Hotline


Государственная политика России в сфере противодействия коррупции. Сборник научных трудов.

 Версия для печати

 

book_41.zip (0 байт)  

В сборнике подробно рассматриваются теоретические и прикладные проблемы противодействия коррупции в России на современном этапе, а также предлагается система организационно-правовых мер, направленных на профилактику и борьбу с ней.

 

Вы можете скачать полный текст книги со сносками и приложениями.

Владивосток 2007
Издательство Дальневосточного университета

Ответственный редактор: А. Н. Сухаренко

Сборник издается при содействии Центра по изучению терроризма, транснациональной преступности и коррупции Мэйсонского университета (г. Вашингтон) и финансовой поддержке Департамента Юстиции США (Договор № 11-282501-34553-02).
Для студентов и аспирантов юридических факультетов, институтов, работников правоохранительных органов.

СОДЕРЖАНИЕ

Номоконов В. А. Проблемы формирования антикоррупционной политики в России
Бобырев В. В. Законодательное обеспечение противодействия коррупции: проблемы и пути решения
Козлов В. А. К вопросу о государственной политике в сфере противодействия коррупции
Сухаренко А. Н. Состояние коррупционной преступности в Российской Федерации
Рябов Е. Н. Антикоррупционное законодательство субъектов Российской Федерации
Хренков О. Состояние коррупционной преступности в ДФО: динамика и тенденции
Долгова А. И. Определение коррупции и борьба с ней
Максимов В. К. О перспективах имплементации Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию в Российской Федерации
Максимов С. В. Об имплементации в Уголовный кодекс РФ положений Конвенции ООН против коррупции, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности….

Вместо предисловия

В своей резолюции 55/188 Генеральная Ассамблея ООН призвала к принятию на международном и национальном уровнях дальнейших мер по борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных деловых операциях и к международному сотрудничеству в поддержку этих мер; а также призвала к расширению международного сотрудничества в деле разработки путей и средств предотвращения и решения проблемы незаконных переводов, а также в деле репатриации незаконно переведенных средств в страны происхождения.
В резолюции 2001/13 Экономический и Социальный Совет выразил беспокойство в связи с тем, что средства незаконного происхождения, полученные от актов коррупции, включают государственные средства, отвлечение которых может серьезно подорвать экономическое и политическое развитие, особенно развивающихся стран.
В резолюции 58/4 Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию против коррупции. Данная Конвенция была открыта для подписания на Политической конференции высокого уровня, которая проходила в декабре 2003 г. в Мериде, Мексика. Конвенция вступила в силу 14 декабря 2005 г. На данный момент ее подписали 140 государств и региональных организаций экономической интеграции, а 88 ратифицировали.
В резолюции 59/242 о предупреждении коррупции и перевода средств незаконного происхождения, борьбе с этими явлениями и возвращении таких активов в страны происхождения Генеральная Ассамблея призвала развивать международное сотрудничество в поддержку национальных, субрегиональных и региональных усилий по предупреждению коррупции и борьбе с ней.
В резолюции 2006/24 от 27 июля 2006 г. «Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией» Экономический и Социальный Совет вновь выразил глубокую обеспокоенность воздействием коррупции на политическую, социальную и экономическую стабильность, а также развитие обществ. Кроме того, Совет подчеркнул необходимость во всеобъемлющем и многодисциплинарном подходе для предупреждения коррупции и борьбы с ней, а также необходимость в более тесной координации в сотрудничестве между государствами и соответствующими учреждениями в этом отношении.
Экономический и Социальный Совет призвал наладить международное сотрудничество в целях предупреждения коррупции и перевода активов незаконного происхождения и борьбы с этими явлениями, а также в целях возвращения активов в соответствии с принципами Конвенции против коррупции.
(Из Доклада Генерального секретаря ООН
«Международное сотрудничество в борьбе
с транснациональной организованной преступностью и коррупцией»
E/CN.15/2007/7)
Проблемы формирования антикоррупционной политики
в России
В.А. Номоконов,
д. ю. н, профессор

