (непременным условием для этого является создание атмосферы прозрачности) и обеспеченная возможность возбуждения в этих рамках уголовного преследования правонарушителей.
В-третьих, жесткая подотчётность лиц, наделённых властными полномочиями, перед реально независимым органом, осуществляющим мониторинг чистоты деятельности государственных служащих, а также наделённым полномочиями по привлечению к ответственности должностных лиц вне зависимости от их положения в иерархической структуре власти. Эти положения являют собой фундамент успешной национальной антикоррупционной политики.

ГЛАВА III

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

В предыдущей главе были рассмотрены внутренние меры, предпринимаемые в различных странах для выявления и пресечения коррупции на национальном уровне. Однако для действий, которые по своему характеру являются межгосударственными, таких, как коррупция в международных деловых сделках и отмывание денег, международное сотрудничество совершенно необходимо. Только глобальные меры способны бороться с транснациональной коррупцией.
В комплексе правовых антикоррупционных средств на международном уровне особую значимость имеют те, которые ориентированы на обеспечение глобальной эффективности противодействия транснациональной коррупции, на достижение такого качества предотвращения и пресечения самых опасных для отдельных государств и международного сообщества деяний, при котором были бы гарантированы международные стандарты квалификации коррупционных правонарушений, унифицированные юрисдикционные параметры, неотвратимость преследования и наказания правонарушителей, а также справедливое возмещение ущерба потерпевшим субъектам.
К таким международно-правовым средствам относятся универсальные (единые для всех или большинства государств) договоры, определяющие общепризнанные стандарты, а также согласованные с ними региональные и двусторонние договоры. В данной главе рассмотрим основные международно-правовые акты, которые в настоящее время направлены на преодоление коррупции в мировом и региональном масштабе.