О коррупции уже сказано очень много на всех уровнях российского общества. Проделана масштабная аналитическая работа, которая не может не впечатлять. Но проблема, как все мы видим, тем не менее, продолжает обостряться. Хорошо известно, что во многих государствах это также серьезная проблема. По данным Всемирного банка, в настоящее время на взятки во всем мире ежегодно расходуется свыше 1 трлн. долларов. Правда, к большому сожалению, едва ли не треть этой суммы приходится на Россию .
1. Что следует понимать под коррупцией? Этому вопросу посвящены многочисленные исследования, определение коррупции содержится в ряде международных и национальных правовых актов, но до сих пор какого-то всеми признанного понятия не выработано.
(1). Наиболее часто термин «коррупция» употребляется для обозначения различного рода злоупотреблений служебным положением в личных целях. Такое понимание представляется чрезмерно широким, т.к. сюда в результате попадают и разнообразные хищения, а также злоупотребления, не связанные с коррупционными актами как своего рода сделками, подобными купле-продаже
(2). На мой взгляд, коррупция представляет собой ни что иное, как торговлю властью в государственном - прежде всего и негосударственном секторах. Другими словами, коррупция – это разложение власти, проявляющееся в нелегальном рынке властных полномочий, обмене власти на выгоду в ущерб принципу социальной справедливости.
(3). Именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции. Подкуп является стержнем коррупции, присутствует в ней всегда. Именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует, как правильно отмечает ряд экспертов, содержание коррупции. Подкуп является стержнем коррупции, присутствует в ней всегда. Примечательно, что и в резолюции ХVII Международного конгресса уголовного права (сентябрь 2004 г.), посвященной коррупции в международных деловых отношениях, коррупция определена именно как «злоупотребление властью в обмен на выгоду» .
Для правильного понимания особенностей коррупции важен и учет целей участников заключаемой противоправной сделки: в ее основе всегда лежит обоюдно извлекаемая сторонами выгода в самом широком понимании. Она может носить конкретный, материальный характер и выражаться, например, в деньгах, имуществе, ценных бумагах. Выгода может вовсе не носить материального характера и быть нематериальной (помощь в избирательной кампании, лоббирование чьих-либо интересов и т.п.) .
Вместе с тем, учитывая довольно тесную связь коррупции с иными злоупотреблениями, то, что нередко коррупция сопровождается сопряженными с ней хищениями и иными противоправными деяниями, полагаю возможным и полезным говорить также и о действиях коррупционной направленности. Наряду с взяточничеством, как наиболее опасной формой коррупционных деяний, сюда войдут также иные должностные злоупотребления и хищения путем злоупотребления служебным положением.
2. Современные особенности коррупции. Она повсеместно приобретает новые черты. Из обычной деловой практики ведения бизнеса коррупция становится все более политизированной, перемещаясь во властные структуры. По оценкам экспертов, с некоторых пор стало сложно обнаруживать разницу между политическими партиями, правительствами, фирмами, правоохранительными органами и структурами организованной преступности. Немецкий криминолог В. Хетзер полагает, что «во многих странах продажность стала уже основным принципом общественного устройства», «важным элементом в борьбе за политическую власть». На этом основании высказываются понятные сомнения в самой возможности выработки государственной стратегии борьбы с коррупцией. Правоохранительные органы становятся бессильными в рамках политических и экономических систем, связанных, по сути дела, круговой коррупционной порукой .
Помимо политизации, сегодня наметились, по крайней мере, еще три тенденции в развитии коррупционных отношений. Во-первых, это экспансия последних. Случайные коррупционные связи становятся все более устойчивыми и в итоге трансформируются в мощные коррупционные сети. Некоторые эксперты (А. В. Малько) называют это даже «коррупционной оккупацией». Думается, что здесь больше подошло бы сравнение нынешнего коррупционного состояния общества с раковой опухолью, которая требует хирургического вмешательства.
Во-вторых, сегодня в мире наряду - и в связи - с экономической глобализацией происходит интернационализация и глобализация коррупции. Формы используемых коррумпированных денежных потоков все больше и больше делаются недоступными для контроля со стороны национальных правоохранительных органов. Реакцией на эту тенденцию отчасти явилось принятие в 2003 г. Конвенции ООН против коррупции.
Еще одна тревожная тенденция – расширение сферы легализации коррупции, т.е. придания видимости законности коррупционным сделкам. Сегодня на перспективу создаются сетевые системы и разделяются по времени оказание услуг и их оплата, что, естественно, затрудняет документирование фактов взяток. Расширяется и спектр разнообразных способов взяточничества и их маскировки. В результате такая легализованная коррупция выпадает из поля зрения правоохранительных органов и безнаказанно распространяется дальше .
3. Говоря о возможности формирования определенной государственной стратегии борьбы с коррупцией в нашей стране, необходимо учитывать масштабы данного явления и особенности его эволюции и причин.
Сегодня уже практически никто не сомневается, что реальная ситуация с коррупцией в нашей стране стала критической. По экспертным данным, за последние 5 лет ситуация заметно ухудшилась: сегодня 70% граждан втянуты в коррупционные связи. Правоохранительные органы в последние годы выявляют все больше преступлений коррупционной направленности. Так, МВД России сообщает о 37 тысячах, а Генеральная прокуратура – о 92 тысячах преступлений, связанных с коррупцией .
Довольно объективно и достаточно обстоятельно ситуация с коррупцией в стране описана в недавнем докладе подкомиссии Общественной палаты РФ по проблемам противодействия коррупции «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты» (декабрь 2006 г.). В данном докладе справедливо отмечается, что поражение коррупцией властных структур неизбежно приводит к снижению роли государства как регулятора экономических и социальных процессов, стимулирует паразитирование незначительной части общества на проблемах и тяготах большинства, переводит нормальную систему взаимоотношений между людьми в теневую, зачастую криминальную сферу.
В этом, безусловно, полезном документе конкретно перечислены зоны, наиболее пораженные коррупцией, описаны коррупционные механизмы, определены антикорупционные приоритеты и т.п.
Представляется, что совершенно правы аналитики, утверждающие, что с конца 90-х гг. коррупция в России приобретает принципиально новое качество: из разовых эпизодических услуг она превратилась в полулегальную политико-экономическую государственную систему. Сейчас чиновники фактически непосредственно переходят на содержание крупного бизнеса. Стать чиновником, не используя публичные возможности в частных целях, становится проблематичным. В коррупционной системе практически нельзя получить должность, связанную с использованием публичных возможностей, если ты не входишь в систему круговой поруки.
Особенностью коррупции в современной России является то, что она выступает своеобразным компенсаторным механизмом там, где не работают законы или институты гражданского общества. Сегодня роль коррупции такова: если раньше чиновники выполняли роль обслуживающего персонала, получая мзду за сделки, о которых договорились участники рынка, то теперь они стали предоставлять свои услуги по собственной инициативе, причем все чаще – услуги навязанные. Сегодня главными становятся чиновники, которые облагают данью бизнес. Если раньше бизнес-коррупция была формой существования собственно бизнеса, то сейчас она, увы, стала формой существования госапппарата .
Выясняя причины создавшегося положения, нетрудно увидеть, что наша страна попала в коррупционный капкан. У нас сформировалась устойчивая система отношений, фактически провоцирующих коррупционное поведение в различных сферах общественной жизни, а также как на верхних этажах власти (элитарная коррупция), так и в обычных житейских ситуациях (низовая коррупция). Именно эта система делает даже законодательство, как сейчас говорят, коррупциогенным. Именно эта система объективно извращает государственную политику, преобразуя ее в политику коррупционную.
Специалисты сегодня правильно говорят о неотделимости правовой политики от политики социальной, от политической и социально-экономической ситуации в стране. В условиях общего кризиса правовая политика тоже становится ущербной. В условиях тотальной коррупции формированию антикорупционной политики препятствует коррумпированность самих политиков и включенность их в коррупционные сети.
Таким образом, хотя Россия уже ратифицировала Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (2000), против коррупции (2003) и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999), выполнение новых международных обязательств остается под вопросом. Оно, скорее всего, сведётся, во-первых, к очередной имитации антикоррупционной деятельности, а во-вторых, к тому, что чиновники высокого ранга просто спустятся до уровня борьбы с низовой, бытовой коррупцией .
4. Поскольку правовая политика зависит от состояния общества, постольку эффективная антикоррупционная политика должна основываться на учете особенностей причин коррупции.
Самое распространенное объяснение - главная причина разгула коррупции в России носит экономический характер. Это едва ли точно, хотя связь между теневой экономикой и коррупцией, например, вполне очевидна. И все же коррупция имеет не одну причину, а порождается сложным многослойным причинным комплексом. Представляется, что, во всяком случае, у нас в стране коррупция коренится, прежде всего, в деформациях политической сферы, деформациях государственной власти, в ее гипертрофии или чаще гипотрофии.
В России главным источником коррупции, на мой взгляд, является вовлечение государственных структур в механизмы распределения капиталов и товарно-денежных потоков. Но это происходит у нас не столько потому, что такова экономика, хотя и поэтому тоже. Само государство, точнее, его политическая элита, втянулись в отношения собственности и распределения. А ведь государство должно только устанавливать правила игры на рынке и не становиться обычным продавцом или покупателем, преследующим индивидуальный интерес. Таким образом, суть проблемы заключена в необходимости изменения направленности политики государства на обеспечение интересов всех граждан, а не только отдельных избранных представителей.
Но здесь возникает вопрос: как соотносятся власть и коррупция. Коррупция – неотделимый элемент власти или ее могильщик? Это – тема для специальной дискуссии. Представляется все же, что власть и коррупция выступают как взаимоисключающие вещи (хотя многие полагают, что наоборот, что это близнецы-братья): либо есть полноценная власть и минимизирована коррупция, либо есть масштабная коррупция и минимизированная власть . Поэтому разрастание коррупции свидетельствует тем самым о дальнейшей деградации, «скукоживании» как шагреневой кожи государственной власти. Таким образом, коррупция есть следствие и свидетельство слабости или иной деформированности государственной сферы.
Здесь было бы уместно уточнить и роль «прозрачности» в генезисе коррупции. Отсутствие такой прозрачности, скрытость (мутность) властных отношений и принимаемых решений – не просто благоприятное условие или благоприятный фон коррупции, а ее самостоятельная причина. Коррупция – это не просто продажность власти, а скрытая, тщательно скрываемая продажность. Именно поэтому механизмы власти должны быть максимально открытыми, прозрачными и эта открытость должна ограничиваться главным образом только интересами сохранения государственной, военной или коммерческой тайны. В этом плане мы согласны с выводом о том, что должна быть обеспечена, в частности, прозрачность всех процедур осуществления государственных закупок, приватизации, реализации государственных проектов, выдачи государственных лицензий, государственных комиссионных вознаграждений, правительственных гарантированных займов, бюджетных ассигнований и процедур освобождения от налогов. Конечно, следует обязать все государственные и муниципальные органы в обязательном порядке публиковать принимаемые ими решения в периодической печати и на своих сайтах в сети Интернет.
Отметим, что в мире уже есть положительный опыт борьбы с коррупцией при помощи обеспечения максимальной открытости механизма принятия чиновниками решений. Так, в Республике Корея не так давно внедрена антикоррупционная программа «OPEN», которая показала свою весьма высокую эффективность.
Основным экономическим источником коррупции являются процессы, происходящее в области теневой экономики. Неучтенными (и не учитываемыми) деньгами очень просто распоряжаться. Можно с уверенностью утверждать, что доля теневой экономики в экономической сфере государства прямо определяет и уровень коррупции. Сегодня специалисты говорят о появлении в стране феномена, именуемого не иначе как «коррупционная экономика» .
Экономической основой сложившегося в стране уровня коррупции является, как полагают некоторые специалисты, помимо прочего, также и сырьевой перекос российской экономики. Выявлена следующая закономерность – чем выше в экономике сырьевая доля, тем выше и коррупция и наоборот. Интегральный экономический потенциал в развитых странах на 64% формируется человеческим капиталом и на 20% - сырьевым. В России - все наоборот: 72% - сырьевой фактор и лишь 14% - человеческий капитал. Ориентация экономики на сырьевые природные ресурсы приводит к низкой зарплате и росту коррупции . Доморощенные олигархи во многом стали таковыми за счет, по существу, бесплатной и безнаказанной эксплуатации природной ренты.
Социальной базой коррупции служит сильнейшее имущественное расслоение граждан, особенно на фоне общей бедности или слабости государства. Двадцать российских богачей сегодня имеют совокупный доход, сопоставимый с государственным бюджетом страны. Беднейшие страны мира, как показывают специальные исследования, в то же время и самые коррумпированные. В этих странах возникает порочный круг: коррупция препятствует экономическому развитию, а общая бедность провоцирует новый виток коррупции. Неслучайно в Послании Федеральному Собранию за 2006 г. Президент РФ В. В. Путин был вынужден констатировать обогащение отдельных граждан за счет большинства народа.
Истоки коррупции можно найти и в общественном сознании. В общественном сознании российских граждан мы сейчас наблюдаем две взаимосвязанные социальные установки. Одна из них – это коррупционная зависимость, при которой коррупция воспринимается как неотъемлемый атрибут образа жизни в России. Такое восприятие и соответствующий образ жизни нередко неправильно называют «социальной нормой». Полагаю, что «массовое» или «массовидное» не есть синоним «нормальности». В противном случае мы придем к парадоксальному выводу о том, что в России закон борется или пытается бороться с нормальным поведением, не причиняющим вреда личности, обществу или государству.
Вторую установку можно охарактеризовать как коррупционную готовность. Последняя означает психологическую установку на решение различных проблем с помощью подкупа. Восприятие коррупции как «социальной нормы» (что не равнозначно признанию ее в таком качестве, просто «все так делают»), в свою очередь, формирует психологическую готовность давать взятки и брать их.
В конечном счете, за названными деформациями общественного сознания, как представляется, скрыта еще более глубокая деформация. В основе ее – признание денег, капитала, собственности главной ценностью, что и ведет к отчуждению личности от общества и государства и наоборот и к превращению всего и вся в товар и разменную монету.
Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что любые попытки борьбы с коррупцией, которые не окажут влияния на ее причины, будут лишь имитацией этой борьбы.
5. В этих весьма непростых условиях задача формирования государственной антикоррупционной политики, ее федерального и региональных компонентов признаем, становится довольно призрачной. Тем не менее, что-то делать нужно, т.к. это вопрос национальной безопасности, вопрос спасения государства российского.
В последний год обозначились определенные позитивные тенденции в этом плане. Так, в ноябре 2006 г. в Москве состоялось Всероссийское координационное совещание руководителей правоохранительных органов, посвященное анализу состояния и мер по усилению борьбы с преступностью и коррупцией. Это совещание, как представляется, не носило, как иной раз бывает, дежурный характер: на нем были приняты решения, которые в своей совокупности могут быть охарактеризованы как новые конструктивные основы определенной программы действий, знаменующих определенный поворот антикриминальной и антикоррупционной политики.
На совещании особо была выделена проблема коррупции. В докладе Генерального прокурора РФ Ю. Чайки было признано, что коррупция сегодня «пронизывает все уровни власти, приобретает системный характер, проявляется, по сути, во всех сферах государственной деятельности, в которых распределяются финансовые или иные материальные ресурсы, выдаются разрешения на осуществление определенной деятельности».
На указанном совещании был выдвинут целый ряд принципиальных положений, в том числе и новых. Как было подчеркнуто В.В. Путиным, «в современных условиях требуется использовать более эффективные комплексные меры и шаги, преимущественно упреждающего антикриминогенного характера. Такие, к примеру, как создание единой государственной системы профилактики преступлений – системы, в которой задействованы все органы власти: от Правительства до местного самоуправления. И, конечно, неоценимую роль здесь могли бы сыграть структуры гражданского общества».
«Пришло время, - говорил Президент, - законодательно закрепить апробированные и у нас, и за рубежом требования и запреты для представителей правоохранительных органов и судебной системы, в частности, такие как контроль за доходами и имуществом сотрудников правоохранительных органов, судей и членов их семей».
Определенные шаги сделаны правоохранительными органами страны и планируются в сфере борьбы с коррупцией. Так, в июле 2006 г. Генеральная прокуратура РФ утвердила стратегию работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. В августе 2007 г. в центральном аппарате было создано специальное управление, главной задачей которого является профилактика коррупционных проявлений в органах государственной власти. Аналогичные подразделения создаются и в прокуратурах субъектов РФ.
Наконец, на самом высоком уровне признано актуальным и необходимым проведение специальной криминологической экспертизы принимаемых законов, в том числе на предмет их коррупциогенности.
Хотелось бы надеяться, что мы, наконец, видим начало более осмысленной политики государства в области борьбы с преступностью и коррупцией. Еще три-четыре года назад ситуация была иной.
Помимо заявлений официальных лиц, вроде бы наметилась определенная подвижка и в практическом плане.
Наконец, хотя и не в прежнем объеме и не в прежнем качестве, но в Уголовный кодекс возвращена конфискация. Восстановление конфискации – это, во-первых, исправление неверного решения законодателей, которое было принято в конце 2003 г. По мнению многих специалистов в области уголовного права и криминологии, отмена этой меры наказания была стратегической ошибкой . Данное решение явно было пролоббировано представителями бизнеса, нелегальным путем получившими сверхдоходы, а также должностными лицами, заработавшими капитал путем "административного бизнеса", иными словами, коррупционерами. Во-вторых, это прямое выполнение международных конвенций, в частности, Конвенции против транснациональной организованной преступности (2000 г.), Конвенции ООН против коррупции (2003 г.), где дается прямая рекомендация государствам иметь в арсенале средств воздействия на преступников такую эффективную меру, как конфискация. Несмотря на то, что возвращение конфискации распространится не на все преступления, однако терроризм, наркоторговля и коррупция - это уже очень много.
В стране, в том числе на Дальнем Востоке, особенно в Приморском крае, происходит масштабная замена руководства правоохранительных органов, что внушает некоторые надежды на долгожданное начало активизации борьбы с коррупцией. Привлечение к уголовной ответственности целого ряда высокопоставленных чиновников и некоторых руководителей региональных правоохранительных органов за различные должностные злоупотребления, что наблюдается в последний год - бесспорное свидетельство позитивных перемен.
Главной целью антикоррупционной политики должен являться демонтаж сложившейся в стране и еще достаточно мощной коррупционной системы. Далее должно произойти, наконец, изменение общих приоритетов государственной политики: во главу угла должны ставиться не узкокорпоративные, а общие интересы большинства граждан. Здесь следует также назвать действие прозрачных механизмов, торжество справедливого закона и т.п.
6. Сегодня в стране отсутствует общегосударственная антикоррупционная политика, ее только предстоит сформировать. В основу указанной политики должна лечь определенная Концепция, определяющая приоритеты, принципы, общие положения борьбы с коррупцией. Несколько лет назад, как известно, предпринималась попытка принятия «Основ антикоррупционной политики» в виде отдельного закона, что, на мой взгляд, совсем не обязательно. Но, безусловно, обязательным является разработка федеральной государственной комплексной программы борьбы с коррупцией и организованной преступностью на ближайшие годы.
Основы подобной программы отчасти заложены решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27 июля 2007 г. № 66), которым были одобрены «Примерная программа противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти» и «Примерная программа противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации».
Антикоррупционная деятельность государства может быть эффективной только при условии ее системности. Именно поэтому мы говорим об антикоррупционной политике как системе взаимосвязанных приоритетов и мер борьбы с коррупцией, включающих политические, организационные, экономические, идеологические и правовые компоненты.
В государственной антикоррупционной политике, наряду с общесоциальными, важна роль и правовых мер. В свою очередь, правовые меры борьбы с коррупцией должны включать в себя широкий спектр законов, причем, не только узкоотраслевых, но и комплексных, приводящих совокупность разнообразных правовых средств воздействия на коррупцию в единую систему. Так, давно назрел вопрос и о разработке и принятии соответствующего специального федерального закона о борьбе с коррупцией.
Следует согласиться с предложениями о неотложном принятии Федерального закона «О лоббировании», который должен создать правовое поле для исключения коррупционных схем продвижения законопроектов, противоречащих интересам общества и государства, но обеспечивающих тем или иным структурам материальные и иные преимущества, а также блокирующих законопроекты, противоречащие групповым и корпоративным интересам.
Мы поддерживаем предложение дополнить Федеральный закон «О противодействии легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» положением об установлении контроля над финансовыми операциями публичных должностных лиц, о разработке перечня таких лиц либо критериев отнесения к данной категории лиц.
В Федеральные законы «О государственной гражданской службе РФ» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) необходимо внести согласованные изменения в части:
наложения запрета государственным служащим в течение определенного срока (трех лет), после ухода в отставку переходить в коммерческие организации, ранее находившиеся в сфере их непосредственного административно-правового воздействия либо контроля;
установления обязанности для депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также членов их семей ежегодно предоставлять сведения о своем имуществе и доходах, а также соблюдать ограничения, установленные федеральным законодательством;
введения дополнительного основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации (в случае осуществления им предпринимательской деятельности либо вхождения в состав органа управления коммерческой организации);
установления ограничений на вхождение депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в состав органов управления коммерческих организаций с определением в таких случаях порядка досрочного прекращения полномочий депутатов соответствующего уровня.
Федеральное законодательство о государственной гражданской службе целесообразно дополнить поправками, которые установили бы заключение с государственными гражданскими служащими срочного контракта на 1-3-5 лет, чтобы предоставить возможность аттестационным комиссиям и руководителям более взыскательно подходить к вопросам исполнения служебных (должностных) обязанностей и при наличии компрометирующих оснований (нарушений служебной дисциплины) не продлевать контракт.
Необходимо разработать новый федеральный закон «О доступе граждан к информации», предусмотрев правовое закрепление основных принципов системы прозрачности и подотчетности обществу государственных органов, а также определение механизма реализации права каждого гражданина свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и судебных органов.
Мы поддерживаем предложения комплексно и согласовано внести изменения в Уголовный Кодекс (УК) и Уголовно-процессуальный кодекс (УПК) РФ в части:
приведения норм УК в соответствие с требованиями Конвенции ООН против коррупции (2003 г.) и другими международными документами в плане расширения криминализации коррупционных деяний и т.п.; установления перечня коррупционных преступлений и применения в качестве дополнительной меры наказания конфискации имущества, а также увеличения штрафов; расширения круга субъектов коррупционных преступлений; внесения изменений, касающиеся ограничения применения институтов назначения более мягкого наказания, чем предусмотрено законом, условного осуждения и условно-досрочного освобождения от наказания к должностным лицам, совершившим присвоение вверенного имущества при отягчающих и особо отягчающих обстоятельствах или получившим взятку при таких же обстоятельствах; увеличения сроков погашения судимости и лишения права занимать (в том числе пожизненно) определенные должности или заниматься определенной деятельностью для лиц, имеющих судимости за должностные преступления;
совершенствования статей 115 и 116 УПК РФ с целью создания правовых оснований для принятия мер обеспечительного характера к имуществу, приобретенного в результате преобразования или приобщения доходов, полученных преступным путем, а также распространения аналогичных мер процессуального принуждения на прибыль и другие материальные выгоды, полученные лицом в результате использования такого имущества .
Мы давно уже говорим и том, что нужно исключить из УПК РФ раздел, который определяет особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц, поскольку это противоречит статье 19 Конституции РФ, провозглашающей принцип равенства перед законом и судом. Таково же мнение и Общественной палаты РФ, МВД РФ и других ведомств.
Все уже согласились и с тем, что во всех сферах законотворчества требуется введение обязательной независимой правовой антикоррупционной экспертизы законопроектов в период их разработки и обсуждения в Государственной Думе, Совете Федерации, законодательных органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления.
Мы согласны и с тем, что нужен антикоррупционный мониторинг действующих правовых норм для выявления тех из них, которые используются в коррупционных целях, а также для последующей корректировки действующего законодательства.
Определенный перелом в борьбе с коррупцией мог бы произойти в случае принятия федерального закона «О доступе граждан к информации». Соответствующий законопроект находится на рассмотрении в Госдуме. Снизить число и размер взяток, вероятно, помогут «стандарты массовых государственных услуг», которые должны были внедряться еще с 2006 года в стране в рамках административной реформы. Следует обеспечить безусловное выполнение норм законодательства в части, касающейся проверки достоверности деклараций о доходах государственных и муниципальных служащих. Нужно возложить на них бремя доказывания легитимности своих доходов и расходов. Важно определить механизм организации проверки недостоверности или неполноты представленных сведений о доходах, об имуществе и обязательственных имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных федеральным законодательством. В этих целях следует разработать комплекс мероприятий по организации проверки сведений о доходах и имуществе.
Но особую роль, думается, призван сыграть специализированный комплексный закон, посвященный непосредственно коррупции.
Проект Федерального закона о противодействии коррупции, рекомендованный Государственной Думой ко второму чтению и, к сожалению, так пока и не рассмотренный, посвящен важным вопросам правового регулирования борьбы с названным опасным негативным явлением. В названном законопроекте делается попытка впервые на законодательном уровне определить понятие коррупции и других смежных понятий. Заслуживают поддержки определения, содержащиеся в документе таких понятий как конфликт интересов, международные антикоррупционные стандарты, незаконное обогащение.
В проекте Закона приводится исчерпывающий перечень лиц, которые могут быть субъектами коррупции. В законе дается классификация коррупционных правонарушений, включая преступления, обладающие признаками коррупции, а также описываются соответствующие административные и дисциплинарные правонарушения.
Следует особо поддержать положения статей, посвященных ответственности руководителей за непринятие мер по противодействию коррупции (ст. 10), последствиям незаконного обогащения (ст. 11), аннулированию правовых актов и действий, совершенных в процессе коррупционных правонарушений (с. 13).
В законопроекте формулируются цели, задачи и принципы противодействия коррупции, достаточно подробно перечисляются возможные меры борьбы с ней, раскрывается круг субъектов противодействия коррупции и их компетенция. Отдельная глава проекта посвящена вопросам международного сотрудничества. Законопроект регламентирует также и систему контроля и надзора в сфере противодействия коррупции.
К сожалению, работа над данным проектом в Госдуме затянулась на неопределенное время.
7. Региональные аспекты антикоррупционной политики. Важным компонентом антикоррупционной политики является его региональная часть. Реализация политических установок, выработанных на федеральном уровне, невозможна без соответствующей деятельности на уровне субъекта Федерации. Причем, не только в плане исполнения требований федерального законодательства, указов Президента и постановлений Правительства, его министерств и ведомств, но и в плане регионального законотворчества и правоприменительной практики.
Примечательно, что в целом ряде республик, краев и областей страны заметно активизировался процесс антикоррупционной деятельности. Регионы, не дождавшись от федеральных властей общих концептуальных и программных решений, принятия специализированного закона о борьбе с коррупцией, пытаются своими силами восполнить возникший правовой вакуум. Если в Республике Башкортостан закон о противодействии коррупции был принят еще в 1994 г., то в республике Татарстан, Пензенской и Саратовской областях - лишь в 2006 г. Соответствующий законопроект подготовлен и внесен в мае 2007 г. на рассмотрение законодателей прокуратурой Сахалинской области . Аналогичный законопроект подготовлен и прокуратурой Волгоградской области .
Данный процесс не проходит гладко. Действие Закона в Башкортостане приостановлено в марте 2006 г. Разработанный в Волгоградской области законопроект был признан противоречащим федеральному законодательству по той причине, что его предмет, по мнению оппонентов, входит в сферу исключительного ведения РФ (уголовное и уголовно-процессуальное законодательство) . Однако, поскольку противодействие коррупции не ограничивается применением мер уголовной ответственности, а охватывает и административное право, данный вывод представляется излишне категоричным.
В ряде регионов также разработаны и реализуются соответствующие комплексные антикоррупционные программы и планы, организуется антикоррупционная экспертиза законопроектов , налаживается антикоррупционный мониторинг, ведется другая важная работа в этом направлении.
8. Многие международные антикоррупционные соглашения обязывают государства принимать широкие меры для предупреждения коррупции. В их число входят поддержание высоких стандартов поведения для государственных служащих, создание прозрачных систем закупок и финансового управления, недопущение конфликтов интересов, требование финансового раскрытия личных активов, формирование эффективных систем и процедур подотчетности внутри и вне органов власти, предоставление доступа к правительственной информации и др.
Представляется важным реализовать и другие обоснованные предложения и международные рекомендации, направленные на формирование в стране эффективной антикорупционной политики. Сюда можно отнести и формирование федерального координационного органа, наделенного специальной компетенцией и расширение круга субъектов, обладающих правом законодательной инициативы по вопросам борьбы с коррупцией и многое другое .
В последние годы международное сообщество и в том числе США разрабатывают новые способы лишения коррумпированных чиновников доступа к богатству, которое они накопили c помощью коррупции, и применяют новые механизмы отслеживания их активов. Так, в 2006 г. в США появилась новая стратегия международных действий в борьбе с коррупционерами. Двумя важнейшими методами этой борьбы являются отказ в убежище коррумпированным чиновникам и восстановление и надлежащее распределение доходов от коррупции . В первом случае речь идет об отказе в разрешении на въезд в Соединенные Штаты, поскольку эти лица причастны к коррупции на государственном уровне.
Итак, позитивный опыт есть. Осталось его использовать во благо обществу.

Законодательное обеспечение противодействия коррупции:
проблемы и пути решения.

В. В. Бобырев,
Заместитель председателя Комитета ГД РФ
по безопасности, к.ю.н.

Отдавая отчет тому, что ощутимых результатов в борьбе с коррупцией не достигнуто, законодательная и исполнительная ветви власти Рос¬сии при участии общественных объединений всерьез взялись за выработку антикоррyпционной стратегии.
Именно стратегии, потому что тактикой уже не обойтись. Кор¬рупция сплошь и рядом подрывает действие экономических зако¬нов рынка, резко снизила престиж России в глазах внешнего мира, стала одним из главных препятствий на пути инвестиций в нашу экономику.
Именно из-за коррупции в нашем обществе столь низок уро¬вень доверия граждан к институтам государственной власти.
В обществе сложился консенсус, который можно изложить кратко: «Так дальше жить нельзя». И государство не осталось глу¬хо к этому консенсусу. Мы видим не только участившиеся случаи разоблачений коррупции по всей стране, но и видим принятие мер институционального характера.
Принятие таких мер - прерогати¬ва, прежде всего, законодательной власти. В ряду этих мер необходимо упомянуть присоединение России к антикоррупционным Конвенциям ООН и Совета Европы и взятые нами на себя обязательства по имплементации положений этих конвенций в отечественное законодательство.
В этой связи подготавливаются проекты Федераль¬ных законов: «О противодействии коррупции», «О доступе граждан к информации», «О доступе к информации о деятельности судов общей юрисдикции», «О лоббизме», а также Кодекса поведения государ¬ственных служащих Российской Федерации. Кроме того, готовятся измене¬ния в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-¬исполнительный кодексы РФ.
Назову лишь некоторые из них. В ближайшее время будут внесены изменения в УК в области установлении перечня коррупционных преступлений, расширения круга субъектов коррупционных преступлений. В статье 314 УПК РФ одним из условий для принятия решения об особом порядке судебного разбира¬тельства должно стать согласие обвиняемого полностью возместить причиненный государству материальный ущерб и (или) добровольно возвратить все доходы и имущество, полученные в результате совершения преступления.
Рассматривается вопрос о сокращении перечня должностных лиц, пpивлекаемых к ответственности в особом порядке. Сейчас этот список непомерно широк.
Одновременно готовятся изменения в главу 15.1 УК РФ. В на¬стоящее время в соответствии с нормами данной главы, конфиска¬ция имущества применима не ко всем коррупционным деяниям. Кроме того, «конфискация» не признана наказанием, она отнесена к «иным мерам уголовно-правового характера». Эту правовую коллизию необходимо устранить.
5 февраля 2007 г. Президент РФ В. В. Путин подписал Указ «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.», которым предусмотрено:
- в срок до 1 августа 2007 г. представить в установленном порядке предложения по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, необходимых для реализации положений указанных международных договоров, в том числе по определению (созданию) специализированного органа, уполномоченного на координацию работы по борьбе с коррупцией.
Коррупцию не искоренить без целой системы принципиально новых законодательных мер. Те способы борьбы с коррупцией, ко¬торые предлагают наши практики, безусловно, нужны и полезны. Вносит свой вклад в борьбу с коррупцией и та широкая огласка, ко¬торую российские СМИ обеспечивают практически всем коррупционным делам.
Планируется законодательно установить двух- или трехгодичный запрет на переход государственных служащих после ухода в отставку в коммерческие организации, ранее находившиеся в сфере их непосредственного административно-правового воздействия либо контроля. В феде¬ральном законодательстве будут установлены основания и порядок проверки лиц, претендующих на занятие должностей государст-венных служащих, в том числе в части пере¬дачи ими на время занятия гос¬ударственной должности своих долей (пакетов активов) в уставном капитале коммерческих организаций в доверительное управление под га-рантию государства.
Одновременно планируется установить ограничения на вхождение депутатов законодательных органов субъектов Российской Федера¬ции в состав органов управления коммерческих организаций с определением порядка досрочного прекращения их полномочий на этом основании.
Для депутатов Госдумы и членов Совета Федера¬ции предпринимательская деятельность либо вхождение в состав органа управления коммерческой организации станет основанием для досрочного прекращения полномочий.
Депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, а также члены их семей должны будут соблюдать определенные ограничения и, кроме того, ежегодно предоставлять сведения о своем имуществе и дохо-дах.
Проект закона «О противодействии кор¬рупции» содержит нормы, которые позволят правоохрани¬тельным органам гораздо более качественно, чем сегодня, осуще¬ствлять противодействие коррупционным правонарушениям, про¬водить их квалификацию, а судам назначать справедливые наказа¬ния виновным.
Указанный законопроект призван зафиксировать четкую программу дей¬ствий, направленных на снижение уровня коррупции. Им, в частности, предусмотрено:
1) устранение причин, порождаю¬щих коррупцию.
2) комплексное применение адекватных правоохранительных мер.
3) наступательное антикоррупци¬онное образование и просвещение.
В российском законодательстве пока нет ни определения понятия «корруп¬ция», ни самого понятия. При этом оно уже присутствует в опреде¬лениях Верховного Суда, в президентских посланиях, в выступле-ниях генпрокурора, министра юстиции, депутатов Госдумы и членов Совета Федерации.
Проект закона «О противодействии коррупции» впервые дает следующее определение: «Коррупция - общественно опасное яв¬ление, выражающееся в противоправной деятельности физиче¬ских лиц, носящей характер продажности и/или подкупа, а равно в ином противоправном использовании публичным должност¬ным лицом своих полномочий и статуса, направленном на неза¬конное прuнятие имущества, услуг, преимуществ или других вы¬год».
Законопроект «О противодействии коррупции» вводит меры противодействия коррупции. В нем предлагаются универсальные подходы к противодействию коррупции, основанные на консоли¬дации различных отраслей права. Он предусматривает обязанность возмещения вреда и убытков, вызванных совершением коррупци¬онных правонарушений. Законопроект имплементирует междуна¬родное законодательство, вводя, помимо того, что я уже назвал, та¬кие нормы, как возврат преступно нажитого в страну происхожде¬ния и выдачу коррупционеров в страну совершения преступления.
Одновременно в российское право должны быть внесены положения, регла¬ментирующие соучастие в коррупции и уголовную юрисдикцию по таким делам; ответственность юридических лиц; защиту сотрудни¬чающих с правосудием лиц и свидетелей; меры по содействию сбо¬ра доказательств (включая в определенных случаях раскрытие тайны вклада); обеспечение сотрудничества с правоохранитель¬ными органами европейского пространства.
Предстоит огромная работа по ревизии целого массива ранее принятых законов на предмет выявления в них коррупционной со-ставляющей. Положение о необходимости экспертизы на корруп-циогенность не только проектов, но и действующих актов закреп¬лено в «Концепции административной реформы в Российской Фе¬дерации в 2006-2008 гг.». Т.е., ставится задача не только исклю¬чить лазейки для коррупции в новых законопроектах, но и устра¬нить их в действующих.
Например, многие правовые акты перенасыщены нормами типа “может” и “впра¬ве”. Такое по¬ложение создало идеальную среду для коррупционеров. Напр., в ст. 22 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. “О приватизации государственного и муниципального имущества” указано: “Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли осуществляется в соответствии с nра¬вилами, установленными организатором торговли”. Этим лега¬лизуется локальное нормотворчество различных организаторов торговли и создаются предпосылки для проведе¬ния уполномоченными государственными служащими своего рода “конкурса” среди устроителей продажи акций с целью вступления в коррупционные отношения как по поводу выбора организатора торгов, так и в последующих приватизационных сделках.
За последнее время претерпели существенные изменения процедура и порядок принятия законов Государственной Думой РФ. Регламент ГосДумы позволяет на определенных этапах при разработке законопроектов выявлять антикоррупционную составляющую.
Приведу характерный пример по процедуре принятия законопроекта “О защите конкуренции”, поступившего из Правительства Российской Федерации. Профильным комитетом подготовлено заключение, состоящее из одиннадцати «въедливых» страниц.
Согласно заключению, данный законопроект содержит:
- не¬четкие определения типов антиконкурентных действий;
- необос¬нованно широкие дискреционные полномочия органов исполни¬тельной власти;
- открытые, не исчерпывающие перечни;
- оце¬ночные категории, предоставляющие должностному лицу полную свободу выбора.
В законопроекте отсутствуют необходимые админист¬ративные процедуры, нет положений, исключающих возмож¬ность сговора между регулятором и хозяйствующим субъектом, но присутствует разрешительная система, а правопримени¬тель имеет выбор между различными вариантами поведения. В результате текст указанного законопроекта Государственной Думой был отклонен. И таких заключений принимается достаточно много.
Большинство законопроектов направляются на независимую экспертизу. Напр., Институтом государства и права Российской Ака¬демии наук при анализе изменений одного только деепричастного оборота (!) в проекте федерального закона «О приватизации госу¬дарственного и муниципального имущества» было обнаружено че¬тыре коррупционных фактора.
Возникает вопрос: почему все-таки они продолжают присутствовать в нормах за¬кона? Да потому что законы описывают и упорядочивают очень сложные и неоднозначные общественные отношения, по поводу которых нет единого понимания даже среди опытных юри¬стов. Вот почему уже в принятые законы нередко приходится вно¬сить поправки и изменения.
Необходимость внесения изменений в наши кодексы порож¬дает великое множество вопросов. Например, каким образом в связи с совер-шением коррупционных преступлений может быть привлечено к ответственности юридическое лицо? Это требование статьи 18 Кон¬венции Совета Европы "Об уголовной ответственности за корруп¬цию". Имеются в виду преступления, «совершенные в интересах любого физического лица, действующего в своем личном качест¬ве или в составе органа юридического лица и занимающего веду¬щую должность в юридическом лице, выполняя представитель¬cкue функции от имени юридического лица, осуществляя права на принятие решений от имени юридического лица или кон¬трольные функции в рамках юридического лица». К преступным деяниям относится и участие такого физического лица в вышеупо¬мянугых преступлениях в качестве соучастника или подстрекателя. Юридическое лицо подвергается уголовному преследованию вме¬сте с упомянутым физическим лицом или без него.
Российские юристы спорят по этому поводу. Многие вообще отри-цают возможность привлечения юридического лица к ответственности. Как бы то ни было, мы обязаны преодолеть все эти правовые споры. Наша страна стала членом международной организации «Группа государств против коррупции» (ГРЕКО). В силу же членства в ГРЕКО эти обязательства приобрели характер междуна¬родно-правовых и имплементация должна идти более ускоренны¬ми темпами.
Конвенция ООН против коррупции (2003 г.) предусматривает необ-ходимость криминализации ряда деяний, пока не относимых российским законодательством к преступным. Так, ст. 20 предписывает криминализировать «незаконное обогащение». Этот термин озна¬чает значительный рост активов публичного должностного лица, явно превышающий его официальные доходы. К примеру, если должностное лицо помещает на свой банковский счет или на счет своих родственников значительные суммы, не соответствующие его официальным доходам, государство должно иметь право знать источник этих финансовых средств.
Такая норма была реализована в Италии и оказалась очень дейст-венной. Правоведы у нас возражают, говоря, что это нарушение презумпции невиновности. Но есть и другая точка зрения: государ¬ственная должность накладывает некоторые ограничения на права того, кто ее занимает.
В соответствии с требованиями Конвенций ООН и Совета Ев¬ропы нам предстоит пересмотреть перечень лиц, в отношении ко¬торых применяется особый порядок производства по уголовным делам (ст. 447 УПК РФ). Кроме того, все процедуры, связанные с лицами, облеченными иммуните¬том, также должны быть тщательно прописаны.
В соответствии со ст. 8 и примечаниям к ст. 201 и 285 УК РФ, «иностранное публичное должностное лицо» или «должностное лицо международной организации» не обладают признаками, позволяющими признавать их субъектами коммерческого подкупа или получения взятки. Теперь мы вынуж¬дены будем внести соответствующие поправки. Правда, в данном случае необходимо одно пояснение: Конвенция требует криминализировать подкуп иностранного должностного лица, но не требует криминализировать подкуп со стороны иностранного должностного лица. В ней сказано, что в этом случае может наступить ответственность.
В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что консолидированные усилия всех ветвей и институтов государственной власти, а также гражданского общества по противодействию коррупции должны найти свое выражение в осуществлении понятных населению последователь¬ных и системных мер, в первую очередь, законодательного харак¬тера.

К вопросу о государственной политике в сфере
противодействия коррупции.
В.А. Козлов,
д.ю.н., доцент

Состояние законности в стране диктует необходимость рассмотрения многих складывающихся правоотношений сквозь призму противодействия коррупции. Тесно связанная с экономическими преступлениями, коррупция проникла во многие сферы экономики и органы власти.
В целом по России в период 2000-2006 гг. на территории Российской Федерации количество выявленных подразделениями правоохранительных органов преступлений коррупционной направленности увеличилось на 57%. К уголовной ответственности за коррупционные преступления в среднем ежегодно по стране привлекается от 13 до 15 тыс. должностных лиц, совершивших преступления с использованием своего служебного (должностного) положения. Только в 2006 г. возбуждены уголовные дела в отношении 100 глав местной администрации (в том числе 81 - выборных). В отношении 62 из них уголовные дела имели коррупционную направленность, в том числе 23 - о взяточничестве.
Проявления коррупции во многих случаях связаны с получением взяток за выдачу документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. Напр., в 2006 г. было выявлено более 8,3 тыс. паспортов, выданных ранее в нарушение установленного порядка, изъято из обращения 66,2% от общего количества незаконно выданных паспортов.
Следует отметить, из 5,7 тысяч должностных лиц, совершивших коррупционные преступления в 2005 г., на первом месте находятся работники системы МВД - 2,4 тысячи, за ними следуют работники представительной власти - 428, органов государственного управления - 365, таможни - 68, налоговой инспекции - 27, судебной власти - 19. Работники прокуратуры и ФСБ привлекались в единичных случаях (соответственно 8 и 6 человек).
Из общего числа осужденных за дачу (получение) взяток в 2005 г. 24,5% составили сотрудники правоохранительных органов, 7,1% - работники здравоохранения, 4,5% - представители сферы образования. Среди осужденных за другие преступления против государственной и муниципальной службы сотрудники правоохранительных органов составили 43,2%. Как правило, это работники рядового звена, руководители составили лишь 1,6%.
Указанные факты свидетельствуют о высокой степени коррумпированности именно тех, на кого власть и население должны рассчитывать как на главную опору в противодействии правонарушителям.
Многочисленными являются факты нарушений служащими требований федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Так, в Рособразовании в нарушение указанных законов справки о соблюдении ограничений, связанных со службой, а также сведения о доходах, имуществе и обязательствам имущественного характера за 2004-2005 гг. не представили 249 государственных служащих (т.е. свыше 70% от общего количества). Аналогичные факты имели место в Минсельхозе России, ФТС России, ФНС России, и др.
Несмотря на некоторое повышение результативности в борьбе с преступностью, принимаемые меры еще не адекватны общественной опасности и распространенности этого явления. В связи с этим, Президент РФ В. В. Путин отмечает, что «…несмотря на предпринимаемые усилия, коррупция как одно из самых серьезных препятствий на пути развития государства до настоящего времени не устранена. Деньги и власть должны быть разъединены» .
Об этом свидетельствуют и многочисленные проверки, проведенные органами прокуратуры. Напр., только за 2006 г. органами прокуратуры в ходе проверок выявлено свыше 47 тыс. нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе. Внесено свыше 10 тыс. представлений об устранении выявленных нарушений закона, возбуждено около 600 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. В суды общей юрисдикции и арбитражные суды направлено более 1100 заявлений, свыше 1600 предостережений объявлено госслужащим, более 2600 государственных и муниципальных служащих привлечено к дисциплинарной ответственности.
Выявление фактов коррупции затруднено тем, что преступники в целях сокрытия противоправной деятельности используют разные схемы вымогательства, передачи и получения взяток. При этом следует отметить, что на эффективность борьбы с коррупцией влияет практически полное бездействие многих министерств и ведомств, а также их представительств в регионах по вопросам профилактики коррупционных проявлений в подведомственных им структурах. Государственные служащие зачастую незаконно участвуют в коммерческой деятельности, являются учредителями коммерческих организаций, владеют долями и пакетами акций, занимают оплачиваемые должности в хозяйствующих субъектах, что влечет за собой конфликт личных интересов и интересов государственной службы, создает идеальные условия для коррупционных проявлений.
Имеют место случаи, когда органы исполнительной власти всех уровней, наделенные контрольными и надзорными полномочиями, и их государственные служащие вопреки антимонопольному законодательству оказывают платные услуги хозяйствующим субъектам.
В то же время только пресечением конкретных фактов нарушений и наказанием виновных проблему не решить. Требуется проведение комплекса мер по противодействию коррупции. Однако в стране не выработан и не утвержден стратегический концептуальный документ, на основе которого можно было бы развивать законодательную базу противодействия коррупции.
Создание соответствующего правового режима по борьбе с коррупцией определяет необходимость разработки проекта федерального закона «О противодействии коррупции», закрепляющего принципы и основные направления осуществления государственной политики по предупреждению коррупционных проявлений и борьбе с коррупцией. На законодательном уровне раскрываются такие понятия, как «коррупция», «признаки коррупции», «коррупционное правонарушение», «неосновательное обогащение» и иные, без определения которых невозможно будет действенно противостоять коррупции. Представляется, что указанные новеллы позволят правоохранительным органам качественно осуществлять противодействие коррупционным правонарушениям, проводить квалификацию, а судам назначать справедливое наказание к виновным.
Очевидно, что принятие федерального закона «О противодействии коррупции» создает необходимый правовой механизм противодействию коррупции, что позволит существенно снизить влияние последней на развитие социально-экономических институтов государства.
Присоединение России к ряду международных конвенций по проблемам борьбы с организованной преступностью и коррупцией и сопряженными с ними налоговыми преступлениями и отмыванием незаконных доходов неизбежно сегодня ставит вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта, который будет предусматривать меры, направленные в первую очередь на устранение причин и условий, порождающих коррупции.
В 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в связи с чем в настоящее время необходимо привести национальное антикоррупционное законодательство в соответствие с международными нормами. В то же время следует отметить, что ратификация Россией важнейших антикоррупционных международных договоров это серьезный шаг на пути к решению этой проблемы. Вместе с тем сама по себе ратификация каких бы то ни было международных договоров не способна решить столь острую проблему, каковой является коррупция. Перед российским обществом стоит проблема имплементации отечественного антикоррупционного законодательства на основе международно-признанных норм борьбы с этим явлением. Необходимость этого обусловлена рядом причин, в том числе отсутствие в российском законодательстве юридического определения понятия коррупции, вследствие чего не определены правовые рамки феномена коррупции как объекта борьбы с ним. Российское уголовное законодательство не содержит терминов «активный» и «пассивный» подкуп государственного должностного лица, в отличие от норм Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (от 27 января 1999 г.). Уголовная ответственность за подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст.16 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.) специально не оговорена российским законодательством.
Кроме того, необходимо обеспечить системную борьбу с коррупцией, как одной из главных проблем современной России, путем:
- обеспечения прозрачности законодательного процесса, и создания барьеров на пути коррупциогенных законопроектов;
- принятия законодательных актов о раскрытии информации в сфере деятельности органов исполнительной власти и судейского сообщества;
- изложения в форме законов базовых требований к административным регламентам и стандартам качества государственных услуг;
- дебюрократизации, внедрения принципа «одного окна», жестких сроков работы с обращениями граждан, и в целом – снижения зависимости граждан от чиновников;
- формирования нетерпимости граждан к коррупции;
- укрепления судебной системы и правоохранительных органов, повышения качества их работы.
Консолидированные усилия всех ветвей и институтов государственной власти, а также гражданского общества по противодействию коррупции должны найти своё выражение в осуществлении понятных населению последовательных и системных мер, в первую очередь, законодательного характера, направленных на создание условий, препятствующих распространению коррупции и пресечение деятельности коррумпированных чиновников. Важно бороться не только с преступлениями коррупционной направленности, но и с причинами, которые их порождают. Необходимо выработать реальный механизм государственного и общественного контроля органов власти. Однако противодействие коррупции осуществляется в значительной степени бессистемно, в основном правовыми средствами правоохранительных органов, ведущих борьбу с преступностью. Меры социального, экономического, организационного плана, специально запрограммированные на решение этих задач, используются крайне редко. В результате причины и условия, порождающие коррупцию, практически не устраняются. Системное противодействие коррупции не поставлено в качестве стратегической задачи.
Очевидно, что исключительно силами правоохранительных органов искоренить коррупцию невозможно. Они выявляют, как правило, уже совершившиеся преступления, поэтому крайне важно создать организованную систему, способную к такому противодействию, наладить механизм взаимодействия государственных органов и общественных институтов. Предупреждение и противодействие коррупции являются национальным приоритетом и стратегической задачей государства и общества.
Одной из проблем борьбы с коррупцией является несовершенство законодательства, изобилующего противоречиями и пробелами, что создает благоприятные условия для использования должностными лицами, предоставленных им полномочий в личных или групповых интересах, вымогательства и шантажа граждан.
Как отмечает Президент России В. В.Путин «важнейшим условием успешной борьбы с преступностью остается нормативная база. Пришло время законодательно закрепить апробированные и у нас, и за рубежом требования и запреты для представителей правоохранительных органов и судебной системы» .
Проблемы законодательного обеспечения борьбы с коррупцией стало предметом обсуждения на «Правительственном часе» в Государственной Думе в ноябре 2006 г., на котором были заслушаны выступления Генерального прокурора РФ Ю. Я. Чайки, Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, Министра внутренних дел РФ Р. Г. Нургалиева. Выступающие отметили острую необходимость совершенствования нормативной базы по борьбе с коррупцией.
Одним из самых действенных путей исправления данной ситуации является проведение антикоррупционной экспертизы законодательства.
Особое значение в антикоррупционной политике важно отводить профилактике коррупции. В основу профилактики необходимо заложить позитивный потенциал развития российского общества, оздоровление его экономических, политических, социальных, правовых факторов и условий, освобождение от кризисных явлений и крайностей социальной несправедливости, питающих коррупцию. Государственная политика в области борьбы с коррупцией должна быть осознана всеми ветвями государственной власти и воплощаться в соответствующих специальных программах. Последние должны разрабатываться на федеральном, региональном и местном уровнях.
Следует особо отметить, что к настоящему времени в России не принято ни одного комплексного правового документа, содержащего развернутую программу борьбы с коррупцией. Анализ показывает, в целях реализации государственной политики противодействия коррупции требуется осуществление мониторинга состояния этой работы в регионах.
Антикоррупционная политика должна стать постоянной и неотъемлемой частью государственной политики в целом. На практике это означает, что безотлагательно следует разработать и ввести в действие продуманную государственную систему противодействия коррупции, которая предусматривали бы не только принципиальные подходы к проблеме, но и систему взаимосвязанных мер во всех областях жизнедеятельности государства и общества.
Таким образом, государственная политика в области борьбы с коррупцией должна предусматривать комплексное осуществление правовых, политических, организационных, технических и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов, реализация которых позволит создать серьезные предпосылки для коренного изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности.