§ 1. Организация Объединённых Наций (ООН) против коррупции

Одной из основных проблем, с которыми сталкивается международное сообщество, является коррупция. Этот вопрос, наряду с организованной преступностью и торговлей людьми, находится в центре внимания Глобальных программ, осуществляемых в рамках Программы ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия.
Общепризнанно, что коррупция, включая вымогательство, является одной из наиболее серьёзных проблем, которая угрожает социально-экономическому и политическому развитию и подрывает демократию и моральные устои общества. По результатам опроса общественного мнения, проведённого среди 30 000 человек в разных странах мира, предполагаемый уровень коррупции среди политиков превысил 75% во всех регионах мира, а в Южной Америке и на Дальнем Востоке коррупция достигла рекордного уровня в 90%1.
Кроме того, эмпирические исследования, проведённые МВФ, свидетельствуют о том, что в странах, где процветает коррупция, общий уровень инвестиций почти на 5% ниже, чем в странах, которые не считаются коррумпированными2. В результате дальнейшей глобализации рынков, сопровождающейся интернационализацией незаконной деятельности, коррупция приобретает международные масштабы.
В рамках Глобальной программы ООН по борьбе с коррупцией оказывается помощь странам в её выявлении, предупреждении и пресечении. Согласно программе, цель любой национальной программы состоит в том, чтобы, во-первых, повысить риск и издержки коррумпированности; во-вторых, создать такую атмосферу неподкупности, которая изменила бы правила игры и поведение её участников; в-третьих, обеспечить в конечном счёте соблюдение законности3. В частности, в рамках программы разрабатываются механизмы, содействующие большей прозрачности и отчётности в области государственных закупок и международных коммерческих сделок. Кроме того, для лиц, ответственных за разработку политики, для судей, прокуроров, работников правоохранительных и финансовых органов организуется учеба. Осуществление первых проектов началось в Венгрии и Ливане4.
На Восьмом Конгрессе по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 27 августа–7 сентября 1990 года) ООН была принята специальная резолюция «Коррупция в сфере государственного управления»5. В ней отмечалось, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и что, хотя они оказывают особенно пагубное влияние на страны с уязвимой экономикой, где наблюдается связь коррупции с другими видами экономической преступности, организованной преступности, это влияние ощущается во всём мире. Она рекомендует государствам-членам разработать стратегию по борьбе с коррупцией, а также рассмотреть вопрос об адекватности уголовно-правового реагирования на все виды коррупции, настоятельно призывает разработать правовые положения для конфискации средств и имущества, полученных в результате коррупции, обеспечить принятие соответствующих мер против предприятий, замешанных в ней. В 1996 г. Генеральная Ассамблея ООН (ГА ООН) приняла резолюцию «Борьба с коррупцией», которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами коррупции, особенно в отношении международной экономической деятельности, осуществляемой корпоративными организациями1. В этой связи также известна декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» 1996 года, согласно которой государства обязуются, помимо прочего, рассматривать как уголовное преступление взяточничество иностранных государственных должностных лиц и отменить освобождение от налогообложения суммы, полученные в виде взятки от любой частной или государственной корпорации либо физического лица государства-члена ООН любым государственным чиновником или лицом, избранным в представительный орган другой страны2. «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (приложение к резолюции 1996 года) предусматривает принципы деятельности государственных должностных лиц. При коллизии интересов государственные должностные лица не используют своё официальное положение для неподобающего извлечения личной выгоды или финансовых выгод для своих семей. В случае возможной или предполагаемой коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц, они действуют сообразно с мерами, установленными для того, чтобы уменьшить или устранить такую коллизию интересов. Государственные должностные лица не используют ненадлежащим образом своё служебное положение для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. Государственные должностные лица после ухода со своих официальных должностей не злоупотребляют своим прежним служебным положением. И, наконец, государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением выполняют требования об объявлении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, об активах и обязательствах супруга и иждивенцев.
Таким образом, ООН признала международный характер проблемы коррупции и пытается найти общеприемлемые формы и методы купирования этого явления. Все вышеперечисленные документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы. Однако эти акты играют важную роль в формировании норм международного права относительно рассматриваемого вопроса, а также способны влиять на нормы внутреннего права государств. Например, нормы упомянутого Международного кодекса, инкорпорированные в национальное законодательство, могут реально стать антикоррупционным инструментом.
Теперь обратимся к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (г. Палермо, Италия, 12–15 декабря 2000 г.), которая носит обязательный характер для 130 государств-участников, в том числе и для России. Указанная Конвенция явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию, как преступление, имеющее транснациональное значение1. Транснациональная коррупция проявляется в виде подкупа иностранных должностных лиц с целью получения возможности вести или продолжать экономическую деятельность в какой-либо стране, либо получать несоответствующее преимущество2. Впервые в международном соглашении регламентирована ответственность за принятие участия или получения прибыли от серьёзных преступлений, таких, как отмывание денег, совершённых организованными преступными группами (существенные денежные штрафы)3.
Конвенция ООН даёт ряд развёрнутых понятий, в их числе отмывание доходов от преступлений и уголовно наказуемая коррупция. В Конвенции предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, и предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц сцелью обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов.
Для России сложно будет внести изменения в УК РФ, касающиеся криминализации коррупции, а потому необходим федеральный закон о борьбе с коррупцией и соответствующая федеральная государственная программа4. Кроме того, реализация Конвенции в РФ потребует кардинального улучшения системы координации деятельности всех силовых структур в борьбе с организованной преступностью и коррупцией.
И, несмотря на всю позитивность изложенных в Конвенции ООН положений, все же необходим глобальный подход для правовой регламентации обширной совокупности средств, направленных на преодоление столь многогранного явления, как коррупция. Актуальной осталась проблема противодействия коррупции высших должностных лиц государства. Следует согласиться с В. С. Овчинским в том, что мировому сообществу необходимо разработать особые антикоррупционные принципы и стандарты поведения, присущие первым лицам государства для того, чтобы «коррупция в условиях бесконечных кризисов перестала быть средством в искусстве политического управления»5.
Глобальный подход к обсуждаемой проблеме вылился в принятие в октябре 2003 года Конвенции ООН против коррупции6. Именно ООН взяла на себя координирующую функцию в формировании правового фундамента для осуществления борьбы с коррупцией усилиями мирового сообщества. Предполагается, что Конвенция будет являть собой базис для приведения национального законодательства государств-участников в соответствие с объективно необходимыми мерами преодоления коррупции, адекватными угрозе, которую она представляет в планетарном масштабе.
Указанной Конвенцией предпринята попытка решить задачу по разработке всеобъемлющего, функционального и эффективного международного документа по борьбе с коррупцией; насколько она оказалась успешной, покажет время, но с уверенностью можно сказать, что новая Конвенция ООН явилась выдающимся достижением и существенным дополнением Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.
В преамбуле подчеркивается, что сегодня в условиях глобализации мировой экономики коррупция превратилась в транснациональное явление. Проблемы, порождаемые ею, ставят под угрозу принципы стабильности и безопасности всего мирового сообщества. Поэтому её искоренение путем принятия соответствующих мер на международном уровне – давно назревшая необходимость, а Конвенция против коррупции – та сила, которая призвана целенаправленно организовать усилия государств в этой сфере. Конвенция направлена на поощрение, стимулирование и поддержку международного сотрудничества, которое имеет исключительное значение в области предупреждения коррупции и борьбы с ней, так как позволяет расширить возможности государств, которые нуждаются в помощи, усилить механизмы обмена информацией и взаимной помощи при расследованиях.
Конвенция вводит всеобъемлющий пакет стандартов, мероприятий и правил, которые все страны могут применять для укрепления своих правовых норм и режимов государственного регулирования в области борьбы с коррупцией. Она призывает к принятию мер по предупреждению коррупции и объявляет вне закона преобладающие формы коррупции как в государственном, так и в частном секторе. Она является огромным прорывом, ибо требует от стран-участниц вернуть средства, полученные с использованием коррупционных методов, в страны, у которых они были похищены. Эти положения — первые в своем роде — создают новый основной принцип, а также базу для более прочного сотрудничества между странами в целях предупреждения, выявления и возвращения средств, полученных в результате коррумпированных действий. Коррумпированным чиновникам впредь будет труднее скрывать доходы, полученные незаконным путем.
Конвенция акцентирует внимание на необходимости проявления политической воли со стороны исполнительной, законодательной и судебной властей для применения разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни. В частности, Конвенция указывает на необходимость создания специализированного национального органа по борьбе с коррупцией, что расценивается как одно из проявлений политической воли.
Конвенция содействует принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное предупреждение коррупции и деяний, непосредственно связанных с ней, и борьбу с ними.
В связи с тем, что коррупция зиждется на системе государственного администрирования, особого внимания заслуживают предусмотренные Конвенцией профилактические меры по набору и продвижению по службе гражданских служащих и публичных должностных лиц, системы, обеспечивающие справедливые оклады и способствующие эффективной ротации кадров, программы их обучения и профессиональной подготовки, то есть те средства, которые наиболее популярны и эффективны в экономически развитых странах (ст. 7).
В Конвенции отмечается целесообразность обязательства должностных лиц подавать декларации об имуществе и доходах, а также необходимость разработки кодекса поведения публичных должностных лиц и обеспечение его соблюдения при помощи дисциплинарных и других мер (ст. 8).
Заслуживают внимания меры по обеспечению прозрачности в системе государственных закупок, в управлении публичными финансами и деятельности государственной администрации.
Для целей любого нормативного правового акта ключевое значение имеет применяемая терминология, при помощи которой передаётся его точный смысл и содержание. Однако представляется, что вполне оправданно заключение экспертов, согласно которому текст Конвенции содержит нечёткие формулировки и обязательства, что создаёт реальную возможность для оказания политического давления, завуалированного вмешательства во внутренние дела государств под предлогом борьбы с коррупцией1.
В частности, в Конвенции есть такие нечёткие формулировки, как «государства-участники стремятся» (ст. 5, 7, 8), «в пределах своих возможностей» (ст. 13), «могут рассматривать» (ст. 34), «может принять» (ст. 27). Подобная терминология говорит о декларативности содержания Конвенции, поскольку не накладывает обязательства, а выражает лишь волю, намерение; это позволяет игнорировать отдельные положения Конвенции, оставить их применение на усмотрение сторон и неизбежно приведёт к двойным стандартам, что представляется неприемлемым для целей данной Конвенции.
Норма Конвенции о создании в государствах-участниках органа по борьбе с коррупцией несёт в себе позитивное начало. Тем не менее, её интерпретация позволяет сделать вывод о бесперспективности указанного положения в существующей редакции. В Конвенции предлагается создание не практического подразделения, занимающегося непосредственно борьбой с коррупцией, а административного органа, осуществляющего предупреждение коррупции при помощи проведения соответствующей политики, её координации, а также расширения и распространения знаний по вопросам предупреждения коррупции. Такая управленческая структура вряд ли будет эффективной в борьбе с коррупцией, поскольку носит не практический характер, а управленческий, аналитический и будет лишь загружать работой правоприменительные органы.
Конвенция против коррупции после Конвенции против транснациональной организованной преступности возводит коррупцию в разряд преступлений международного характера, а значит, расширяет сферу регулятивного воздействия международного уголовного права за счёт включения в него новых преступных деяний. Конвенцией криминализованы такие деяния, как злоупотребление влиянием в корыстных целях, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, сокрытие или непрерывное удержание имущества, полученного в результате коррупционных преступлений, злоупотребление служебным положением, незаконное обогащение, отмывание доходов от преступлений и иные (глава 3 Конвенции). Таким образом, Конвенция абстрагируется от отдельно взятых норм национальных законов и формулирует общий подход к определению признаков коррупционных деяний.
Государственная политика зачастую диктуется частными интересами элитарной верхушки, находящейся у власти, вблизи власти и способной влиять на власть. По этой причине в проекте уделяется внимание мерам предупреждения политической коррупции и коррупции в частном секторе, криминализации коррупции в частном секторе, а также ответственности юридических лиц.
Вопрос об ответственности юридических лиц представляется актуальным с точки зрения предупреждения коррупции, борьбы с отмыванием криминальных доходов. Однако государства, чьё законодательство не предусматривает уголовной ответственности юридических лиц (что характерно для России), не смогут реализовать это положение Конвенции: в таком случае борьбе с коррупцией будут подчинены меры административной и гражданско-правовой ответственности.
В современном мире коррупция выступает в качестве инструмента политики, где политическая власть определяется финансовой мощью. Коррупция в высших органах власти государства расцветает на фоне потери ценностей и трансформации управления в мире финансов, активного сращивания политической и экономической власти. Коррупция выступает механизмом продажи власти на рынке властных услуг, где сама власть является достаточно ценным товаром1.
В целях предупреждения коррупции в государственном аппарате и устранения условий для легализации капиталов, нажитых преступным путём, Конвенция предусматривает создание действенной системы финансового контроля, проверки имущественного положения, источников доходов и расходов публичных должностных лиц. В борьбе с коррупцией важно лишить такую преступность материальной основы, финансовой мощи.
Вопрос о возвращении активов касается одного из основополагающих принципов Конвенции и, кроме того, будет служить в качестве показателя политической воли к объединению усилий для защиты общего блага. Конвенция предусматривает возможность возвращения активов путём применения процедур, основанных на признании того, что такие активы являются доходами от коррупционных преступлений, и процедур, преследующих цель возвращения этих активов в качестве возмещения убытков от коррупции в гражданско-правовом порядке. Однако в решении этих вопросов сохраняются некоторые неясности, в частности, возникает коллизия права при необходимости правового регулирования вышеописанных процедур.
Кроме того, как справедливо отмечают эксперты, в Конвенции предусматривается двойной стандарт.1 Содержание норм Конвенции в части, не касающейся возвращения имущества и выдачи активов, носит обязательный характер для государств-участников. Они принимают на себя соответствующие обязательства и адаптируют их во внутреннем законодательстве. Конфискация же и выдача активов остаётся прерогативой внутреннего законодательства. Таким образом, в одном случае нормы международного договора имеют приоритет над внутренним законодательством государств-участников, в другом же преимущество отдаётся национальному законодательству. Этот подход делает реализацию предупреждения перевода средств незаконного происхождения, полученных в результате коррупционных деяний, и борьбу с ними малоэффективными. А саму процедуру по этому вопросу превращает в инструмент государственной политики, а не международного права.
Следует иметь в виду, что для многих стран конфискация в гражданско-правовом производстве является относительно новой процедурой и в настоящее время не допускается, что фактически исключает реализацию рассматриваемых положений Конвенции.
В Конвенции не содержится положения, указывающего на то, что она имеет обратную силу. Таким образом, остался нерешённым вопрос о возвращении активов, которые были незаконно приобретены до подписания Конвенции.
В конечном счёте, многие положения Конвенции ООН против коррупции нуждаются в корректировке с целью устранения неточностей в формулировках, избежания двойных стандартов, предоставляющих государствам право действовать по собственному усмотрению и лишающих Конвенцию возможности достижения поставленных целей.
Концептуально Конвенция ООН по борьбе с коррупцией содержит в себе позитивное, креативное начало. Однако, несмотря на многообразие мер борьбы с коррупцией, предусмотренных Конвенцией, их исполнение остаётся необеспеченным соответствующими санкциями к нарушителям. Открытым остаётся вопрос об ответственности государств – основных субъектов международного публичного права, – нарушивших принятые на себя международные обязательства. Современная международная практика оказания правовой помощи при осуществлении института экстрадиции или выдачи обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений подтверждает невозможность реализации ответственности государств1. Поэтому первоочередной задачей ООН должно стать создание действующего организационного механизма, обеспечивающего соблюдение принципа «pacta sunt servanda». При условии же полной поддержки новый инструмент может на практике изменить к лучшему качество жизни миллионов людей во всем мире.