Состояние коррупционной преступности
в Российской Федерации
А. Н. Сухаренко
В настоящее время коррупция наряду с терроризмом и наркоманией представляет серьезную угрозу безопасности и стабильному развитию нашей страны. Неслучайно 45% из 1600 россиян, опрошенных социологами «Левада-Центра», считают борьбу с коррупцией первоочередной задачей Правительства. Примечательно, что в 1999 г. проблема коррупции стояла в рейтинге российских тревог на 6-м месте из 16 возможных (22%) .
Мнение населения подтверждают исследования авторитетной международной организации «Transparency International» (TI), Всемирного Банка и статистические данные МВД России.
Таблица 1
Динамика уровня коррупции в России

Год
исследования

Индекс восприятия коррупции в России

Место России в общем числе изученных стран
2000 2,1 83 (90)
2001 2,3 81 (91)
2002 2,7 74 (102)
2003 2,7 87 (133)
2004 2,8 95 (146)
2005 2,4 128 (159)
2006 2,5 127 (163)

• Индекс восприятия коррупции (ИВК) ранжирует страны по оценкам степени распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков. Это комплексный индекс, основанный на данных экспертных опросов и исследований коррупции, проводимых независимыми организациями и институтами.
• Балл ИВК отражает восприятие уровня коррупции предпринимателями и аналитиками и оценивает его по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень коррупции).
По мнению экспертов, ИВК является надежным инструментом измерения, однако его достоверность одинакова не для всех стран. Государства, уровень коррупции в которых оценивается на основе большого числа источников и характеризуется меньшим разбросом в оценках, предоставленных этими источниками (показателем чего является более узкий доверительный интервал), имеют более достоверные показатели баллов и рангов.
По мнению экспертов Всемирного Банка, высокий уровень коррупции является одной из главных причин низкого качества госуправления в России. В результате по этому показателю она соседствует с африканскими странами и такими одиозными политическими режимами, как Венесуэла и Иран .
За последние годы деятельность российских коррупционеров приобрела транснациональный характер. Так, среди 30 ведущих стран-экспортеров, компании которых используют взятки для ведения бизнеса за границей, Россия занимает 28-е место с рейтингом 5,1 балла . Показательным примером этого является дело бывшего конгрессмена-республиканца от штата Пенсильвания Курта Уэлдона, подозреваемого в лоббировании интересов российской газовой корпорации «Итера» .
Не отстают от хозяйствующих субъектов и должностные лица, коррупционная деятельность которых все чаще оказывается в поле зрения иностранных правоохранительных органов.
2002 г. - Прокуратура кантона Женева (Швейцария) наложила штраф в размере $175 тыс. на бывшего Управделами Президента РФ П. Бородина за отмывание $22,4 млн., полученных в качестве взяток от двух швейцарских компаний за предоставление выгодных контрактов на реконструкцию зданий Кремля .
2004 г. - Прокуратура г. Тренто (Италия) возбудила уголовное дело в отношении бывшего главы госкомпании «Росвооружение» Е. Ананьева за отмывание $5 из 7 млн., полученных в качестве взятки при заключении контракта на поставку трех истребителей МиГ-29 ВВС Перу .
2005 г. - Прокуратура Западного округа Пенсильвании (США) возбудила уголовное дело в отношении бывшего главы Минатома РФ Е. Адамова за хищение и отмывание $9 млн., выделенных Министерством энергетики США на повышение безопасности российских АЭС .
2007 г. - Федеральный суд Южного округа Нью-Йорка (США) признал виновным бывшего главу административно-бюджетного комитета ООН, кадрового сотрудника МИДа В. Кузнецова в отмывании более $300 тыс., полученных в виде взяток сотрудником закупочного отдела ООН А. Яковлевым за содействие в получении выгодных контрактов .
Статистический анализ убеждает нас в том, что принимаемые правоохранительными органами РФ меры по борьбе с коррупцией, несмотря на определенные позитивные тенденции, все еще не соответствуют масштабам и степени общественной опасности этого негативного явления.
Таблица 2
Динамика числа зарегистрированных преступлений
против интересов государственной власти,
интересов гос. службы и службы в органах местного самоуправления
за 2000-2006 гг. и I пол. 2007 г.

Годы
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006 I пол.
2007
Всего
преступлений (тыс.)
25,5
23,2
24,6
25,5
30,6
34,4
36,7
24,1
Привлечено к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления

3,7

4,3

5,0

6,1

8,1

9,7

9,9

5,2
в том числе:
фактов взяточничества
7,0
7,9
7,3
7,3
8,9
9,8
11,0
8,1
Привлечено к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления

2,2

2,5

2,4

2,9

3,7

4,4

5,1

3,4

Как следует из таблицы, за последние 7 лет число регистрируемых преступлений против интересов государственной власти, интересов гос. службы и службы в органах местного самоуправления увеличилось в 1,6 раза. При этом количество лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, возросло в 2,6 раза. Одновременно с этим число зарегистрированных фактов взяточничества (ст. ст. 290-291 УК РФ) увеличилось в 1,5 раза, а количество лиц, привлекаемых к уголовной ответственности – в 2,2 раза.
Если оценивать коррупционную ситуацию в федеральных округах РФ по количеству фактов взяточничества на 100 тыс. населения, то окажется, что наиболее «взяткоемкими» из них являются Центральный, Приволжский, Южный и Дальневосточный ФО.
Таблица 3
Коэффициент взяточничества по федеральным округам РФ
(число преступлений на 100 тыс. населения в возрасте 16 лет и старше)

Годы
округа 2002 2003 2004 2005 2006
ЦФО 7,1 7,3 9,1 9,6 10,6
СЗФО 4,0 4,1 5,0 7,0 6,5
ЮФО 6,1 5,8 6,0 6,8 7,5
УФО 3,8 4,4 5,2 6,4 7,3
ПФО 5,0 6,1 7,1 7,8 9,3
СФО 5,6 4,7 5,9 5,6 6,8
ДФО 5,6 5,2 6,1 6,2 7,3
Всего по РФ 6,2
6,3 7,5
8,2 9,3

Социо-криминологический портрет взяточников достаточно неоднороден. В этом можно убедиться, проанализировав данные о структуре лиц, совершивших взяточничество.
Таблица 4
Характеристика лиц, совершивших взяточничество
Годы 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Выявлено лиц (тыс.)
3,4
3,6
3,7
3,9
4,6
5,1
5,6

из них:
по соц. принадлежности

491
1,6
249

621
1,5
213

732
1,5
316

822
1,5
317

935
1,8
293

1,0
1,8
172

1,2
2,0
203
рабочие
служащие
предприниматели
ранее совершавшие преступления
147
132
48
130
167
245
322
совершили преступление в группе (всего)
300
251
194
195
175
225
209
в т. ч. организованной 60 62 48 21 39 64 43

Сложившаяся судебная практика по делам о взяточничестве не способствует усилению превентивного воздействия уголовного закона, т.е. когда тяжесть назначаемого наказания явно не соответствует степени общественной опасности совершенного деяния и причиняемого им вреда.
Таблица 5
Динамика числа осужденных за взяточничество
за 2000-2006 гг.

Годы 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Всего (тыс.)
1,5
2,0
2,0
2,2
2,9
3,6
4,2
из них:
за получение взятки
585


1,0


981


958


1,2


1,3


1,4

из них:
к лишению свободы

104

87

60

56

104

159

163

Как следует из таблицы, за последние 7 лет общее число осужденных за взяточничество (ст. ст. 290-291 УК РФ) увеличилось в 2,7 раза, а количество лиц, осужденных за получение взятки – в 2,5 раза. Вместе с тем количество лиц, осужденных за получение взятки к лишению свободы, увеличилось незначительно.
Представляет интерес также анализ динамики коррупционной преступности в негосударственном секторе.
Таблица 6
Динамика числа зарегистрированных преступлений
против интересов службы в коммерческих и иных организациях
за 2000-2006 гг. и I пол. 2007 г.

Годы
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006 I пол.
2007
Всего
преступлений (тыс.)
6,1
6,7
6,9
6,0
5,2
5,6
4,8
3,0
Привлечено к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления

455

594

623

637

759

876

1,1

572
в том числе:
фактов коммерческого подкупа
2,1
2,5
2,7
2,4
2,0
2,1
1,7
1,2
Привлечено к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления

211

296

289

311

336

424

464

275

Как следует из таблицы, несмотря на снижение в 1,2 раза числа регистрируемых преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях, количество лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, увеличилось в 2,5 раза. На фоне сокращения числа зарегистрированных фактов коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ), количество лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за их совершение, возросло в 2,1 раза.
На фоне неблагоприятного развития ситуации в России, представляется интересным анализ коррупционной ситуации, складывающейся в других государствах СНГ.
Таблица 7
Динамика зарегистрированных фактов взяточничества
по государствам-участникам СНГ

Годы
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Страна
Азербайджан 55 54 17 9 5 13 12
Армения 36 37 12 4 10 11 23
Беларусь 832 971 1180 1337 1560 1337 1046
Грузия 46 31 36 27 39 104 84
Казахстан 668 497 541 456 315 349 553
Кыргызстан 153 149 143 144 188 201 245
Молдова 130 164 98 153 307 371 417
Таджикистан 64 63 31 33 80 86 76
Туркменистан - - - - - - -
Узбекистан - - - - 343 275 324
Украина 2273 2304 2812 2980 3081 3678 3014

Как следует из таблицы, за последние 7 лет наибольший прирост числа зарегистрированных фактов взяточничества произошел в Республике Беларусь (в 1,2 раза), Украине (в 1,3 раза), Кыргызстане (в 1,6 раза) и Молдове (в 3,2 раза). В остальных государствах СНГ динамика преступлений данного вида либо незначительная, либо отрицательная.
Не меньший интерес представляет анализ уровня взяточничества в государствах СНГ.
Таблица 8
Коэффициент взяточничества
по государствам-участникам СНГ
(все население)

Годы
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Страна
Азербайджан 1 1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1
Армения 1 1 0,3 - 0,3 0,3 0,7
Беларусь 8 10 12 14 15,8 13,6 10,7
Грузия 1 1 1 1 0,9 2,2 1,8
Казахстан 4 3 4 3 2,1 2,3 3,6
Кыргызстан 3 3 3 3 3,7 3,9 4,8
Молдова 4 5 3 4 9,1 11,0 12,3
Таджикистан 1 1 0,5 0,5 1,2 1,2 1,1
Туркменистан - - - - - - -
Узбекистан - - - - 1,3 1,0 1,2
Украина 5 5 6 6 6,5 7,8 6,4

Как следует из таблицы, из 11 государств СНГ самый высокий уровень взяточничества наблюдается в Республике Беларусь, Молдове и Украине.
Противовесом официальной статистике выступает оценка уровня коррупции, ежегодно проводимая экспертами международной организации «Transparency International» (TI).
Таблица 9
Динамика уровня коррупции в СНГ
за 2005-2006 гг.

Место страны
Страна
Балл ИВК
88 / 94 Армения 2,9 / 2,9
95 / 81 Молдова 2,9 / 3,2
107 / 151 Беларусь 2,6 / 2,1
110 / 113 Казахстан 2,6 / 2,6
113 / 104 Украина 2,6 / 2,8
133 / 100 Грузия 2,3 / 2,8
134 / 145 Кыргызстан 2,3 / 2,2
137 / 130 Азербайджан 2,2 / 2,4
143 / 155 Узбекистан 2,2 / 2,1
150 / 149 Таджикистан 2,1 / 2,2
157 / 150 Туркменистан 1,8 / 2,2

Хотя распределение стран по местам дает возможность составления индекса, число баллов, полученное страной, является гораздо более важным показателем представлений об уровне коррупции в этой стране. Изменения в распределении стран по местам могут происходить просто из-за включения в ИВК или исключения из него каких-либо стран.
Страна, получившая наименьшее количество баллов - та, где уровень коррупции воспринимается как самый высокий среди государств, включенных в список.