§ 2. Конвенции Совета Европы в области борьбы с коррупцией

В сфере борьбы с коррупцией представляет интерес опыт Совета Европы, в рамках которого приняты и открыты для подписания Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года1. По данным на 1 марта 2000 года первая подписана 31-м государством-членом Совета Европы, в том числе Россией, вторая – 15-ю государствами (пока без России)2. Участниками обеих конвенций могут быть и приглашённые европейские государства, не входящие пока в Совет Европы, и неевропейские государства (США, Канада, Япония и некоторые другие страны принимали участие в их разработке). Каждая конвенция вступает в силу после ратификации 14 государствами.
В преамбуле Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию подчёркнута угроза, которую она представляет для правопорядка, демократии, прав человека, социальной справедливости, экономического развития, моральных устоев. При этом единое понятие коррупции в Конвенции не приводится. Однако в главе II «Меры, принятие которых необходимо на национальном уровне» определены 13 видов коррупционных преступлений – активный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 2), пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 3), подкуп членов национальных государственных собраний (ст. 4), подкуп иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний (ст. 5, ст. 6), активный и пассивный подкуп в частном секторе (ст. 7, ст. 8), подкуп должностных лиц международных организаций (ст. 9), подкуп членов международных парламентских собраний (ст. 10), подкуп судей и должностных лиц международных судов (ст. 11). В числе такого рода преступных деяний – использование служебного положения в корыстных целях (ст. 12), отмывание денег, полученных от коррупционных преступлений (ст. 13) и преступления, касающиеся операций со счетами (ст. 14)3. Таким образом, Совет Европы создаёт модель гармонизации правовых норм, направленных как против транснациональной, так и против внутригосударственной коррупции, в первую очередь с целью создания благоприятных условий для оказания более эффективной правовой взаимопомощи в достижимых им географических пределах. В то же время вполне можно согласиться с утверждением А. В. Наумова о лишь кажущемся многообразии представленных уголовно-правовых запретов. По его мнению, первые десять вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа – взяточничества: получения взятки и дачи взятки1. Поэтому конвенционные нормы о подкупе, предусмотренные ст.ст. 4–11Конвенции, являются конкретизацией упомянутых выше норм об активном и пассивном подкупе. Конкретизация, как это усматривается из содержания норм, происходит по субъекту.
Несколько иная юридическая природа характерна для норм, предусмотренных ст.ст. 13 и 14 Конвенции. В соответствии со ст. 13, речь идет о самостоятельной квалификации отмывания доходов от преступлений, связанных с коррупцией. При этом по смыслу статьи сами по себе дача либо получение взятки образуют легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретённых незаконным путём2. В ст. 14 Конвенции (преступления, касающиеся операций со счетами) речь идёт о таких преднамеренных действиях (бездействии), целью которых является совершение, сокрытие или искажение обстоятельств коррупционных преступлений, предусмотренных ст.ст. 2–12 Конвенции, путём
1) оформления или использования документов, содержащих ложную или неполную информацию, либо 2) противоправного незанесения в бухгалтерские книги платёжных операций. Данная статья особенно интересна в свете того, что «при надлежащем аудите коррупция резко отступает даже при самых казалось бы безнадёжных обстоятельствах», – такой вывод содержится в докладе Агентства США по международному развитию3. Правда, в Конвенции предусматривается возможность сторон сделать насчёт таких преступлений соответствующую оговорку или заявление (в части невключения соответствующего изменения в своё внутреннее уголовное законодательство).
Новизной и оригинальностью отличается содержание нормы, сформулированной в ст. 18 Конвенции об ответственности юридических лиц. В соответствии с ней «каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией и совершённых в интересах любого физического лица, действующего в своём личном качестве или в составе органа юридического лица, которое занимает ведущую должность в юридическом лице, путём:
1) выполнения представительских функций от имени юридического лица; 2) или осуществления права на принятие решений от имени юридического лица; 3) или осуществления контрольных функций в рамках юридического лица; а также за участие такого физического лица в вышеупомянутых преступлениях в качестве соучастника (пособника или подстрекателя)».
Следует заметить, Конвенция предусматривает только два вида соучастников – пособников и подстрекателей, тогда как национальное законодательство некоторых стран, в частности России, включает в этот круг ещё и организаторов преступлений (ч. 3 ст. 33 УК РФ).
Известно, что законодательство многих стран, и в частности отечественное, не предусматривает собственно уголовной ответственности юридических лиц в связи с совершением коррупционных преступлений. А. В. Наумов, ссылаясь на правотворческий опыт европейских стран (например, УК Франции 1992 г.), доказывает, что ответственность юридических лиц вполне может сосуществовать с принципом личной виновной ответственности и дополнять его. Большинство же российских учёных выступают против уголовной ответственности юридических лиц1.
Дальнейшее развитие уголовного законодательства европейских стран об ответственности за коррупционные преступления будет происходить в направлении имплементации её норм во внутреннее законодательство стран, входящих в Совет Европы (с учётом национальных традиций той или иной страны). Представляется, что этого будет сравнительно легко достигнуть, например, в УК Испании и УК Франции, нормы об ответственности за коррупционные преступления которых в известной степени явились прообразом конвенционных норм. К сожалению, не оптимистическим, а проблемным представляется процесс имплементации этих норм в УК РФ2. Принимая во внимание имеющиеся различия, будет сложно устранить их путём простых изменений и дополнений уголовного законодательства России3.
В Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию предпринята попытка определения коррупции (с оговоркой: для целей насто- ящей Конвенции). Статья 2 характеризует коррупцию как требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого недолжного преимущества, которое извращает надлежащее исполнение обязанностей получателем взятки или недолжного преимущества.
Важным аспектом первой Конвенции является регламентация наказания и выдачи. После подписания в январе 1999 года значительным числом европейских стран (включая Россию) Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию лица, совершившие коррупционные преступления, уже не смогут использовать территорию этих стран для того, чтобы избежать уголовного преследования (как это происходило при отсутствии двустороннего соглашения об экстрадиции между конкретными странами)1. Однако это не лишит их возможности выбирать страну с наиболее мягким наказанием за совершённые коррупционные правонарушения. Поэтому очень важно, чтобы уже на начальных стадиях борьбы с коррупцией каждая страна внимательно рассмотрела существующие соглашения об экстрадиции, имея в виду, что разыскиваемым преступникам не должна предоставляться «тихая гавань», где они могут избежать наказания. Во второй Конвенции акцент сделан на возмещении ущерба, предусмотрено право лиц, пострадавших от коррупционных действий, инициировать действия в целях получения полного возмещения за причинённый ущерб.
Особенно важным представляется закреплённый в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию принцип сотрудничества государственных антикоррупционных структур с гражданским обществом2. В ст. 22 Конвенции говорится о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей и предлагается обеспечение эффективной и надлежащей защиты тех, кто сообщает о коррупционных преступлениях, сотрудничает с органами, осуществляющими расследование и разбирательство. Опора на гражданское общество в борьбе с преступностью и коррупцией в частности является важным направлением деятельности правоохранительных органов в демократических странах.
Рассмотренные конвенции, являющиеся частью разрабатываемой системы антикоррупционной борьбы в рамках Совета Европы, могли бы, как справедливо отмечает Е. В. Швец, способствовать усилению борьбы с коррупцией в России, хотя использование их инициатив возможно, как представляется, только с учётом национальных интересов и исторического опыта России и адаптации к современным российским условиям3.

§ 3. Конвенция Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций

Правовые инициативы ОЭСР в области борьбы с коррупцией основаны главным образом на двух документах. С одной стороны – пересмотренная Рекомендация по борьбе со взяточничеством в международных деловых операциях, утверждённая 23 мая 1997 г. Советом ОЭСР, – источник, содержащий целостную программу, включающую превентивные и репрессивные меры как уголовно-правового, так и не уголовно-правового характера, а также методику контроля и анализа исполнения, направленную на отслеживание хода реализации Рекомендации. С другой стороны – Конвенция по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций (34 страны-участницы), принятая 21 ноября 1997 г. и посвящённая конкретному вопросу – объявлению преступлением дачу взяток иностранным государственным чиновникам при осуществлении коммерческой деятельности. В связи с большей практической ценностью последней обратимся к её анализу.
ОЭСР (как экономическая организация развитых государств, представляющих 70% экспорта и 90% прямых иностранных инвестиций во всём мире) уделяет внимание той коррупции, которая непосредственно относится к экономике, то есть имеет лишь ограниченные амбиции в рассматриваемой сфере, касающиеся создания ровного «игрового поля» коммерции1. Подход к коррупции в основном ориентирован на «сторону предложений» – направлен на сокращение притока коррумпированных платежей в соответствующие рынки путём применения санкций к активным взяткодателям и их соучастникам, а также путём обеспечения системы превентивных мер. Очевидно, что ОЭСР ограничивает поле своей деятельности борьбой против активной коррупции должностных лиц иностранных государств и не затрагивает вопросы коррупции частных лиц. Однако такой подход является однобоким, недальновидным, зависимым от действий, предпринимаемых на «стороне спроса».
Заложенная в Конвенции концепция затрагивает также и взяточничество среди государственных должностных лиц неучаствующих стран. В то же время, с другой стороны, ОЭСР заботится о том, чтобы одна страна не нарушала суверенитет другой, поэтому поведение иностранных государственных должностных лиц само по себе не является объектом внимания для ОЭСР.
Целью Конвенции ОЭСР является установление «функционального эквивалента»2. Конвенция не претендует на значительную унификацию: перед государствами-участниками – право самостоятельного выбора мер для введения правовых санкций, налагаемых за дачу взяток иностранным государственным должностным лицам, а результаты должны быть сравнимыми. При этом не требуется достижения единообразия или внесения изменений в основополагающие принципы правовых систем Сторон1. Документы Совета Европы по тем же вопросам ориентированы гораздо более в сторону действительной гармонизации или даже унификации уголовного права между странами со схожей правовой системой и правовыми стандартами. Функциональный подход, предусматривающий сравнение, ориентирован на оценку работы системы в целом, а не отдельных институтов. Поэтому, с точки зрения функциональной эквивалентности, сравнению должно подвергаться общее воздействие, производимое правовой системой той или иной страны, а не отдельные правила.
Например, в соответствии со ст. 3, п. 3 Конвенции, Стороны обязаны принять соответствующие меры, обеспечивающие наложение ареста на конфискацию взяток и доходов, полученных благодаря их даче или их стоимости, или обеспечить … «чтобы по отношению к ним были применимы денежные санкции, влекущие за собой сравнимые последствия»2. Здесь Конвенция демонстрирует свою гибкость, предусматривает необходимую свободу действий.
Аналогичным образом в Конвенции устанавливаются приемлемые для законодателя страны-участницы альтернативные определения коррупции как quid pro quo – «оказание услуги за услугу»:
1) как договор о взяточничестве, являющийся незаконным;
2) либо как предоставление незаконного обогащения в обмен на:
- возможное нарушение обязанностей
- или просто осуществление каких-то действий либо воздержание от их осуществления при исполнении должностных обязанностей3.
Преимущество первой возможности в том, что она позволила бы отфильтровать все предназначенные для подкупа платежи без дальнейших сложностей, ввиду отсутствия необходимости в исключительной норме об оказании финансового содействия. Наряду с тем, второй вариант определения является менее требовательным в плане доказательств.
В определении преступления, когда однообразие формулировок становится необходимым, в особенности при определении понятия должностного лица иностранного государственного органа, предпочтительно наименьшее проявление различий. Конвенции Совета Европы в раскрытии понятия должностного лица отсылают обратно к законодательству «страны-потерпевшей». В то же время цели создания ОЭСР ровного «игрового поля» коммерции соответствует попытка сформулировать самостоятельное определение понятия государственного должностного лица с использованием критериев общемирового масштаба. Таким образом, даже если в каждой стране будет применяться свое правило, под государственным должностным лицом будет пониматься не только лицо, назначенное или избранное на должность и наделённое в связи с этим законодательными, исполнительными или судейскими полномочиями, но и те лица, которые осуществляют государственные функции вне зависимости от того, являются ли они государственными служащими или нанятыми по частному контракту.
Конвенция ОЭСР, так же как и Конвенции Совета Европы, содержит принцип ответственности юридических лиц, при этом предусмотрены санкции как уголовного, так и неуголовного характера. Главное – соблюдение минимального требования о соответствии денежной санкции стандарту «эффективного, соразмерного и разубеждающего наказания». В связи с вышесказанным, концепция «функционального эквивалента» допускает, что последующие требования о конфискации как суммы взятки, так и выгод, полученных в результате неё, могут быть выполнены даже путём применения «соразмерных денежных санкций». Наказание в данном случае налагается скорее исходя из определения степени виновности, чем из определения источников происхождения преступления, что даёт большую свободу выбора при принятии решения о размере наказания. Для юрисдикции некоторых государств такое решение может служить выходом из технических трудностей, связанных с калькуляцией доходов от взятки.
Одним из наиболее важных вопросов является сокращение лазеек между юрисдикциями различных стран в случаях транснациональной коррупции. Для сокращения разночтений вошло в практику толковать принцип территориальности в широком значении, и, к тому же, конвенции защищают принцип гражданства, хоть и допускают отклонения от него. ОЭСР требует в качестве необходимого минимума выдачи преступников, являющихся гражданами данной страны, в качестве возможного, но не полноценного замещения этого принципа1. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию предусматривает право государств-участников воспользоваться предоставленной оговоркой в отношении предусмотренных правил о юрисдикции.
Конвенция ОЭСР содержит нормы, касающиеся отмывания денег и фальсифицированных данных бухгалтерского учёта. Значимость подобных норм очень велика. Особая крупномасштабность и продолжительность коррупции зависит от долгосрочного управления денежными средствами. Деньги, предназначенные для подкупа, должны быть накоплены задолго вперёд. Платёжная конструкция монтируется таким образом, чтобы не привлекать слишком большое внимание как на стороне отправителя, так и на стороне получателя. Извлекаемые в результате транснационального взяточничества суммы подкупа и вновь полученные доходы, подлежащие конфискации, необходимо скрывать. Однако Конвенция ОЭСР отсылает вопросы судьбы денежных средств, выплаченных в качестве подкупа, и доходов, полученных в результате подкупа, к национальному законодательству, а это чревато образованием лазеек, в особенности в странах Юго-Восточной Азии.
Важность описанной правовой инициативы ОЭСР, направленной на борьбу с коррупцией, определяется тремя моментами1. Во-первых, она сокращает приток коррупционных платежей в страны как Севера, так и Юга. Это напрямую способствует созданию благоприятной атмосферы для осуществления надлежащего государственного управления и соблюдения справедливых условий торговли. Во-вторых, она сыграла роль своего рода катализатора, стимулировавшего деятельность международных правительственных организаций, частного сектора и гражданского общества в целом и способствовала существенному изменению политики в последние 10 лет. В-третьих, она могла бы служить прецедентом для разработки норм управления в глобальных масштабах.
Конвенция 1997 г. о борьбе с дачей взяток вступила в силу в феврале 1999 г. после того, как была ратифицирована шестью ведущими странами. К февралю 2000 г. уже 20 стран ратифицировали данную конвенцию и ввели в действие соответствующее законодательство. Вскоре к ним присоединятся ещё несколько стран.
Интересно, что, по данным исследований, проведённых ТИ, 45% из 230 генеральных директоров большинства компаний Соединённых Штатов и других стран ничего не знают об этой Конвенции. Из 55% респондентов, которые были хорошо осведомлены о деятельности ОЭСР, 43% заявили, что не собираются пересматривать деловую политику их компаний в целом или отдельные инциденты дачи взяток даже несмотря на то, что 33% из 779 опрошенных бизнесменов заявили, что уровень взяточничества за последние пять лет значительно вырос2. Таким образом, главная тема дебатов по поводу коррупции – противоречие между глобальными принципами и локальной практикой.
Тем не менее, рассмотренная Конвенция ОЭСР является предпосылкой для восстановления атмосферы здоровой конкуренции в коммерческой среде. Благодаря этому договору, помимо решения проблемы справедливых условий торговли, каждый, кто ведёт бизнес за границей, получит выгоду от существенного сокращения крупных незаконных платежей, перечисляемых в ту или иную страну. Граждане таких государств, а также инвесторы выиграют от претворения в жизнь принципа «главенства закона», а также от лучших экономических и социальных условий и, в конечном счёте, от демократии.