Антикоррупционное законодательство субъектов
Российской Федерации

Е. Н. Рябов,
Председатель Ассоциации юристов
Приморья

Введение
Несмотря на отсутствие федерального антикоррупционного законодательства существует федеральная база развития регионального законодательства в области противодействия коррупции. Прежде всего, это распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, согласно которого утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Пунктом 2 этого распоряжения органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано: подготовить программы, планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий одобренных распоряжением.
Согласно Концепции имеется необходимость в разработке механизма противодействия коррупции.
В 2006 г. в рамках административной реформы предполагалось осуществление работы по разработке, принятию нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов, создания механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации.
В 2007 г. в рамках административной реформы предполагалось осуществление работы по обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
А также пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти;
внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;
завершение разработки и внедрение систем информационного обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, распространения успешного опыта государственного управления, результативности административной реформы;
В 2008 г. в рамках административной реформы предполагается работа по следующим направлениям:
разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;
ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов РФ;
проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора;
внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;
обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;
развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы;
корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.
В Концепции отмечено, что в группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно:
наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;
высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;
высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.
В связи с чем необходимо:
создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;
внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;
создать методические основы оценки коррупциогенности государственных функций;
разработать пакет антикоррупционных нормативных правовых актов;
разработать ведомственные и региональные антикоррупционные программы.
Международный опыт свидетельствует о целесообразности применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции.
Наиболее распространенными среди них являются следующие:
максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией;
детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);
деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;
ротация должностных лиц.
В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность будут разработаны методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, проведена их экспертиза и на основе ее результатов подготовлены изменения для внесения в нормативные правовые акты и вносимые проекты.

§1. Региональная антикоррупционная политика
Несмотря на столь подробное регламентирование хода выполнения административной реформы анализ ситуации в регионах свидетельствуют о том, что реализация антикоррупционной политики на уровне республик, краев и областей являются проблематичными в связи с отсутствием консолидированных усилий федерального центра и регионов, направленных на формирование и осуществление антикорруционной политики и ввиду отсутствия федеральной нормативно-правовой базы, которая бы являлась основой для создания целостной системы антикоррупционного законодательства в Российской Федерации.
Отсутствие федерального законодательства служит основанием для отсутствия региональной антикоррупционной политики для многих регионов страны. При этом от региональных властей идет ссылка на разные обстоятельства, которые служат этому основанию. Так, напр., Государственный Совет Удмуртской Республики считает, что в Республике сложилась достаточно стабильная обстановка во всех областях политической, хозяйственной и социально-экономической жизни. Отсутствуют факты каких-либо серьезных коррупционных проявлений, в связи с чем законодательный орган власти Республики не стал создавать каких-то комитетов или комиссий, направленных на противодействие коррупции. Некоторые регионы по запросам Государственной Думы сообщают об имеющихся планах по развитию антикоррупционного законодательства. Так по сообщению Правительства Республики Хакасия в соответствии с планом проведения административной реформы была запланирована разработка региональных антикоррупционных программ на второе полугодие 2006 г.
Вместе с тем работа по формированию антикоррупционной политики ведется во многих регионах России, путем проведения различного рода мероприятий от законодательного закрепления основ антикоррупционной политики до принятия антикоррупционных блоков в региональных антикриминальных программах.
Республика Башкортостан.
Совместно с представителями Европейской Комиссии разработан проект «Совершенствование организационного и информационного обеспечения борьбы с коррупцией в Республике Башкортостан».
В 2003 г. Европейская Комиссия признала лучшим Проект антикоррупционной реформы, выполненный Государственным Собранием - Курултаем - Республики Башкортостан в феврале 2002 г.
Республика Татарстан
Одним из успешных опытов по реализации антикоррупционной политики является опыт Республики Татарстан.
8 апреля 2005 г. за №УП-127 издан Указ президента Республики Татарстан «О стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан» которым была утверждена «Стратегия антикоррупционной политики Республики Татарстан». Научной разработкой её с середины 2004 г. занималась специально созданная межведомственная комиссия с привлечением специалистов ведущих аналитических центров России и Татарстана.
В августе 2005 г. Кабинетом Министров республики принято постановление «О мерах по реализации стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан».
Во исполнение постановления Кабинета Министров министерствами и ведомствами, а также органами местного самоуправления городов и районов республики были разработаны программы по реализации Стратегии антикоррупционной политики на 2006 г. На базе Института государственной службы при Президенте Республики Татарстан проведено обучение специалистов, занятых в реализации принятых программ.
Практический опыт низовых звеньев государственных и муниципальных органов власти по реализации антикоррупционных программ после его обобщения и анализа был учтен при разработке Республиканской программы по реализации Стратегии антикоррупционной политики, утвержденной Кабинетом Министров в сентябре 2006 г.
В рамках Стратегии сформулирована задача подготовки ряда нормативных актов антикоррупционной направленности. В частности, речь идет о законодательном обеспечении проведения открытых аукционов с использованием электронных торговых площадок в режиме on-line, гласном оформлении земельных участков, демонополизации процедур технической инвентаризации, а также, выдачи разрешений на подключение теплосетей, электроэнергии, газа.
В марте 2006 г. в Республике Татарстан принят закон «О противодействии коррупции в Республике Татарстан». Во исполнение этого закона в министерствах и ведомствах республики создаются собственные специальные подразделения или определяются ответственные лица, наделенные функциями по предупреждению коррупционных правонарушений. При Президенте Татарстана образован отдел по реализации антикоррупционной политики. Утверждена республиканская программа по реализации Стратегии антикоррупционной политики на 2006-2008 гг.
Во многих регионах антикоррупционная политика ведется путем формирования региональных программ.
Чувашская республика
Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики утверждена «Комплексная программа по усилению борьбы с преступностью в Чувашской Республике на 2004-2006 гг.», одним из основных направлений которой является борьба с коррупцией. Программа финансируется целевым назначением из федерального, республиканского и местных бюджетов. На реализацию этой программы предусмотрено выделение средств из республиканского бюджета в сумме более 23 млн. рублей.
Кабинетом Министров Чувашской Республики утверждена республиканская целевая программа «Комплексные меры профилактики правонарушений в Чувашской Республике на 2006-2008 гг.». Одной из задач программы является поэтапное формирование единой многоуровневой системы профилактики правонарушений, предусматривающей организацию деятельности межведомственных комиссий по борьбе с преступностью, коррупцией, терроризмом и незаконным оборотом наркотиков.
Республика Удмуртия
В Республике Удмуртия, в соответствии с указом Президента Республики от 20.04.07, разработана программа о противодействия коррупции. Программой предусмотрена публикация ежегодных отчетов о деятельности государственных органов Удмуртской Республики по реализации мероприятий, направленных на противодействие коррупции и соответствующая обязанность исполнительных органов о предоставлении отчетов. Проведение мониторинга мер о противодействии коррупции.
Разработка административного регламента анализа на коррупциогенность нормативных актов. Разработка нормативной базы: декларации о доходах, организация общественного контроля, формирование комиссии по служебному поведению и конфликту интересов, антикоррупционная экспертиза виде Указа Президента. Разработка программы этического образования.
Обеспечение доступа к информации. В том числе с использованием системы Интернет, организация антикоррупционной горячей линии.
Республика Хакасия
В Республике Хакасия принята республиканская программа о противодействии коррупции.
Согласно программы запланированы следующие мероприятия: создание методики экспертизы и введение ее в работу, приведение в соответствие нормативной базы, комиссии по проведению административной реформе поручено проанализировать практику связанную с коррупцией, запланированы информационные и разъяснительные мероприятия.
Волгоградская область
В Волгоградской области создана система правительственного мониторинга законодательства, направленная на поиск, выявление и нейтрализацию норм, способствующих коррупции в органах власти в рамках проекта "Антикоррупционный образовательный центр".
Владимирская область
Реализация мер по противодействию коррупции во Владимирской области осуществляется на основании принятой Законом целевой программы «Комплексные меры профилактики правонарушений во Владимирской области на 2004-2006 гг.», которой предусмотрено (в том числе) формирование и организация деятельности в городах и районах области межведомственных комиссий по борьбе с преступностью, коррупцией, терроризмом и незаконным оборотом наркотиков.
Законом "О государственной гражданской службе Владимирской области" предусмотрено проведение проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдение гражданскими служащими установленных федеральным законодательством ограничений.
Противодействие коррупции осуществляется и в форме обязательного проведения антикоррупционной экспертизы всех законов, принимаемых Законодательным Собранием.
Самарская область
Целевой программой борьбы с преступностью на территории Самарской области, утвержденной Законом Самарской области, в целях снижения уровня коррупции предусмотрено осуществление комплекса специальных мер по выявлению и пресечению преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и органов местного самоуправления. При этом на проведение мероприятий по антикоррупционной тематике в 2005 г. было предусмотрено выделение двух миллионов рублей.
В целях реализации принципа открытости и гласности, Самарской Губернской Думой создана эффективная система взаимодействия с негосударственными некоммерческими организациями, которая позволяет осуществлять меры по предотвращению коррупции. При Самарской Губернской Думе создан Общественный совет, в состав которого входят 207 организаций.
Усть-Ордынский автономный округ
В Усть-Ордынском автономном округе принято постановление о противодействии коррупции, была создана комиссия по реализации плана комплексных мероприятий, согласно которого планируется ввести практику открытого обсуждения проектов законов, анализировать законы на коррупциогенность, проверить как работают с обращениями граждан, организация контроля за доступностью информации, разработка мероприятия по конфликту интересов, просветительские мероприятия, мероприятии по снижению административных барьеров развития предпринимательства.
Тульская область
В рамках мер по осуществлению антикоррупционной политики в Тульской области принят Закон "Об областной целевой программе "Комплексные меры борьбы с преступностью в Тульской области на 2005-2007 гг.", предусматривающий: проведение комплекса межведомственных мероприятий по пресечению коррупции; разработку и реализацию комплекса антикоррупционных мероприятий по выявлению и пресечению правонарушений, связанных с использованием федеральных целевых кредитов, средств предприятий, предназначенных для уплаты налогов; обеспечение гласности антикоррупционной деятельности.
Омская область
Антикоррупционная политика в Омской области реализуется в первую очередь Законом Омской области "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Омской области" предусматривающем обеспечение большей публичности и прозрачности в вопросах управления бюджетом области. По проектам законов об областном бюджете и годовом отчете о его исполнении проводятся публичные слушания, материалы которых широко освещаются в средствах массовой информации.
В целях совершенствования системы государственного управления, функционирования таких секторов социальной сферы, как здравоохранение и образование, Законом Омской области "О целевых программах Омской области" предусмотрено обязательное предоставление в установленные сроки органом государственной власти – заказчиком программы, отчета о её выполнении Законодательному Собранию Омской области.
Магаданская область
В Магаданской области, основными направлениями при принятии законодательных мер противодействия коррупции являются: установление законодательных рамок для сужения сферы применения разрешительного принципа в различных его формах, а где он сохраняется - прозрачности при принятии решений; ограничение издания подзаконных нормативных актов путем введения законодательных критериев для их издания, сужения возможностей принятия законов с отсылочными нормами; создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.
Создан постоянно действующий областной орган государственного финансового контроля – Контрольно-счетная палата Магаданской области.
В целях реализации антикоррупционных мер проводится анализ законопроектов на наличие факторов коррупциогенности, который проводится государственно-правовым управлением аппарата Магаданской областной Думы.
В практике подготовки проектов законодательных актов области, если они имеют особую значимость, практикуется их обнародование в средствах массовой информации для широкого обсуждения общественностью.
Новосибирская область
В соответствии с планом по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. в течение 2006 г. органы государственной власти Новосибирской области планировали разработку антикоррупционной программы на 2007-2008 гг.
В настоящее время вопросы борьбы с коррупцией в органах государственной власти Новосибирской области связаны с реформированием органов государственной власти и государственной гражданской службы Новосибирской области. Одной из задач реформирования является формирование условий противодействия злоупотреблению должностным положением и коррупция на государственной гражданской службе.
Нижегородская область.
Постановление администрации Нижегородской области от 11 июня 1999 г. «О комплексной программе мер по предупреждению коррупции в Нижегородской области», регламентирует антикоррупционные мероприятия в различных сферах хозяйствования и управления - в кредитно-финансовой и банковской системах, в сфере приватизации и земельной реформы, в сфере промышленности, обращения стратегических ресурсов, в социальной и бюджетной сферах, в сфере потребительского рынка, в органах государственной власти и управления.
Предметные мероприятия антикоррупционного значения содержатся и в программе проведения административной реформы, утвержденной распоряжением правительства Нижегородской области в 2006 г. Из них, в частности, выделены мероприятия по повышению эффективности системы государственных закупок; разработка методологии мониторинга цен (тарифов), издание бюллетеня предельных (максимальных) цен на продукцию, закупаемую для государственных нужд; разработка порядка определения начальной стоимости контракта на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов государственного заказа.
Липецкая область
В Липецкой области принята областная программа о противодействии коррупции. Основные мероприятия программы: создание координационного совета и его ежегодная отчетность. Обобщение заявлений граждан, проведение мониторинга коррупционных правонарушений. В области разработки нормативной базы: усиление административной ответственности чиновников. Образовательные компоненты: учеба антикоррупционной политике, обмен опытом, проведение конференции. Создание службы телефона доверия.
Пензенская область
Согласно ст. 7 Закона «О противодействии коррупции в Пензенской области», программа является комплексной мерой антикоррупционной политики, обеспечивающей согласованное применение правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на противодействие коррупции в области.
Разработка проекта антикоррупционной программы Пензенской области осуществляется Правительством Пензенской области.
Курганская область
Работа, направленная на противодействие коррупции в Курганской области проводится на основании целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 2005-2007 гг. и в соответствии с её специальным разделом «Противодействие организованной преступности и коррупции», основное внимание которого сконцентрировано на таких сферах деятельности, как: оборот алкогольной продукции и спирта; переработка и реализация зерна; топливно-энергетический комплекс; объекты потребительского рынка, товаров и услуг. Вместе с тем, Законом Курганской области по вопросам государственной службы определен достаточно действенный механизм противодействия коррупционным проявлениям.
Постановление губернатора Курской области от 10.05.07 г. утверждена программа о мерах по противодействию коррупции. В качестве основных мероприятий по программе запланированы: проверка на коррупциогенность, в том числе с участием общественности, утверждение административных регламентов, обеспечение доступа к информации, проверка деклараций, выявление несвойственных функций, закупки, принцип одного окна, опросы населения о коррупции, образовательная компонента, семинары для разных категорий, учебные планы для госслужащих, включены мероприятия по утверждению кодексов поведения и этики служащих.
Краснодарский край.
Реализация антикоррупционных мер в Краснодарском крае осуществляется в рамках комплексной программы по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью, утвержденной Законодательным Собранием Краснодарского края.
Разработана «Комплексная программа по укреплению правопорядка, профилактике правонарушений и усилению борьбы с преступностью в Краснодарском крае на 2007-2009 гг.», в которой предусмотрен специальный раздел "Противодействие коррупции", содержащий мероприятия организационного, правового и иного характера.
Курская область.
До января 2006 г. в Курской области действовала «Программа Курской области по укреплению законности, правопорядка, общественной безопасности, защите граждан на 2003-2005 гг.». Реализация мероприятий по противодействию организованной преступности и коррупции в рамках этой программы позволила повысить эффективность противодействия налоговым и экономическим преступлениям. Вдвое больше выявлено преступлений против интересов государственной власти.
В целях продолжения начатой работы постановлением Курской областной Думы утверждена «Комплексная программа Курской области по профилактике правонарушений и укреплению общественной безопасности на 2006-2008 гг.». Общий объём финансирования программы составляет 84 млн. рублей.
Калужская область.
В соответствии с полномочиями Законодательное Собрание Калужской области осуществляет деятельность по разработке единой государственной антикоррупционной политики. Важнейшим направлением деятельности Законодательного Собрания по противодействию коррупции является минимизация коррупциогенности регионального законодательства. В этих целях используется методика анализа коррупциогенности законодательного акта, разработанная Центром стратегических разработок Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Пензенская область
Главное внимание при решении проблемы коррупции Законодательным Собранием Пензенской области уделяется формированию правового поля, адекватного складывающимся условиям и осуществлению контроля. В первую очередь это относится к исполнению бюджета и соблюдению установленного порядка управления и распоряжения собственностью Пензенской области.
Саратовская область
Постановлением Саратовской областной Думы в 2004 г. утверждена областная целевая программа «Усиление борьбы с преступностью в Саратовской области на 2004-2007 гг.», предусматривающая ряд конструктивных мер по противодействию коррупции.
В настоящее время Правительством области разрабатывается концепция программных мер по противодействию коррупции на территории Саратовской области, которая будет представлена на утверждение Саратовской областной Думы.
Совет Думы принял решение о возложении на контрольную комиссию Саратовской областной Думы полномочий по исследованию областного законодательства, в том числе и в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, и подготовке предложений по устранению таких норм.

§2. Региональные законы о борьбе с коррупцией.
В настоящее время в 11 субъектах РФ были приняты законы о противодействии коррупции, в Кабардино-балкарской Республике принят закон о профилактике коррупции. В двух субъектах – Республики Башкортостан и Волгоградской области законы не действуют. В Башкортостане действия закона приостановлено, в Волгоградской области он утратил силу.
Хронология принятия законов о противодействии коррупции в регионах России:
Республика Башкортостан принят 25.12.96 г., приостановлен 02.03.06,
Волгоградская область 09.07.02 г., утратил силу 24.03.03
Республика Татарстан принят 04.05.06 г.
Пензенская область принят 14.11.06 г.
Саратовская область принят 29.12.06 г.
Калужская область принят 27.04.07 г.
Республика Мари Эл принят 28.04.07 г.
Кемеровская область принят 08.05.07 г.
Чувашская Республика принят 04.06.07 г.
Тамбовская область 04.06.07 г.
Ульяновская область принят 05.06.07 г.
Мордовская Республика принят 08.06.07 г.
Кабардино-балкарская Республика о профилактике принят 19.06.07 г.
Брянская область принят 11.07.07 г.
Новгородская область принят 10.07.07 г.
Проекты законов внесены в представительные органы следующих субъектов Российской Федерации: Волгоградская (12.07.06), Свердловская (26.02.07) области, Ямало-Ненецкий автономный округ (01.12.06), г. Санкт-Петербург (01.05.06). Астраханская область (11.05.07), Ивановская область (19.06.07), Ярославская область (27.06.07). Готовятся к внесению законопроекты еще в ряде субъектов Российской Федерации.
В связи с тем, что Генеральная прокуратура РФ поручила прокурорам принять дополнительные меры по противодействию коррупции в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления ряд проектов законов направлен в порядке законодательной инициативы прокурорами субъектов Российской Федерации.
Республика Башкортостан
13 октября 1994 г. за №ВС-25/36 в Республике Башкортостан принят закон "О борьбе с коррупцией" впоследствии он редактировался Законами Республики Башкортостан от 05.08.99 №23-з, от 25.12.96 №62-з. В настоящее время закон не действует, приостановлен 02.03.06.
Закон был направлен на защиту прав и свобод граждан, общественных интересов, обеспечение деятельности органов государственной власти и управления, правосудия, а также должностных лиц, наделенных организационно - распорядительными либо административно - хозяйственными полномочиями в сферах исполнения действующего законодательства в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан, законами и другими нормативными актами Республики Башкортостан путем предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, связанных с коррупцией, устранения их последствий и наказания виновных.
Кроме этого совместно с Европейской комиссией была разработана программа «Совершенствование организационного и информационного обеспечения борьбы с коррупцией в Республике Башкортостан», в рамках которой предполагается разработать и реализовать пакет законов, направленных на дальнейшее развитие антикоррупционной политики республики.
Республика Татарстан
Закон «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» принят 4 мая 2006 г. № 34-ЗРТ.
Закон определил субъекты антикоррупционной политики и систему мер предупреждения коррупционных правонарушений. В нее входят антикоррупционные программы республиканского, ведомственного и муниципального уровней, проведение мониторинга коррупции, экспертиза законов, правовых актов и их проектов, антикоррупционные образование и пропаганда, а также оказание государственной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции.
Закон закрепляет соответствующий общественным потребностям и интересам порядок осуществления мер предупреждения коррупции в республике. Субъекты этой деятельности (государственные органы и органы местного самоуправления, общественные организации, СМИ, специальный государственный орган), в соответствии с их компетенцией, разрабатывают собственные антикоррупционные меры. Одновременно нормы Закона налагают на государственные органы определенные обязанности. Так, в министерствах и ведомствах республики должны быть созданы наделенные функцией предупреждения коррупционных правонарушений специальные подразделения или определены ответственные лица, которые взаимодействуют с комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов. Ежегодно министерства и ведомства представляют отчеты о проделанной работе в специальный орган – отдел по реализации антикоррупционной политики аппарата Администрации Президента РТ, а тот, в свою очередь, направляет Президенту и Государственному Собранию Татарстана обобщенные сведения, которые публикуются в печати. Законом на реализацию антикоррупционных мер предусмотрено выделение средств из бюджета республики (в частности) на проведение мониторинга, экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, антикоррупционной пропаганды и другие цели.
Саратовская область
Закон о противодействии коррупции в Саратовской области принят 29.12.06 за №155-ЗСО. В разработанном прокуратурой Саратовской области совместно с учеными Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции при Саратовской государственной академии права законе даны основные понятия, в том числе определения "коррупции", "субъектов коррупционных правонарушений", "антикоррупционной политики" и пр.
Закон был внесен в качестве законодательной инициативы прокуратурой региона, «поскольку криминогенная обстановка на территории Саратовской области диктует необходимость формирования эффективного механизма контроля и влияния на криминальную среду с целью ограничения ее влияния на социально-экономические процессы в Саратовской области».
В законе понятие " коррупционные правонарушения "определяется как совершенные субъектами корруп¬ционных правонарушений незаконные действия (бездействие, связанное с удовлетворением корыстной или иной личной заинтересованности либо пре¬доставлением материальных благ и преимуществ).
В Законе определяются основные принципы противодействия коррупции, меры предупреждения коррупционных правонарушений, в том числе запреты, связанные с замещением государственных, муниципальных должностей. После принятия настоящего Закона предлагается отдельным законом области установить административную ответственность за нарушение законодательства субъектами коррупционных правонарушений - лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, государственными гражданскими служащими, замещающими должности государственной гражданской службы, муниципальными служащими.
К числу мер предупреждения коррупционных правонарушений, установленных в настоящем Законе, относится проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов, антикоррупционного мониторинга и иных мер реализации антикоррупционной политики.
С целью организации противодействия коррупции Законом предлагается создание при Саратовской областной Думе специально уполномоченного органа по противодействию коррупции, который обязан ежегодно представлять Губернатору области, депутатам Саратовской областной Думы, прокурору области и другим руководителям правоохранительных органов области отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики. Кроме того, предполагается возможность публикации указанного отчета в средствах массовой информации, за исключением содержащихся в нем сведений, не подлежащих в соответствии с федеральными законами разглашению.
Пензенская область
Закон Пензенской области о противодействии коррупции принят 14.11.2006.
Основные положения закона включают в себя перечень субъектов антикоррупционной политики в Пензенской области, которыми являются: 1) органы государственной власти, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики; 2) общественные объединения, вовлеченные в реализацию антикоррупционной политики; 3) средства массовой информации.
В соответствии с законом предупреждение коррупции осуществляется путем применения следующих мер: 1) разработка и реализация областной антикоррупционной программы; 2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; 3) антикоррупционный мониторинг; 4) антикоррупционные образование и пропаганда; 5) оказание государственной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции; 6) опубликование отчетов о реализации мер антикоррупционной политики; 7) иные меры, предусмотренные законодательством.
Интересным является предусмотренное ч. 7 ст. 8 положение, согласно которого по инициативе общественных объединений, а также физических лиц может быть проведена общественная антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Материалы общественной антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер.
Отдельного государственного органа, ответственного за антикоррупционную работу, согласно закона, не предусмотрено. Вместе с тем в Пензенской области существует совет по борьбе с преступностью и коррупцией (положение от 08.08.1996г. г.) и осуществляются программы борьбы с коррупцией.
Калужская область
Закон Калужской области «О противодействии коррупции» принят 14.04.07.
Основные положения закона включают в себя перечень субъектов антикоррупционной политики в Калужской области которыми являются: - органы государственной власти Калужской области и государственные органы Калужской области, на которые возлагаются полномочия по реализации антикоррупционной политики; уполномоченный орган исполнительной власти Калужской области в сфере реализации антикоррупционной политики; органы местного самоуправления муниципальных образований Калужской области; средства массовой информации и общественные организации, вовлеченные в соответствии с законодательством в реализацию антикоррупционной политики.
В соответствии с законом предупреждение коррупции осуществляется путем применения следующих мер: разработка и реализация целевых областных и муниципальных антикоррупционных программ; антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов; антикоррупционные образование и пропаганда; оказание государственной поддержки деятельности общественных объединений в целях противодействия коррупции в порядке, определенном законодательством; опубликование отчетов о реализации мер антикоррупционной политики.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов имеет целью выявление и устранение несовершенства правовых норм, которые повышают вероятность коррупционных действий.
Согласно закона, органы исполнительной власти Калужской области ежегодно к 1 февраля представляют отчеты о реализации мер антикоррупционной политики в уполномоченный орган исполнительной власти Калужской области в сфере реализации антикоррупционной политики.
Уполномоченный орган исполнительной власти Калужской области в сфере реализации антикоррупционной политики представляет сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Калужской области Губернатору и Законодательному Собранию области.
Данный отчет подлежит официальному опубликованию, за исключением содержащихся в нем сведений, не подлежащих в соответствии с федеральным законодательством разглашению.
Ульяновска область
Закон Ульяновской области о противодействии коррупции принят 5.06.07.
Основные положения закона включают в себя перечень субъектов антикоррупционной политики в Ульяновской области которыми являются: государственные органы Ульяновской области, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики; совещательные и экспертные органы; постоянно действующий орган по реализации антикоррупционной политики Ульяновской области.
В соответствии с законом предупреждение коррупции осуществляется путем применения следующих мер: разработка и реализация антикоррупционных программ; проведение антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов и правовых актов Ульяновской области, государственных органов Ульяновской области и их должностных лиц; проведение антикоррупционного мониторинга; обеспечение антикоррупционного образования и пропаганды; оказание государственной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции; подготовка и опубликование отчетов о реализации мер антикоррупционной политики; осуществление иных мер, предусмотренных законодательством.
Регламентировано оказание государственной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции
Законом предусмотрены отчеты о реализации мер антикоррупционной политики. Исполнительные органы государственной власти Ульяновской области ежегодно к 1 февраля представляют в Правительство Ульяновской области отчеты о реализации мер антикоррупционной политики за прошедший календарный год. В качестве обязательных в такие отчеты подлежат включению данные о результатах реализации антикоррупционных программ, выполнении иных обязательных для субъектов антикоррупционной политики положений настоящего Закона.
Правительство Ульяновской области представляет сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Ульяновской области Губернатору Ульяновской области и в Законодательное Собрание Ульяновской области.
Субъекты антикоррупционной политики могут создавать совещательные и экспертные органы из числа представителей государственных органов Ульяновской области, общественных объединений, научных, образовательных учреждений и иных организаций и лиц, занимающихся изучением проблем коррупции.
В соответствии с законом предусмотрено создание постоянно действующего органа по реализации антикоррупционной политики, положение о котором утверждается Губернатором Ульяновской области.
Чувашская республика
Закон Чувашской республики о противодействии коррупции принят 4.06.07.
Основные положения закона включают в себя перечень субъектов антикоррупционной политики в Чувашской республике, которыми являются: органы государственной власти Чувашской Республики, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики; органы местного самоуправления; общественные объединения, участвующие в реализации антикоррупционной политики; средства массовой информации; иные органы, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики.
В соответствии с законом предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер: разработка и реализация республиканских целевых программ, муниципальных планов противодействия коррупции; антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов; мониторинг коррупциогенных факторов; антикоррупционные образование и пропаганда; оказание государственной поддержки общественным объединениям, создаваемым в целях противодействия коррупции; иные меры, предусмотренные законодательством.
Определены полномочия Государственного Совета Чувашской Республики, Кабинета Министров Чувашской Республики, уполномоченного органа по реализации антикоррупционной политики, формы участия органов местного самоуправления в реализации антикоррупционной политики
Закреплена координация деятельности по реализации антикоррупционной политики, которая осуществляется Президентом Чувашской Республики.
Органы государственной власти Чувашской Республики могут создавать рабочие органы (совещательные, экспертные и иные) с участием представителей общественных объединений, научных, образовательных учреждений и иных организаций и лиц, специализирующихся на изучении проблем коррупции.
Кемеровская область
Закон Кемеровской области о противодействии коррупции принят 03.05.07.
В соответствии с законом предупреждение коррупции осуществляется путем применения следующих мер: разработки и реализации антикоррупционной программы; проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; проведения антикоррупционного мониторинга; осуществления антикоррупционного образования и пропаганды; опубликования отчетов о реализации мер антикоррупционной политики; оказания государственной поддержки деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции; иных мер, предусмотренных законодательством.
Исполнительные органы государственной власти Кемеровской области ежегодно к 1 февраля представляют отчеты о реализации мер антикоррупционной политики в Совет при Губернаторе Кемеровской области по борьбе с коррупцией.
Совет при Губернаторе Кемеровской области по борьбе с коррупцией представляет сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Кемеровской области Губернатору Кемеровской области, Совету народных депутатов Кемеровской области.
В соответствии с законом Губернатор Кемеровской области может создавать при исполнительных органах государственной власти Кемеровской области совещательные и консультативные органы из числа представителей заинтересованных государственных органов, общественных объединений, научных, образовательных учреждений и иных организаций и лиц, специализирующихся на изучении проблем коррупции.
Кабардино-Балкарская республика.
В Кабардино-Балкарской республике закон о профилактике коррупции принят 19.06.07.
В законе дано определение "коррупции", т.е. незаконное принятие либо извлечение в своих интересах, а равно в интересах иных лиц, лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, замещающими государственные должности, муниципальные должности, а равно должности государственной гражданской службы или муниципальной службы, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ;
Задачами антикоррупционной политики в Кабардино-Балкарской Республике являются: выявление, устранение причин, порождающих коррупцию, и профилактика условий, способствующих ее проявлению; повышение риска коррупционных действий и потерь от них; увеличение выгод от действий в рамках закона и во благо общественных интересов; вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики; формирование нетерпимости по отношению к коррупционным действиям.
Субъектами антикоррупционной политики в Кабардино-Балкарской Республике являются: государственные органы, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики; специально уполномоченный государственный орган по реализации антикоррупционной политики; органы местного самоуправления; общественные организации, вовлеченные в реализацию антикоррупционной политики; средства массовой информации.
В соответствии с Законом предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер: разработка и реализация республиканской, ведомственных и муниципальных антикоррупционных программ; антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов; антикоррупционные образование и пропаганда; оказание государственной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях профилактики коррупции; опубликование отчетов о реализации мер антикоррупционной политики; иные меры, предусмотренные законодательством.
Координацию деятельности в сфере реализации антикоррупционной политики в Кабардино-Балкарской Республике осуществляет специально уполномоченный государственный орган по реализации антикоррупционной политики в Кабардино-Балкарской Республике, определяемый Президентом Кабардино-Балкарской Республики.
В министерствах и ведомствах Кабардино-Балкарской Республики правовыми актами их руководителей реализация антикоррупционной политики возлагается на специально уполномоченные собственные подразделения или определяются ответственные лица, наделенные функциями по предупреждению коррупционных правонарушений.
Субъекты антикоррупционной политики могут создавать совещательные и экспертные органы из числа представителей заинтересованных государственных органов, общественных объединений, научных, образовательных учреждений и иных организаций и лиц, специализирующихся на изучении проблем коррупции.
Республика Мари-Эл.
Закон республики Мари-Эл о противодействии коррупции принят 28.04.07. Основные положения закона: коррупция - злоупотребление властными полномочиями лицами, замещающими государственные должности, выборными должностными лицами местного самоуправления, а равно государственными гражданскими и муниципальными служащими, для получения выгод в личных целях;
Основные положения закона включают в себя перечень субъектов антикоррупционной политики в Чувашской республике, которыми являются: государственные органы, на них возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики; уполномоченный государственный орган по реализации антикоррупционной политики; органы местного самоуправления; общественные организации, вовлеченные в реализацию антикоррупционной политики; средства массовой информации.
В соответствии с законом предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер: разработка и реализация республиканской, ведомственных и муниципальных антикоррупционных программ; проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов; мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов; регулярное освещение в средствах массовой информации вопросов о состоянии коррупции и реализации мер по противодействию коррупции в Республике Мари Эл; оказание государственной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции; назначение представителей Республики Марий Эл в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности республики, с предварительным уведомлением специально уполномоченного органа по реализации антикоррупционной политики, осуществление данным органом контроля за их деятельностью с целью недопущения коррупционных правонарушений; опубликование отчетов о реализации мер антикоррупционной политики.
Законом определен уполномоченный государственный орган по реализации антикоррупционной политики, который подконтролен и подотчетен непосредственно Президенту Республики Мари Эл.
Тамбовская область
Закон Тамбовской области о противодействии коррупции принят 4.06.07.
Основные положения закона включают в себя перечень задач и принципов антикоррупционной политики.
Дано определение "коррупции" – как использование должностными лицами доверенных им прав и должностных полномочий в целях удовлетворения корыстной или иной личной заинтересованности, интересов третьих лиц или групп.
В соответствии с законом предупреждение коррупции осуществляется путем применения следующих мер: разработка и реализация областной антикоррупционной программы; антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; внедрение служебного контроля; антикоррупционный мониторинг; антикоррупционные образование и пропаганда; внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации законодательства о государственной и муниципальной службе; ограничения в деятельности должностных лиц по осуществлению ими должностных полномочий; внедрение административных регламентов исполнения государственных (муниципальных) функций и административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг; оптимизация системы заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; опубликование аналитических материалов о реализации мер антикоррупционной политики; повышение правовой культуры населения области; установление законодательных запретов для должностных лиц прямо или косвенно вмешиваться в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций либо участвовать в их управлении; взаимодействие между правоохранительными органами и уполномоченным органом по противодействию коррупции; введение досудебного порядка обжалования действий (бездействий) и решений должностных лиц.
В соответствии с законом в целях реализации антикоррупционной политики, обеспечения взаимодействия с правоохранительными органами, иными субъектами антикоррупционной политики в структуре высшего исполнительного органа государственной власти области создается специально уполномоченный орган по противодействию коррупции. А из представителей субъектов антикоррупционной политики создается совещательный орган, специализирующийся на изучении проблем коррупции и поиске оптимальных решений по нейтрализации причин и условий, способствующих ее возникновению и распространению.
Республика Мордовия
Закон Республики Мордовия о противодействии коррупции принят 8.06.07.
Основные положения закона включают в себя перечень задач и принципов антикоррупционной политики.
Субъекты антикоррупционной политики в республики являются: 1) органы государственной власти, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики; 2) органы местного самоуправления; 3) общественные объединения, вовлеченные в реализацию антикоррупционной политики; 4) средства массовой информации.
В соответствии с законом предупреждение коррупции осуществляется путем применения следующих мер: разработка и реализация республиканской антикоррупционной программы; антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; антикоррупционный мониторинг; антикоррупционные образование и пропаганда; оказание государственной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции; иные меры, предусмотренные законодательством.
В соответствии с законом в целях реализации антикоррупционной политики, обеспечения взаимодействия с правоохранительными органами, иными субъектами антикоррупционной политики в структуре высшего исполнительного органа государственной власти области создается специально уполномоченный орган по противодействию коррупции. А из представителей субъектов антикоррупционной политики создается совещательный орган, специализирующийся на изучении проблем коррупции и поиске оптимальных решений по нейтрализации причин и условий, способствующих ее возникновению и распространению.