§ 4. Всемирный Банк против коррупции1

Всемирный Банк, уделяя значительное внимание проблеме коррупции и базируясь на собственных исследованиях, заявил о необходимости рассматривать коррупцию как «симптом фундаментальных проблем государства», а не как основной или единственный фактор, определяющий «болезни общества»2. И в связи с этим представляет программу ключевых реформ, необходимых для совершенствования государственного управления и борьбы с коррупцией3.
1. Конкуренция и создание новых предприятий. В ряде развивающихся стран и стран с переходной экономикой источником коррупции является концентрация экономической власти в руках монополий, которые оказывают политическое давление на государство в интересах извлечения частных выгод. Эта проблема стоит особенно остро в странах, располагающих богатыми природными ресурсами; здесь значительным политическим и экономическим влиянием обладают, например, газовые, нефтяные и алюминиевые монополии, из-за чего коррупция проявляется в таких различных формах, как неуплата налогов, появление непрозрачных офшорных счетов, «покупка» лицензий и разрешений, а также голосов в парламенте и указов, с помощью которых ограничивают конкуренцию и мешают появлению на рынке новых «игроков». Совершенно необходимыми представляются демонополизация, дерегулирование, упрощение порядка появления на рынке и ухода с него (посредством ликвидации активов и действенных процедур банкротства), а также развитие конкуренции.
2. Подотчётность и политическое руководство. В различных странах осуществляются меры, направленные на создание механизма сдержек и противовесов в отношении политических руководителей и высокопоставленных должностных лиц, так, чтобы они поддерживали хорошее государственное управление и борьбу с коррупцией. Этот механизм предусматривает прозрачность информации о действиях, финансовых средствах, доходе и имуществе этих лиц. В некоторых странах такой механизм включает в себя следующее:
 открытость информации о позиции депутатов в ходе голосований в парламенте;
 отзыв безусловного парламентского иммунитета;
 открытость информации об источниках и размерах финансирования политических партий;
 открытость информации о доходах и имуществе высших государственных должностных лиц и ближайших членов их семей;
 положения, предупреждающие конфликт интересов у государственных должностных лиц;
 обеспечение личной безопасности и сохранение места для тех государственных чиновников, которые сообщают о фактах злоупотреблений служебным положением другими (положения о «сигнализирующих»).
3. Государственное администрирование, построенное на принципе меритократии и ориентированное на службу. Набор на государственную службу и продвижение на основании личных достоинств, в отличие от политического покровительства или принадлежности к определённому идеологическому направлению, может как обеспечить действенность в работе государства, так и помочь в борьбе с коррупцией. Реформы в этой области предусматривают создание независимых профессиональных институтов, имеющих механизм сдержек и противовесов (например, комиссия по набору кандидатов на гражданскую службу) и внедрение комплексной системы управления результатами работы, где размер заработной платы и продвижение по службе зависели бы от качества работы. В Малайзии и Таиланде, благодаря этим мерам, приходить в систему и оставаться в ней стали больше служащих управленческого звена и профессионалов.
4. Прозрачность и подотчётность в управлении государственными расходами. Важнейшую основу для хорошего государственного управления представляют базовые системы подотчетности применительно к размещению и использованию государственных средств. Для обеспечения подотчётности в управлении государственными расходами требуются: 1) комплексный процесс выработки бюджета и проведения консультаций по нему; 2) прозрачность в использовании государственных средств; 3) конкуренция при осуществлении государственных закупок; 4) независимый внешний аудит.
Бюджет должен, прежде всего, полностью отражать все направления деятельности государства. Во многих странах бюджеты непрозрачны: значительные бюджетные расходы не проходят через систему казначейства, широко используются внебюджетные фонды и отсутствует действенная система контроля за выделением бюджетных средств. Некоторые страны с переходной экономикой, такие, как Венгрия и Литва, достигли определённого прогресса в решении этой проблемы, благодаря проведению комплексных программ реформирования казначейства.
Во-вторых, важным фактором является открытость информации. Во многих развитых странах (например, в Австралии и Великобритании) публикуются основные направления стратегии государственных расходов. Недавно в Южной Африке были разработаны «Направления расходов в среднесрочной перспективе», которые ежегодно пересматриваются и публикуются в Интернете, являясь средством разъяснения выбора стратегии и устанавливая подотчётные цели государственных расходов.
В-третьих, «чистота» правительства обеспечивается прозрачным и конкурентным механизмом государственных закупок. Для снижения уровня коррупции необходимо соблюдать строгую дисциплину заключения крупных контрактов, которая предусматривает прозрачность и проведение конкурентного тендера. Таким образом, возрастают возможности надзора и получения информации со стороны общественности. Действительно, для устранения коррупции три страны Латинской Америки (Аргентина, Чили и Мексика) недавно ввели в действие электронную систему закупок. Все уведомления о поставках и их результаты помещаются на открытый веб-сайт. Всемирный Банк также активно выявляет компании, которые нарушают положения о закупках в рамках проектов. Так, на открытом сайте Банка размещен перечень компаний, которые исключены из участия в тендерах – в проектах, финансируемых Банком. Основанием для исключения стали допущенные ими факты коррупции в процессе закупок.
В-четвёртых, важным представляется формирование механизма независимого внешнего аудита. В ряде развивающихся стран и стран с переходной экономикой (например, Чешская Республика и Польша) на высшем уровне были созданы институты аудита, которые действительно независимы и конструктивно влияют на системы управления государственными финансами. В Чешской Республике аудиторские отчёты и предлагаемые планы коррективных мер публикуются, представляются законодательным органам и обсуждаются кабинетом в присутствии представителей высших органов аудита и соответствующих министерств.
5. Обеспечение власти закона. Согласно Новому Словарю экономики и права Палгрейва, власть закона определяется как противоположность власти влиятельных граждан1. Тогда если деньги решают всё, то в странах, где налицо кризис власти закона, традиционные рекомендации по укреплению государственного управления – посредством создания институтов в государственном секторе (например, управления по этике и отдела борьбы с коррупцией), посредством принятия антикоррупционных законов, оказания технического содействия в виде поставок компьютерной и иной техники или направления действующих судей на обучение или «ознакомительные поездки» – теряют актуальность. Здесь требуются нетрадиционные подходы, например, альтернативные механизмы разрешения споров, которые обеспечили бы более систематическое вовлечение НПО и других альтернативных образований, а также стратегии распространения информации через СМИ, более полное и открытое применение «власти информации» как внутри государственного сектора, так и за его пределами. Результативными окажутся меры, направленные на реформирование парламентской системы и пересмотр политических механизмов (например, представление информации о позиции каждого члена парламента в ходе голосования, снижение уровня предусмотренного законами иммунитета для парламентариев, а также пересмотр порядка финансирования политической деятельности).
Ещё одна задача в борьбе с коррупцией и при совершенствовании государственного управления состоит в продолжении реформ с опорой на широкое участие всех ветвей власти, гражданского общества и делового сообщества. Благодаря сотрудничеству с представителями частного сектора и НПО, правительство может дополнить реформу, допустив конкуренцию между государством и частным сектором в предоставлении определённых услуг. Так, наряду с работой традиционных судов, можно, например, предусмотреть альтернативные способы урегулирования споров. Последующая их диагностика на коррумпированность позволит определить потребность в такого рода институтах и сохранить их при необходимости. Подобное применимо и к другим областям политической жизни для определения приоритетных направлений деятельности.
Такие страны, как Албания, Боливия, Грузия и Латвия, от проведения диагностических обследований перешли к конкретным действиям. В Боливии основной акцент делается на реформирование гражданской службы и системы государственных закупок. В Латвии в качестве приоритетов рассматриваются реформирование таможни и налоговая реформа. В Грузии, после того как в ходе обследования были получены данные о плачевном положении дел в судебной области, президент Шеварнадзе принял решение о повторной аттестации всех судей; ход аттестации освещался телевидением в прямом эфире. Две трети судей не смогли пройти аттестацию и были заменены. В других странах аналогичные действия по совершенствованию управления происходят на муниципальном уровне (на Украине, в Индии, в Венесуэле)1.
6. Коррупцию можно победить благодаря знаниям и информированности граждан. Действительно, вооружение гражданского общества более точной и надёжной информацией – ключевой компонент реформы. Таким образом, представление интересов и участие заинтересованных сторон должны присутствовать на стадии разработки политики и крупных государственных проектов. Действительно, исследования, проведённые Всемирным банком, показывают, что, чем выше степень участия бенефициаров на стадии разработки и реализации проекта, тем выше качество такого проекта и предлагаемых услуг.
7. Внедрение «культуры прозрачности». Требуются фундаментальные изменения в порядке принятия решений государством. Ниже приведены некоторые варианты реформ, направленных на достижение прозрачности, которые оказались действенными в разных странах:
 обеспечение доступа общественности к информации, поступающей
в адрес правительства (свобода информации);
 требование того, чтобы определённые типы заседаний
Правительства были открыты для наблюдения общественности;
 проведение публичных слушаний и референдумов по проектам документов, по указам, положениям и законам;
 публикация судебных и юридических решений и ведение соответствующего реестра;
 обеспечение свободы прессы – благодаря запрету цензуры, запрещению использования государственными должностными лицами законов о клевете и дискредитации в качестве инструментов устрашения журналистов и поощрению разнообразия видов собственности на СМИ;
 вовлечение гражданского общества в мониторинг деятельности государства в таких областях, как борьба с коррупцией и тендеры на крупные государственные поставки;
 применение новых интернет-технологий для достижения прозрачности, представления информации, вовлечения общественности и распространения данных.
Гражданское общество должно быть активным и помогать политикам, заинтересованным в построении доверия к действиям государства, благодаря своей способности к формированию коалиций и коллективной работе. Так, новые мероприятия во многих странах, где Всемирный Банк оказывает поддержку, предусматривают создание «команды» по разработке программ реформирования государственного управления и борьбы с коррупцией, в состав которой входят представители гражданского общества, СМИ, частного сектора, эксперты и сторонники реформ из органов исполнительной и законодательной власти. Процесс вовлечения ключевых заинтересованных сторон в гражданском обществе способствует устойчивости реформ, их убедительности, а также тому, что заинтересованные стороны начинают воспринимать реформы как результаты собственной деятельности (о чём свидетельствует текущий опыт ряда стран Восточной Европы, Африки и Латинской Америки).
Таким образом, совершенствование государственного управления следует рассматривать как процесс, включающий в себя три основных компонента:
1) знание – при тщательном анализе теоретических и эмпирических данных, включая проведение в стране диагностических обследований, и «прозрачном» распространении его результатов с использованием самых современных достижений в информационной технологии; 2) руководство в политическом, гражданском обществе и на международной арене; 3) коллективные действия, благодаря систематическому участию ключевых заинтересованных сторон в обществе и поиску консенсуса с ними. Коллективная ответственность предполагает сотрудничество транснациональных корпораций, отечественного частного сектора и международных организаций с национальными правительствами и лидерами, заинтересованными в улучшении государственного управления.
Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан утверждает, что "умелое руководство является, возможно, единственным наиболее важным фактором искоренения бедности и содействия развитию", а значит и противодействия коррупции1.
§ 5. Иные международные антикоррупционные инициативы

Для завершения общей картины рассмотрим ещё некоторые международные инициативы, устанавливающие минимальные стандарты для стран-членов.
Несмотря на различие применяемых методов, цели Конвенций Совета Европы достаточно схожи с целями Межамериканской Конвенции по борьбе с коррупцией Организации Американских Государств (ОАГ) 1996 года. Это региональное соглашение (подписанное большинством членов ОАГ, включая США) открыто для присоединения к нему государств, не являющихся членами ОАГ. Оно требует, чтобы государства-члены приняли меры как против разрушительных действий коррупции на территориях, подчинённых их конституциям, так и действий, совершённых их соотечественниками и резидентами за границей. Согласно соглашению действия, относимые к коррупции, признаются вне закона, независимо от активной (предложение или предоставление любого денежного эквивалента или другой прибыли государственному должностному лицу в обмен на любые действия или бездействие при осуществлении государственных функций) или пассивной (ходатайство или принятие правительственным должностным лицом такого же эквивалента или прибыли в тех же самых целях) формы коррупции. В понятие коррупции входит и мошенническое использование или укрывательство собственности, полученной в результате вышеупомянутых действий, любая форма участия в таких действиях в форме посредничества или попытки к посредничеству, а также любые другие действия, которые государства-стороны в Конвенции согласятся подчинить действию Конвенции1.
Соглашение отклоняется от традиционных подходов, вводя понятие «незаконное обогащение», как установление уголовной ответственности, противопоставляемое обязанности объяснить любое внезапное значительное увеличение (в соотношении с законно полученными доходами) активов государственного должностного лица2. (Оговорка, сделанная США при подписании Конвенции, объясняется возникшим несоответствием данного требования с защитой права не свидетельствовать против себя, предусматриваемого Конституцией США.) Этот инструмент является компромиссным решением латиноамериканских государств, заинтересованных в осуществлении взаимопомощи и выдаче преступников, и североамериканских государств с их программой криминализации взяточничества в сфере международной коммерции.
В дополнение к требованию рассматривать вышеупомянутые коррупционные действия как преступление и представлению юрисдикционного основания для соответствующих действий государства (включая возможное экстерриториальное применение законов о взяточничестве) Конвенция предусматривает и оказание взаимной помощи органами государств-участников Конвенции в расследовании и судебном преследовании коррупционных действий, а также в розыске и наложении ареста на полученные доходы.
Конвенция запрещает государствам-участникам ссылаться на банковскую тайну как на основание для отказа в оказании такой помощи. Устав Североамериканского банка развития, созданного в рамках Североатлантической зоны свободной торговли (НАФТА), требует от компаний, желающих получить ссуды из этого Банка, свидетельства того, что они не были замешаны во взяточничестве, и заявления о том, что к ним не было предъявлено обвинение в получении или предоставлении взятки в течение пяти последних лет1.
Рассмотренная Конвенция ОАГ уже подписана, но ещё не вступила в силу. Некоторые меры, предложенные соглашением, пока не снабжены механизмом реализации. Тем не менее, ОАГ в настоящее время разрабатывает более обширный комплекс мероприятий по борьбе с коррупцией, включая также меры не уголовно-правового характера2.
Совсем недавно Всемирной Торговой Организацией (ВТО) было подготовлено Соглашение о государственных поставках, касающееся приобретения товаров и услуг, включая выполнение работ государственного подряда и оказание услуг общественного пользования, чтобы обеспечить условия открытости и прозрачности международному сотрудничеству в области снабжения. Только 24 члена ВТО являются участниками соглашения 1994 г., вступившего в силу в январе 1996 года, однако на уровне встреч министров в рамках ВТО в декабре 1996 года было достигнуто соглашение провести переговоры о промежуточных мерах в этой области по обеспечению прозрачности, открытости и соблюдению должных процедур государственных поставок, пока Соглашение 1994 года не получит широкого признания3. Была создана Рабочая группа по обеспечению прозрачности государственных поставок, чтобы облегчить ведение переговоров по вопросам заключения временного соглашения.
В заключение отметим, что на менее формальном уровне Международная торговая палата (МТП) выпустила в 1996 году новую редакцию своих Правил поведения 1977 года, представляющих свод юридически необязательных правил этики делового поведения. Поскольку эти правила призывают организации международного публичного права типа Всемирного Банка принимать меры по борьбе с коррупцией, они в основном обращены к участникам корпораций и касаются их поведения. Они запрещают коррупцию в широком её значении, которое включает вымогательство, взяточничество, вознаграждения, платежи агентам, превышающие соответствующее вознаграждение за оказание легитимных услуг, взносы и вклады в пользу политических партий, комитетов или отдельных политических деятелей, если они не заявлены и осуществлены в нарушение соответствующего закона. Правила также требуют соответствующей финансовой документации и аудита от предприятий и предусматривают контроль и проведение процедур оценки внутри каждого предприятия, чтобы гарантировать установление и применение санкций к руководителю или служащему, несущему ответственность за нарушение правил. Они также говорят о необходимости принятия Кодекса поведения для каждой отдельной компании (с предлагаемыми примерами). Однако опыт показывает, что подобные кодексы имеют незначительное влияние: в то время как главы компаний стремятся к подавлению коррупции, локальный персонал настроен более цинично1. Правила предусматривают координацию действий между штаб-квартирой МТП и её национальными комитетами по вышеупомянутому вопросу, а также по распространению применения самих правил на национальном и международном уровнях.