§3.Региональный антикоррупционный орган государственной власти.
Существует две модели специализированного антикоррупционного органа: новая спецслужба и координационный гражданский орган. В связи с ограничениям, налагаемыми Конституцией, в субъектах РФ в основном реализуется вторая модель. Полномочия и правовое положение таких органов различны.
Основные задачи такого координирующего антикоррупционного органа могут быть:
– участие в разработке и осуществлении антикоррупционной политики;
– взаимодействие со структурами гражданского общества;
– антикоррупционное просвещение и формирование антикоррупционного мировоззрения.
Залог эффективности антикоррупционного органа состоит:
– в публичности и гласности его деятельности (сайт, телефон доверия, взаимодействие с общественными, научными организациями, рассмотрение жалоб и обращений граждан и т.п.);
– в обязательности для органов власти учитывать результаты антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов или актов, вступивших в законную силу;
– в придании ему статуса центра анализа информации и контроля над динамикой имущественного положения и соответствия реальных расходов и доходов государственных гражданских служащих;
Курганская область.
В настоящее время Администрацией области рассматривается вопрос о введении должности помощника Губернатора Курганской области по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией с созданием аппарата из числа специалистов действующего резерва органов внутренних дел. (В соответствии с Указом Президента РФ от 18 сентября 1993 г. №1390 "О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации").
Чувашская республика.
Полномочия уполномоченного органа по реализации антикоррупционной политики закреплены в законе Чувашской Республики, к ним относятся:
1) организация разработки направлений, форм и методов антикоррупционной политики;
2) координация деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики по реализации антикоррупционной политики;
3) организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в соответствии со ст. 8 настоящего Закона;
4) организация и проведение мониторинга коррупции в Чувашской Республике;
5) иные полномочия, отнесенные к его компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики.
Челябинская область
Для обеспечения контроля за целевым и эффективным расходованием средств областного бюджета и бюджета Фонда обязательного медицинского страхования Законодательным Собранием области создан постоянно действующий орган государственного финансового контроля – Контрольно-счетная палата Челябинской области.
В 2003 г. был принят Закон Челябинской области "О поставках товаров, выполнении работ, об оказании услуг для областных государственных нужд". Закон устанавливает конкурсную основу, предусматривающую принципы гласности, открытости и коллегиальности принятия решений, что является факторами, противодействующими коррупции в этой сфере деятельности.
Республика Мари Эл
В соответствии с Законом Республики Мари-Эл о противодействии коррупции основными функциями уполномоченного государственного органа по реализации антикоррупционной политики являются:
разработка законов и иных нормативных правовых актов по вопросам предупреждения коррупции, программных мероприятий по реализации антикоррупционной политики Республики Мари Эл;
организация и проведение антикоррупционного мониторинга в Республике Мари Эл;
проверка достоверности сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющемся объектом налогообложения, представленных лицами, замещающими государственные должности республики, должности государственной гражданской службы республики и должности в органах местного самоуправления;
проверка организации кадровой работы по проверке достоверности сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющемся объектом налогообложения, представляемых лицами, замещающими государственные должности республики, должности государственной гражданской службы республики и должности в органах местного самоуправления;
взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами;
организация и проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов;
подготовка ежегодного доклада о состоянии антикоррупционной деятельности в Республике Мари Эл Президенту Республики Мари Эл и Государственному Собранию Республики Мари Эл;
передача материалов, содержащих признаки коррупционных проявлений, в правоохранительные органы;
изучение практики реализации антикоррупционных программ в субъектах Российской Федерации и в зарубежных странах.
Контрольные органы Президента Республики Мари Эл, Министерство финансов Республики Мари Эл, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности уполномоченного государственного органа по реализации антикоррупционной политики, представлять по его запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.
При проведении проверки уполномоченный орган по реализации антикоррупционной политики вправе запрашивать от проверяемых организаций, должностных лиц все необходимые документы и информацию по вопросам, входящим в его компетенцию.
Республика Татарстан
В августе 2006 г. был создан и приступил к работе Республиканский совет по реализации антикоррупционной политики, в который вошли представители органов государственной власти и институтов гражданского общества, в том числе представители Общественной палаты Республики Татарстан, бизнеса, правозащитных организаций, научных кругов.
Для реализации практических мер в составе Совета образовано четыре комиссии: по антикоррупционным программам, мониторингу, экспертизе законодательства, образованию и пропаганде, которые приступили к своей работе.
В целях изучения и анализа представлений населения о коррупции Центром перспективных экономических исследований Академии наук Татарстана был проведен мониторинг общественного мнения о проявлениях коррупции в республике. Полученные данные в основном подтвердили правильность выбранных приоритетов и направлений.
Антикоррупционное направление, в качестве активной составляющей, присутствует и в работе образованного Указом Президента Республики Татарстан Межведомственного координационного совета по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан, включившего в себя федеральные и республиканские органы.
Сформированная в республике система антикоррупционных мер уже сейчас позволяет выделять сферы хозяйственной деятельности, пораженные повышенным уровнем коррупции, и принимать меры по его сокращению. В частности, такие меры были предприняты в ходе проведения земельной реформы, реорганизации сельскохозяйственных предприятий, организации исполнения государственного заказа и при реализации арестованного имущества в ходе исполнительного производства.
В августе 2006 г. Указом №УП-284, в соответствии с республиканским законно о противодействии коррупции в Республики Татарстан создан отдел по реализации антикоррупционной политики при Президенте Республики Татарстан. После вступления в силу республиканского закона о противодействии коррупции на отдел были возложены функции специального государственного органа и, в частности, координация мероприятий по реализации антикоррупционной политики структурами государственной власти и гражданского общества.
В соответствии с утвержденным Указом Президента Республики Татарстан 7 августа 2006 г. №УП-284 положением об отделе по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан в Аппарате Президента Республики Татарстан, в целях реализации антикоррупционной политики и обеспечения осуществления Президентом Республики Татарстан полномочий по организации антикоррупционной деятельности, определены полномочия отдела.
Основными задачами отдела являются: осуществление функций специального государственного органа по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан, предусмотренного Законом Республики Татарстан «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»; обеспечение реализации Президентом Республики Татарстан полномочий в области антикоррупционной политики.
Для осуществления основных задач отдел:
координирует в соответствии с настоящим Положением деятельность в сфере реализации антикоррупционной политики в Республике Татарстан;
по поручению Президента Республики Татарстан участвует в разработке проектов законов Республики Татарстан, указов и распоряжений Президента Республики Татарстан, иных нормативных правовых актов по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан;
выявляет и принимает меры к устранению несовершенства законов и других нормативных правовых актов, повышающих вероятность коррупционных действий, рассматривает в этих целях материалы общественной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, проводимой по инициативе общественных и других негосударственных объединений, физических лиц;
проводит анализ и обобщение информации о сферах государственной деятельности, имеющих высокую степень коррупционных рисков, вырабатывает предложения и рекомендации по их минимизации для представления Президенту Республики Татарстан;
для информирования Президента Республики Татарстан обобщает сведения о признаках коррупционных проявлений в деятельности лиц, замещающих государственные должности Республики Татарстан, должности государственной гражданской службы Республики Татарстан, выборные муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы, а также кандидатов на эти должности;
заслушивает отчеты министерств и ведомств Республики Татарстан и информацию органов местного самоуправления о реализации ими ведомственных и муниципальных антикоррупционных программ;
организует проверки соблюдения органами исполнительной власти Республики Татарстан требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг;
проводит анализ работы с обращениями граждан, поступающими в Аппарат Президента Республики Татарстан, содержащими сведения о коррупционной деятельности должностных лиц, участвует в их проверке;
осуществляет в порядке и формах, определенных законодательством Российской Федерации и соглашениями с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, контроль за реализацией ими своих полномочий, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг;
вносит в Кабинет Министров Республики Татарстан предложения о проведении антикоррупционного мониторинга;
принимает участие в разработке антикоррупционной программы Республики Татарстан;
взаимодействует с уполномоченным органом исполнительной власти Республики Татарстан в области образования и науки в целях организации антикоррупционного образования;
участвует в подготовке специальным уполномоченным органом Республики Татарстан в сфере массовых коммуникаций предложений о формировании государственного заказа и грантов для координации и стимулирования антикоррупционной пропаганды;
взаимодействует с общественными организациями, вовлеченными в реализацию антикоррупционной политики;
взаимодействует с Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан;
участвует в работе Координационного совещания правоохранительных органов Республики Татарстан;
участвует в подготовке материалов и предложений для ежегодных Посланий Президента Республики Татарстан Государственному Совету Республики Татарстан по вопросам, относящимся к компетенции отдела;
готовит на основе отчетов о реализации мер антикоррупционной политики министерств и ведомств Республики Татарстан и других материалов ежегодный сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Республике Татарстан для представления его Президенту Республики Татарстан, Государственному Совету Республики Татарстан.
Отдел для осуществления своих задач и функций имеет право:
запрашивать, получать в установленном порядке и изучать проекты законов, действующие законы Республики Татарстан, иные правовые акты и их проекты, вносить предложения о проведении их антикоррупционной экспертизы Президенту Республики Татарстан, Государственному Совету Республики Татарстан, Кабинету Министров Республики Татарстан;
по согласованию с Президентом Республики Татарстан направлять руководителям исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан предложения по совершенствованию их антикоррупционной деятельности;
запрашивать и получать в установленном порядке от других подразделений Аппарата Президента Республики Татарстан, от Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан, Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан, аппаратов Конституционного Суда Республики Татарстан, Верховного суда Республики Татарстан, Арбитражного суда Республики Татарстан, Прокуратуры Республики Татарстан, Министерства внутренних дел Республики Татарстан, республиканских органов государственной власти, органов местного самоуправления в Республике Татарстан, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц информационно-аналитические материалы, статистические данные и другую информацию, необходимую для реализации своих функций;
запрашивать и получать от правоохранительных органов информацию о признаках коррупционных проявлений в деятельности лиц, замещающих государственные должности Республики Татарстан, должности государственной гражданской службы Республики Татарстан, выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы;
заключать в установленном порядке соглашения с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти о взаимодействии по осуществлению антикоррупционной деятельности;
направлять в установленном порядке обращения граждан, а также другую информацию о коррупционных проявлениях на рассмотрение в Государственный Совет Республики Татарстан, исполнительные органы государственной власти Республики Татарстан, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы местного самоуправления, в общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации по вопросам, относящимся к их компетенции, и в необходимых случаях с получением информации о принятых по ним мерах;
взаимодействовать с Общественной палатой Республики Татарстан;
по согласованию с Руководителем Аппарата Президента Республики Татарстан формировать экспертную группу из числа ученых и специалистов, в том числе на договорной основе, для решения отдельных проблем при доработке антикоррупционной программы Республики Татарстан;
осуществлять правовой анализ нарушений, выявленных органами государственного финансового контроля, на предмет наличия признаков коррупции, и в необходимых случаях организовывать их взаимодействие с правоохранительными органами по дополнительной проверке;
вносить предложения государственным органам Республики Татарстан по формированию организационных, организационно-технических, правовых, экономических и иных мер, направленных на оказание содействия общественным объединениям и некоммерческим организациям, имеющим и реализующим в качестве уставных целей и задач противодействие коррупции;
использовать государственные системы связи и коммуникации;
пользоваться банками данных Аппарата Президента Республики Татарстан и республиканских органов исполнительной власти.
Пензенская область
Отдельного государственного органа, ответственного за антикоррупционную работу, согласно закона области, не предусмотрено.
В Пензенской области существует совет по борьбе с преступностью и коррупцией (положение от 08.08.1996 г.) и осуществляются программы борьбы с коррупцией.
Астраханская область
В соответствии с постановлением Губернатора Астраханской области "О совещательных органах при Губернаторе Астраханской области" и в целях организации разработки антикоррупционной политики в органах государственной власти Астраханской области в декабре 2005 г. создан антикоррупционный совет при Губернаторе Астраханской области. На первом заседании Совета представлена концепция отраслевой целевой программы по противодействию коррупции в органах государственной власти Астраханской области на 2006 г., подлежащая утверждению Государственной Думой области.
Брянская область.
В Брянской области действует межведомственная комиссия по борьбе с преступностью и коррупцией, образованная из числа руководящих работников администрации области, областной Думы и правоохранительных органов, которую возглавляет губернатор Брянской области.
Воронежская область
В Воронежской области антикоррупционная политика органов государственной власти реализуется в рамках деятельности координационного совета, созданного постановлением администрации области «О противодействии коррупции» и утвержденного плана соответствующих комплексных мероприятий.
Томская область
Антикоррупционная политика Томской области реализуется посредством деятельности Комиссии по борьбе с коррупцией, образованной Главой администрации области и Контрольной палатой, образованной Государственной Думой Томской области.
Комиссия по борьбе с коррупцией осуществляет: анализ деятельности органов государственной власти Томской области в целях выявления причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции; анализ деятельности органов государственной власти на предмет эффективности государственного управления, а также выявления причин и условий, способствующих затягиванию принятия управленческих решений, в том числе и нормативных правовых актов; анализ федеральных законов, законов Томской области, иных нормативных правовых актов в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; другие функции.
Контрольная палата Государственной Думы Томской области осуществляет контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность, обеспечивает контроль за исполнением областного бюджета, целевых бюджетных фондов, использованием областной собственности.
Ульяновская область.
В соответствии с законом Ульяновской области о противодействии коррупции создается постоянный орган по реализации антикоррупционной политики. Основными функциями которого являются:
1) разработка программных мероприятий по реализации антикоррупционной политики в Ульяновской области;
2) организация и проведение антикоррупционного мониторинга в Ульяновской области;
3) организация и проведение антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов и правовых актов Ульяновской области, государственных органов Ульяновской области и их должностных лиц;
4) анализ работы с обращениями граждан, юридических лиц, содержащими сведения о коррупционной деятельности должностных лиц;
5) обеспечение деятельности координационного совета по реализации антикоррупционной политики в Ульяновской области;
6) взаимодействие с общественными объединениями по реализации антикоррупционных программ;
7) подготовка и выпуск информационно-методических материалов по вопросам антикоррупционной деятельности;
8) изучение практики успешно реализованных антикоррупционных программ в субъектах Российской Федерации и зарубежных странах.
Саратовская область
В Саратовской области г., в соответствии с принятым законом 06.02.07 создан отдел по противодействию коррупции при Правительстве Саратовской области.
В соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 19 февраля 2007 г. №47-П "Вопросы отдела по противодействию коррупции при Правительстве Саратовской области" утверждено положение и штатная численность отдела по противодействию коррупции при Правительстве Саратовской области.
В соответствии с положением отдел является органом исполнительной власти Саратовской области и создается постановлением Правительства Саратовской области.
Основными задачами отдела являются: осуществление функций специального уполномоченного органа по реализации антикоррупционной политики в Саратовской области, предусмотренного Законом Саратовской области "О противодействии коррупции в Саратовской области"; обеспечение реализации полномочий Правительства области в сфере реализации антикоррупционной политики.
Для осуществления основных функций отдел:
обеспечивает согласованную деятельность органов государственной власти области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере реализации антикоррупционной политики в Саратовской области;
разрабатывает проекты законов области, постановлений и распоряжений Губернатора области, иных нормативных правовых актов по реализации антикоррупционной политики в Саратовской области;
организует и проводит антикоррупционную экспертизу правовых актов, проектов правовых актов области, в том числе законов области по вопросам законодательства о государственной и муниципальной собственности, лицензионного, бюджетного, налогового законодательства;
анализирует и обобщает информацию о сферах государственной деятельности, имеющих высокую степень коррупционных рисков, вырабатывает предложения и рекомендации по их минимизации для представления Губернатору области и Саратовской областной Думе;
обобщает сведения о признаках коррупционных проявлений в деятельности лиц, замещающих государственные должности области, муниципальные должности, должности государственной гражданской службы области, муниципальных служащих, использующих свои должностные полномочия и связанные с ними возможности для противоправного удовлетворения корыстной или иной личной заинтересованности посредством принятия неправомерных актов, совершения иных незаконных действий (бездействия), а равно физических и юридических лиц, противоправно предоставляющих им материальные блага и преимущества;