х х х

При рассмотрении выработанных международным сообществом документов, направленных на борьбу с коррупцией, и критическом осмыслении имеющихся реалий применительно к уровню коррупции в мире, обоснованным представляется вывод о дефиците эффективных, практически выполнимых мер предотвращения коррупционной деятельности. Государства не стремятся обременять себя международными обязательствами по борьбе с коррупцией, предпочтительней оказывается прятаться за ширмой рекомендаций и действовать в согласии с принципом выгодности.
Адекватной сегодняшней ситуации могла бы стать Конвенция ООН против коррупции при условии подкрепления предусматриваемых ею мер тщательно продуманным механизмом контроля за применением и мониторинга результатов реализации во внутреннем праве государств. Кроме того, как уже упоминалось, крайне важно формирование института ответственности государств за отступление от принятых на себя международных обязательств.
Не менее важную роль призваны сыграть неправительственные международные организации, в частности, Транспаренси Интернэшнл. Главнейшей задачей ТИ остаётся формирование антикоррупционной среды, которая исключала бы возможность существования и распространения этого, кажется, «непобедимого» коррупционного зла. Приоритетным направлением по реализации этой идеи является формирование антикоррупционных коалиций, которые должны не только принимать международные акты, противостоящие взяточничеству, но и воплощать в жизнь их содержание, а также норм иных документов в этой сфере, устанавливая критерии законного и нравственного поведения, ценность которого всегда, и особенно в наши дни, чрезвычайно высока.
ТИ активно работает над обеспечением публичной осведомленности о рассматриваемой проблеме (в частности, путём создания ежегодных выпусков ИВК) с тем, чтобы усилить антикоррупционную настроенность обществ всего мира, создать атмосферу нетерпимости к коррупции.
В этой связи остаётся надеяться, что всё-таки наступит тот пороговый момент, о котором говорит В. В. Лунеев, когда политическая, правящая и экономическая элита не сможет далее пренебрегать мнением народа, как это происходит нынче во многих странах мира, и, может, тогда придёт эра «демократии в интересах ответственности» вместо сегодняшней «демократии в интересах богатства»1.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные выводы проведенного исследования сводятся к следующему и касаются современного состояния коррупции в мире и комплекса коррупциогенных факторов, а также способов уголовно-правовой квалификации коррупционных преступлений, иных направлений борьбы с коррупцией на национальном уровне и существующей в рамках мирового сообщества глобальной антикоррупционной стратегии.
1. Индекс Восприятия Коррупции является надёжным показателем уровня распространения коррупции в мире. Это, в свою очередь, даёт основание использовать данные Индекса для составления представления об уровне коррупции в различных странах мира и формирования всеобщей географической коррупционной карты. ИВК показывает, что коррупция имеет повсеместное распространение и ни одна страна мира, независимо от уровня её экономического развития, не обладает иммунитетом против «коррозии власти», с разницей лишь в степени поражённости общества и государства этим явлением.
Попытка систематизации причин коррупции привела к их следующей классификации: социально-экономические, политические, организационно-институциональные, этико-культурные факторы. Комплексное взаимодействие этих детерминант оказывает существенное влияние на предрасположенность общества к коррупции и/или на распространённость этого явления. Поэтому выявление сфер, "ответственных" за подобное, необходимо для определения приоритетов и направлений деятельности для предупреждения коррупции. Качество государственного руководства, его институциональный уровень, экономическая и социальная политика – всё это нуждается в адекватном реформировании в антикоррупционном русле. Существенным моментом является также укрепление принципов морали, нравственности и законопослушания среди гражданского населения.
2. Изучение зарубежного опыта по борьбе с коррупцией представляет научный и практический интерес для российского исследователя, особенно в условиях разрушительного действия, которое сегодня коррупция оказывает на Россию.
Вследствие отсутствия в Российской Федерации комплексного антикоррупционного законодательства, эффективных механизмов борьбы с коррупцией оправданно апеллирование к позитивному иностранному опыту. Необходимо заимствовать его наилучшие достижения с учётом российской специфики.
Этим объясняется детальное исследование законодательства по борьбе с коррупцией стран Азиатско-Тихоокеанского региона – Японии, Сингапура, которые на протяжении длительного времени занимают верхние позиции в списке ранжирования стран, согласно Индексу Восприятия Коррупции Транспаренси Интернэшнл, с целью заимствования их опыта. Вполне приемлемо было бы перенести на российскую почву и антикоррупционный проект Сеула «OPEN» являющийся новацией в борьбе с коррупцией, использующей потенциал сети Интернета и получившей широкое признание международного сообщества. Целесообразным представляется введение в российское законодательство и некоторых норм, направленных на предотвращение коррупции в США. Уровень социально-экономического развития этой страны, а также высокий балл антикоррупционности по шкале ИВК ТИ (как взаимосвязанные показатели) позволяют говорить о достигнутых успехах США, достойных изучения.
Борьба с коррупцией должна стать приоритетным направлением деятельности российского государства. Именно поэтому в работе значительное внимание уделяется анализу законопроектов о борьбе с коррупцией, внесённых на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации. С учётом их достоинств и недостатков, а так же акцента на использование чужого положительного опыта указаны пути выхода из сложившейся тупиковой ситуации, и, к сожалению, неблагоприятные перспективы развития антикоррупционного законодательства России в настоящий исторический период.
3. В ходе критического анализа актов международных организаций, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, обоснованным представляется вывод о том, что ядро международной антикоррупционной стратегии находится ещё в стадии формирования. Огромный потенциал правовых средств, имеющийся в распоряжении крупнейших международных организаций, по-прежнему остаётся невостребованным, в то время как давно назрела необходимость выработать в рамках ООН и ввести в действие универсальный международно-правовой документ, препятствующий развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности. Это позволило бы усовершенствовать национальные антикоррупционные законодательства, поскольку важно, чтобы усилия подобного рода происходили при поддержке отдельно взятых стран, что в целом может привести к созданию реально действенного антикоррупционного механизма.
Кроме того, актуальными и весьма полезными стали бы централизованные программы воспитательного и образовательного характера для государственных служащих всех уровней управления и гражданского населения, проводимые международными неправительственными организациями и национальными общественными фондами. Всё должно быть подчинено цели создания атмосферы нетерпимости к коррупции, соблюдения принципов законности и справедливости, а также возрождения нравственного человеческого поведения.
Таким образом, выводы данной работы касаются не только теоретических аспектов коррупции, но и определения практической значимости исследования этой проблемы и аналитической работы с методами её разрешения.

ЛИТЕРАТУРА

Нормативно-документальные материалы

1. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию // Чистые руки. 1999. № 3. С. 69–79.

2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. с изменениями и дополнениями на 7 июля 2003 г. // СЗ РФ. 1996. 17 июня. № 25, ст. 2954.

3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации – Официальный текст. М.: "ТД ЭЛИТ–2000", 2002. 208 с.

4. Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Российская газета. 2002. 15 августа. С. 6.

Специальная литература

1. Алексеев М. Воры закона // Экономика и жизнь. 2001. № 37. С. 1–3.

2. Ашавский Б. Организация Объединённых Наций против коррупции // Чистые руки. 1999. № 1. С. 87–89.

3. Ашавский Б. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц // Чистые руки. 1999. № 2. С. 95–98.

4. Бернет Стентон Х., Мантовани Лука. Итальянская гильотина. Операция "Чистые руки" и свержение Первой итальянской Республики / Пер. с англ. Г. И. Григорьевой; отв. ред. Серджо Росси, В. П. Кашепов; от изд. В. А. Вайпан. – М.: Юрилический Дом "Юстицинформ", 1999. 304 с. (Будущее – без коррупции; вып. 1).

5. Глобализация общей, организованной и коррупционной преступности (Материалы «круглого стола») // Государство и право. 2001. № 12. С. 89–107.

6. Де Джордж Р. Т. Деловая этика / Пер. с англ. Р. И. Столпера. – СПб., "Экономическая школа", М., Издательская группа "Прогресс", 2001. Т. 2. 560 с.

7. Денисов С.А. Неразвитое гражданское общество как главный фактор развития коррупции // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: Сборник статей / Под ред. доктора юридических наук П. Г. Панченко, кандидата юридических наук А. Ю. Чупровой, кандидата юридических наук А. И. Мизерия. – Н. Новгород, 2001. 512 с.

8. Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9–16.

9. Долгова А. И. Коррупция опасна, но не опаснее ли борьба с ней? // ИНТЕРПОЛ в России. 2001. № 1. С. 17–20.

10. Иванов А. М. Корруптология – правовая наука и учебная дисциплина: путь совершенствования уголовной политики и законодательства о воздействии на организованную преступность и коррупцию. Монография. Владивосток, 2002. 300 с.

11. Игнатенко Г. В. Международно-правовые проблемы противодействия транснациональной преступности и коррупции // Организованная преступность и коррупция. 2000. № 1. С. 99–103.

12. Ильин О. С. Хроника прохождения законодательства "О борьбе с коррупцией" // Коррупция и борьба с ней. М., Российская криминологическая ассоциация. 2000. 320 с.

13. Илюхин В. Коррупцию победим, когда будет политическая воля президента и правительства // Российская Федерация сегодня. 2000. № 12. С. 23–24.

14. Индекс Экономической Свободы – 2000 // Чистые руки. 2000. № 4. С. 82–83.

15. Карвер А. Конфликт интересов как составная часть коррупции. // Чистые руки. 2000. № 4. С. 94–98.

16. Квашис В. Преступность и правосудие: ответы на вызовы ХХI века // Российская юстиция. 2000. № 9. С. 34–37.

17. Колодкин Л. Предупреждение коррупции в государственном управлении. Административно-правовые проблемы // Чистые руки. 2002. № 5. С. 24–

28.

18. Колоколов Н. А. Почему процветает коррупция на региональном уровне // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: Сборник статей / Под ред. доктора юридических наук П. Г. Панченко, кандидата юридических наук А. Ю. Чупровой, кандидата юридических наук А. И. Мизерия. – Н.Новгород. 2001. 512 с.

19. Коррупция: бороться или смириться (Материалы конференции) // Московские новости. 2000. № 11. С. 6–7.

20. Корчагин А. Г. Экономическая преступность. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1998. 216 с.

21. Корчагин А. Г., Иванов А. М. Коррупция и борьба с ней в странах Азиатско-Тихоокеанского региона // Следователь. 2000. № 1. С. 41–47.

22. Корчагин А. Г., Иванов А. М. Сравнительное исследование коррупционных и служебных преступлений. Монография. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2001. 228 с.

23. Корчагин А. Г., Иванов А. М., Щербаков А. В. Экономические преступления (политико-правовые аспекты). Монография. Владивосток: Издательство Дальневост. ун-та. 1999. 268 с.

24. Кузнецов Ю. А., Силинский Ю. Р., Хомутова А. В. Российское и зарубежное Законодательство о мерах противодействия коррупции: Учебное пособие. Владивосток, 1999. С .99.

25. Куракин А. В. Меры предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы России (история и современность) // Право и политика. 2002. № 5. С. 55–65.

26. Куракин А. В. Реформирование государственной службы в России должно иметь антикоррупционную направленность // Российская юстиция. 2002. № 7. С. 24–26.

27. Левин М. Коррупция есть везде // Коммерсантъ ВЛАСТЬ. 2000. 21 марта. С. 28–29.

28. Лопатин В. Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. № 7. С. 23–36.

29. Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. 2000. № 4. С. 99–111.

30. Максимов С. Когда Россия ратифицирует Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию // Чистые руки. 1999. № 3.

С. 80–84.

31. Марк Пит. Международные мероприятия по борьбе с коррупцией. Базель, 12 августа 1999. С. 10.

32. Марк Пит. Прекратим прежнюю практику ведения бизнеса. Борьба со взяточничеством и коррупцией. Базель: Организация экономического сотрудничества и развития, 2001. С. 84.

33. Михайлов В. Палермская Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 20-21.

34. Михеев Р.И., Койдзуми Ё., Морозов Н.А., Михеев И.Р. Правовая защита представителей власти в Японии // Механизмы государственного и гражданского противодействия коррупции: Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции (23 декабря 1999 г.) / Под науч. ред. к. юрид. н., профессора В.Н. Ширяева, к. юрид. н., С.В. Нарутто. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 1999. 252 с.

35. Михеев Р.И., Морозов Н.А. Коррупция в современной Японии. // Коррупция и борьба с ней. – М., Российская криминологическая ассоциация, 2000. – 320 с.

36. Мишин Г. Необходим закон о борьбе с коррупцией в высших эшелонах власти. // Уголовное право. 2002. № 2. С. 132-134.

37. Морозов Н.А. Сравнительно-правовой анализ преступности в современной Японии. - Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1997. 92 с.
38. Наумов А.В. Ответственность за коррупционные преступления по законодательству России, европейских стран и США (сравнительно-правовой анализ) // Организованная преступность и коррупция. 2000. № 1. С. 76–95.

39. Николайчик В.М. Профилактика коррупции в полиции США // США. Канада. Экономика. Политика. Культура. 1999. № 10. С. 93-99.

40. Номоконов В.А. России нужна стратегия борьбы с коррупцией.//Чистые руки. 2000. № 4. С. 27–31.

41. Овчинский В.С. ХХI век против мафии. Криминальная глобализация и Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. – М.: ИНФРА-М, 2001. 148 с.

42. О проекте ФЗ «О противодействии коррупции» и проекте Конвенции ООН против коррупции (Научный доклад). М.: Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России», 2002. С.129.

43. О проблеме международной коррупции // Борьба с преступностью за рубежом (по материалам зарубежной печати). 2001. № 8. С. 3–9.

44. О проекте Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации». // Юридический мир. 2002. № 7.
С. 76–77.

45. Организованная преступность Дальнего Востока: общие и региональные черты: Уч. пособие. – Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1998. 316 с.
46. Организованная преступность: тенденции, перспективы борьбы. Монография. – Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та. 1999.304 с.

47. Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / Науч. ред. С. В. Максимов и др. – М.: Спарк, 2000. 228 с.

48. О состоянии законности в России. // Alma Mater. 2002. № 5. С. 49.

49. Пинто-Душинский М. Россия и коррупция: кто кого? Политическая коррупция: уроки для России на основе международного опыта (взгляд из-за рубежа) // Чистые руки. 2000. № 4. С. 16–26.

50. Преступность в России и проблемы борьбы с ней. Под редакцией профессора А. И. Долговой. – М: Российская криминологическая ассоциация, 2001.С. 244.

51. Преступность и коррупция: роль тайного государственного сговора. // Уголовное право. 2002. № 4. С. 13–132.

52. Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. Под ред. С. Ринглер, В. А. Власихина, Л. Ю. Исмайловой, С. В. Максимова. М.: Учебно-консультационный центр "ЮрИнфоР", 1999.196 с.

53. Проект Федерального закона «Основы антикоррупционной политики». // Уголовное право. 2001. № 1. С. 87–98.

54. Реагирование на преступность: концепции, закон, практика.
М.: Российская криминологическая ассоциация, 2002. С. 308.

55. Репецкая А. Л. Транснациональная коррупция: понятие и меры борьбы // Организованная преступность и коррупция. 2000. № 1. С. 38.

56. Сатаров Г А. Диагностика российской коррупции: социологический анализ (Краткое резюме доклада). М.: Фонд ИНДЕМ, 2002. С. 35.

57. Селихов Н. В. Формы борьбы с коррупцией. // Российский следователь. 2001. № 6. С. 34–40.

58. Сенаторов А. Как избавиться от коррупции? // Япония сегодня. 2001. №7. С. 8–10.
59. Сенаторов А. Как избавиться от коррупции? // Япония сегодня. 2001. № 8. С. 6–7.

60. Симония Н. Особенности национальной коррупции. // Свободная мысль – ХХI. 2001. № 8. С. 19–24.

61. Сулима И. И., Сулима Е. В. Природа коррупции и образование // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: Сборник статей / Под ред. доктора юридических наук П .Г. Панченко, кандидата юридических наук А. Ю. Чупровой, кандидата юридических наук А. И. Мизерия. – Н.Новгород. – 2001. 512 с.

62. Стратегия США в вопросах борьбы с международной коррупцией (по материалам Торгпредства РФ в США). // БИКИ. 1999. № 122. С. 5.

63. Тойнби А. Дж. Постижение истории. М.: "Прогресс", 1991. 560 с.

64. Транснациональная организованная преступность: дефиниции и реальность. Монография. – Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та. 2001. 484 с.

65. Треушников И. А. «Коррупционная среда» – правосознание – коррупция // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: Сборник статей / Под ред. доктора юридических наук П. Г. Панченко, кандидата юридических наук А. Ю. Чупровой, кандидата юридических наук А. И. Мизерия. – Н.Новгород. – 2001. 512 с.

66. Фонд ИНДЕМ. Коррупция в России // Российская газета. 2002. 22 мая.

67. Фонд ИНДЕМ. Россия и коррупция: кто кого? Международный опыт борьбы с коррупцией: от неудач Китая до успехов Израиля. // Чистые руки. 1999. № 3. С. 5–13.

68. Чернега Ю. Чтобы жил на одну зарплату. // Коммерсантъ ВЛАСТЬ. 2002. 20 августа. С. 30–33.

69. Швец Е. В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств-членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. № 7. С. 65–73.

70. Шихата И. Борьба с коррупцией требует от руководства страны высоких моральных стандартов // Чистые руки. 1999. № 2. С. 34–40.

71. Шихата И. Всемирный банк против коррупции // Чистые руки. 1999. № 1, 2, 3.

72. Яни П. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии. // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 58–59.

73. Treisman D. The causes of corruption: a cross-national study // Journal of Public Economics. 2000. № 76. Р.456–457.

Электронные информационные ресурсы

1. Индекс восприятия коррупции 2002. Трансперенси Интернэшнл. http://www.transparency.org/pressreleases_archive/2002/dnld/cpi2002.pressrelease.ru.doc

2. Марк Хонг. Сингапур – страна, победившая коррупцию. 18.05.2001.
Http://world.ng.ru/azimuth/2000-05-18/6_sing.html

3. Мендел Т. Законодательство по свободе информации: прогресс, проблемы и стандарты. Global Corruption Report 2003. Transparency International. http://www.globalcorruptionreport.org

4. Новости. Санкт-Петербург. 29.05.2002. http://www.s-pb.ru/news/event149.shtml

5. Номоконов В. А. Коррупция в России: увидим ли свет в конце тоннеля. 10.10.2001г. http://www.crime.vl.ru/docs/stats/stat_1.htm

6. Правительство столицы южной Кореи. Система онлайнового контроля за рассмотрением обращений граждан делает Сеул прозрачным. http://www.crime.vl.ru/docs/stats/stat_51.htm

7. Чиркова Е. Е. География коррупции. http://www.transparency.org.ru/CENTRE/center_geo.asp

8. Bribery Payer Index 2002. Transparency International. http://www.transparency.org.ru/CENTER/c_bpi.asp

9. Gallup International 50th Anniversary Survey. http://www.gallup-international.com/survey1.htm

10. Global Corruption Report 2001. Transparency International. http://www.globalcorruptionreport.org/gcr2001.shtml

11. Global Corruption Report 2003. Transparency International. http://www.globalcorruptionreport.org

12. Lagos M. Public opinion of corruption in Latin America. Global Corruption Report 2003. Transparency International. http://www.globalcorruptionreport.org

Страница: 1 2 3 4 5