рассматривает обращения граждан, должностных и юридических лиц, поступающие в Правительство Саратовской области, содержащие сведения о коррупционной деятельности должностных лиц, участвует в их проверке, проводит соответствующий анализ;
проводит антикоррупционный мониторинг;
разрабатывает проект областной антикоррупционной программы и анализирует ход ее исполнения;
взаимодействует с общественными объединениями при реализации антикоррупционной политики;
изучает практику успешно реализованных антикоррупционных программ в субъектах Российской Федерации и иностранных государствах;
ежегодно готовит сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Саратовской области для представления его Губернатору области и в областную Думу;
осуществляет другие функции в соответствии с законодательством.
Отдел для осуществления своих задач и функций имеет право:
запрашивать, получать в установленном порядке и анализировать проекты законов области, действующие законы области, иные правовые акты и другие проекты;
по согласованию с Губернатором области направлять руководителям органов государственной власти области, органов местного самоуправления предложения по совершенствованию их антикоррупционной деятельности;
запрашивать и получать в установленном порядке от органов государственной власти области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, судебных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц информационно-аналитические материалы, статистические данные и другую информацию, необходимую для реализации своих функций;
запрашивать и получать от правоохранительных органов информацию о признаках коррупционных проявлений в деятельности лиц, замещающих государственные должности Саратовской области, должности государственной гражданской службы Саратовской области, муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы;
в случае необходимости в установленном порядке привлекает для проведения антикоррупционной экспертизы специалистов в определенной сфере правоотношений;
формировать экспертную группу из числа ученых и специалистов, в том числе на договорной основе, для решения отдельных проблем;
осуществлять правовой анализ нарушений, выявленных органами государственного финансового контроля, на предмет наличия признаков коррупции, и в необходимых случаях организовывать их взаимодействие с правоохранительными органами по дополнительной проверке;
Самарская область
В Самарской области работает Координационный совет "Партнерство в борьбе с коррупцией". Это постоянно действующий консультативно-совещательный и координирующий орган. В его состав входят представители законодательной и исполнительной власти, силовых структур, общественных организаций и СМИ.
Нижегородская область
В Нижнем Новгороде создана Комиссия по борьбе с коррупцией при администрации Губернатора области, активно работает "Фонд поддержки антикоррупционных инициатив", реализующий совместно с экспертами по борьбе с коррупцией из США, Великобритании, Германии ряд многообещающих проектов.
г. Москва
В Москве существует традиционная комиссия по противодействию коррупции (положение от 18.01.1993 г.) и осуществляются программы борьбы с коррупцией.
г. Санкт-Петербург
В Санкт-Петербург существует традиционная комиссия по борьбе с преступностью и коррупцией (положение от 06.10.1993 г.) и осуществляются программы борьбы с коррупцией.
Ивановская область
В Ивановской области в областной Думе создана комиссия по противодействию коррупции.
Комиссия в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению незаконного обогащения, взяточничества, хищений и иных злоупотреблений должностных лиц на территории Ивановской области, уполномочена осуществлять:
- комплексное исследование законодательства Ивановской области и другой нормативной правовой базы;
- исследование вносимых на рассмотрение Ивановской областной Думы законопроектов и представлять свои отзывы, предложения и замечания.
В целях противодействия незаконному обогащению, взяточничеству, хищению и иным злоупотреблениям должностных лиц на территории Ивановской области комиссия :
- разрабатывает предложения по совершенствованию законодательного и иного правового регулирования на территории области и направляет их в органы государственной власти и местного самоуправления Ивановской области;
- взаимодействует с территориальными федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Ивановской области, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, средствами массовой информации, запрашивает у них материалы и документы, необходимые для осуществления своей деятельности.
3. Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и правонарушениях, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.
Смоленская область
В Смоленской области действует Координационный совет по борьбе с преступностью и коррупцией, образованный постановлением главы администрации области. Основными функциями Совета являются: разработка мер по борьбе с преступностью и коррупцией; подготовка рекомендаций губернатору Смоленской области, законодательному органу и органам местного самоуправления для принятия решений по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией; подготовка предложений в федеральные органы законодательной и исполнительной власти по совершенствованию федерального законодательства, регламентирующего отношения в области борьбы с преступностью и коррупцией.
Курская область
29.03.07 в Курской областной Думе сформирована временная комиссия по противодействию коррупции.
Комиссия в пределах своих полномочий:
проводит работу по комплексному исследованию областного законодательства, нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции;
разрабатывает предложения по совершенствованию сферы правового обеспечения противодействия коррупционным проявлениям;
взаимодействует с органами государственной власти Курской области, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и запрашивает у них документы и иные материалы, необходимые для осуществления своей деятельности;
анализирует решения, принимаемые органами государственной власти Курской области и органами местного самоуправления, в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, информирует депутатов Курской областной Думы о результатах проведенного анализа для учета в законотворческой деятельности;
изучает, анализирует и обобщает поступающие в Комиссию документы и иные материалы о коррупции и противодействии коррупции и информирует депутатов Курской областной Думы о результатах этой работы для учета в законотворческой деятельности;
привлекает в установленном порядке для изучения, анализа и обобщения поступающих в Комиссию документов и иных материалов специалистов и независимых экспертов.
Мурманская область
Вопросы выработки предложений Губернатору и Правительству Мурманской области по осуществлению областной антикоррупционной политики и практической ее реализации отнесены к компетенции Департамента информационного обеспечения и взаимодействия с административными органами и закреплены в его Положении.
Основной задачей Департамента является разработка и реализация мероприятий по выявлению и устранению причин и условий, порождающих коррупцию и злоупотребления с использованием должностного положения, а также иных субъективно обусловленных факторов, создающих угрозу криминализации экономики региона.
Для решения этой задачи в Департаменте создан экспертно-аналитический отдел, на который, в том числе, возложены следующие функции:
- мониторинг обстановки на объектах региональной инфраструктуры;
- информирование правоохранительных органов;
- расследование фактов возникновения конфликта интересов;
- участие в экспертизе нормативно-правовых актов;
- мониторинг эффективности антикоррупционных мероприятий в исполнительных органах государственной власти Мурманской области;
- организация деятельности Межведомственного совета по противодействию коррупции и криминализации экономики в Мурманской области.
Межведомственный совет по противодействию коррупции и криминализации экономики в Мурманской области был преобразован из Межведомственного координационного совета по экономической безопасности постановлением Губернатора Мурманской области от 14.11.2006 № 202-ПГ.
Для обеспечения координации и согласованности действий исполнительных органов государственной власти Мурманской области, при осуществлении деятельности направленной на реализацию мероприятий по проведению административной реформы, распоряжением Правительства Мурманской области от 8 февраля 2006 г. №25-РП образована Комиссия по проведению административной реформы в Мурманской области.
Иркутская область
В Законодательном Собрании Иркутской области создана депутатская группа "Антикоррупция" в составе десяти депутатов. Одним из основных направлений деятельности группы является дача заключений на законопроекты с целью выявления положений, способствующих коррупции и лоббированию интересов.
Кабардино-Балкарская республика
Указом Президента Кабардино-Балкарской Республики от 3 февраля 2006 года утверждено положение о Совете безопасности Кабардино-Балкарской Республики, в функции которого входит обобщение, анализ информации о коррупции и принятие мер по её предупреждению, а также участие в подготовке проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам борьбы с коррупцией. Парламентом Республики создан Совет по антикоррупционной экспертизе законов.
Республика Коми
В Республике Коми меры по противодействию преступности коррупционной направленности реализуются в рамках деятельности Межведомственной комиссии по вопросам укрепления правопорядка общественной безопасности при Главе Республики Коми. Правительством Республики разработана и принята Государственным Советом Программа "Правопорядок – 2008".
Важнейшими механизмами в предупреждении преступности коррупционной направленности в Республике Коми являются создание Контрольно-счетной палаты и приведение республиканского законодательства в соответствие с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Республика Мордовия
В соответствии с Законом Республики Мордовия о противодействии коррупции органы государственной власти могут создавать совещательные и экспертные органы из числа представителей органов государственной власти, общественных объединений, научных, образовательных учреждений и иных организаций и лиц, специализирующихся на изучении проблем коррупции.
2. Полномочия, порядок формирования и деятельности совещательных и экспертных органов, их персональный состав утверждаются соответствующими органами государственной власти, при которых они создаются.
Государственного органа по реализации антикоррупционной политики согласно закона не предусмотрено.
Тамбовская область
В соответствии с Законом Тамбовской области о противодействии коррупции предусмотрен уполномоченный орган по противодействию коррупции.
2. Основными функциями уполномоченного органа по противодействию коррупции являются: координация антикоррупционной политики и контроль за ее проведением; разработка и внедрение программных мероприятий по реализации антикоррупционной политики; обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами по предупреждению коррупционных правонарушений; организация и проведение антикоррупционного мониторинга; работа с обращениями граждан, должностных и юридических лиц, содержащими сведения о коррупционных правонарушениях; подготовка ежегодного анализа о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики; изучение, обобщение и внедрение практики успешно реализованных антикоррупционных программ в субъектах Российской Федерации.
Порядок формирования и организация деятельности уполномоченного органа по противодействию коррупции устанавливается Положением, утверждаемым главой администрации области.
Законодательство Приморского края.
§1 Общие положения.
Согласно ст. ст. 71-73 Конституции РФ в ведении Приморского края, как субъекта Федерации входят:
-установление принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, не противоречащие федеральному законодательству.
- установление системы органов законодательной, исполнительной власти Приморского края, порядка их организации и деятельности; формирование органов государственной власти Приморского края;
- вопросы кадров органов государственной власти и муниципальных органов Приморского края, не противоречащие федеральному законодательству.
Согласно ст. 9 Устава Приморского края система органов государственной власти Приморского края устанавливается им самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Законодательную власть в Приморском крае осуществляют: граждане России, постоянно или преимущественно проживающие на территории Приморского края, непосредственно путем краевого референдума; Дума Приморского края. Исполнительную власть в Приморском крае осуществляет губернатор Приморского края, формируемые им органы и назначаемые должностные лица исполнительной власти. Разграничение компетенции между Думой Приморского края и исполнительными органами государственной власти края производится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами Приморского края.
В Приморском крае вопросы борьбы с коррупцией в современную историю начиналась с работы отдела по борьбе с коррупцией и преступностью, который входил как структурное подразделение, в Администрацию Приморского края с 1994 г. Отдел неоднократно подвергался реорганизации. С 1998 г. его функции были возложены на административный департамент Администрации края. В настоящее время данный орган называется Управление по координации правоохранительной деятельности Администрации Приморского края.
Помимо государственного органа, ответственного за координацию противодействия коррупции также работала межведомственная комиссия по борьбе с преступностью и коррупцией при губернаторе края.
11 января 1999 г. в соответствии с постановлением №6 Губернатора Приморского края было утверждено Положение о Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью и коррупцией при Администрации края. Однако Постановлением Губернатора Приморского края от 05.02.2007 г. №19-пг оно было признано утратившим силу.
На Межведомственную комиссию возлагались задачи:
- участие в подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией,
- обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и коррупцией и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности;
- информационно-аналитическое обеспечение органов государственной власти Приморского края о ходе исполнения правоохранительными и контролирующими органами, другими ведомствами и организациями края законов Российской Федерации и Приморского края в сфере борьбы с преступностью и коррупцией.
Интересен опыт, который был реализован в Приморском крае в 2004-2005 гг., совместного государственного и некоммерческого образования в виде оперативной рабочей группы краевой межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства.
Оперативная рабочая группа краевой межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства в Приморском крае образовывалась в целях оперативного устранения административных барьеров, возникающих перед субъектами предпринимательства, деятельность которых связана с деятельностью органов контроля, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования.
Группу возглавлял представитель объединенного комитета сторон, подписавших Конвенцию о противодействии коррупции в Приморском крае.
Основными задачами группы являлись:
-практическая реализация государственной политики и политики администрации края в области поддержки и развития предпринимательской деятельности за счет оперативного устранения;
-сбор и анализ информации об административных барьерах, разработка системы оперативного реагирования и устранения административных барьеров, оперативная координации проблем субъектов предпринимательства в области взаимодействия со структурами власти, управления и контроля разного подчинения;
-организация взаимодействия со структурными подразделениями органов власти, управления и контроля разного подчинения, организация соблюдения режима конфиденциальности информации.
В 1997 г. в крае в целях обеспечения эффективного расходования средств краевого бюджета, бюджетов муниципальных образований края, государственных и муниципальных внебюджетных фондов, а также пресечения злоупотреблений государственными и муниципальными служащими при организации закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, вышло постановление губернатора Приморского края от 12.05.1997 №195 "О реализации Указа Президента РФ от 08.04.97 №305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд".
В котором руководителям исполнительных органов государственной власти края, структурных подразделений администрации края, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных заказчиков, а также иных юридических лиц, которым государственные или муниципальные заказчики на конкурсной договорной основе передали выполнение части своих функций по закупкам продукции для государственных и муниципальных нужд за счет краевого бюджета, бюджетов муниципальных образований, государственных и муниципальных внебюджетных фондов, было предписано принять к неукоснительному исполнению Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 08.04.97 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд".
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. №305 и в соответствии с постановлением губернатора края от 13 мая 1997 г. «О создании краевой конкурсной комиссии по закупке за рубежом товаров для государственных нужд» утверждено положение о краевой конкурсной комиссии по закупке за рубежом товаров для государственных нужд, образованы отраслевые конкурсные комиссии, установлен контроль за проведением конкурсов.
В целях становления государственной службы и усиления борьбы с проявлениями коррупции и злоупотреблений лицами, замещающими государственные должности Приморского края, предусмотренными реестром государственных должностей органов исполнительной власти Приморского края, во исполнение Закона Приморского края «О государственной службе Приморского края» и Указа Президента РФ от 15 мая 1997 г. «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе», были утверждены Положения о предоставлении лицами, замещающими государственные должности органов исполнительной власти Приморского края, сведений о доходах и имуществе и порядок предоставления сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности в исполнительных органах власти Приморского края, краевым средствам массовой информации.
Противодействии коррупции также было и в других законодательных актах посвященных государственной службе, напр., в Реестре государственных должностей, установленных Законом Приморского края № 55-КЗ от 14 мая 2003 г. «О реестре государственных должностей Приморского края и денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Приморского края».
Программы против коррупции и преступности в крае принимались с 1998 г., как отраслевые, так вопросы борьбы с коррупцией планировались и в программах по отдельным вопросам развития региона.
В соответствии с постановлением губернатора Приморского края от 21.10.1998 №517 «Об инвестиционной программе Приморского края на 1999-2003 гг.» было запланировано (в целях уменьшение коррупции) создание в крае действенной системы по разработке и продвижению законодательных инициатив.
В соответствии с постановлением губернатора Приморского края от 27.07.1999 №323 «О комплексной программе по усилению борьбы с преступностью в Приморском крае на 1999-2000 гг.» было запланировано проведение комплексного анализа федерального и регионального законодательства с целью определения запретительных норм, способствующих коррупции и взяточничеству, и подготовить предложения по их корректировке. И в программе по усилению борьбы с преступностью в Приморском крае на 2002-2003 гг. этот же вопрос был также поставлен в план мероприятий
На 2008 г. запланирована программа по борьбе с коррупцией в органах исполнительной власти Приморского края (в настоящее время она находится на утверждении), которая готовится на основании распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р и направлена на реализацию Концепции административной реформы в Российской федерации в 2006-2008 гг.
Программа предусматривает мероприятия, направленные, в первую очередь на дальнейшее повышение эффективности выявления и устранения условий, порождающих коррупцию. Прежде всего в экономической сфере.
Главные цели программы:
проведение эффективной единой государственной политики в области борьбы с коррупцией;
снижение уровня коррупции, её проявлений во всех сферах жизнедеятельности государства и личности;
укрепление доверия общества к государству и его институтам.
Для реализации целей предполагается решить следующие приоритетные задачи:
сокращать прямое вмешательство государственных органов в деятельность экономических субъектов, прежде всего в части, касающейся их разрешительных функций;
обеспечить принятие решительных мер по противодействию «теневой экономике» - источнику коррупции;
повысить роль средств массовой информации, общественных объединений в пропаганде и реализации государственной антикоррупционной политики;
обеспечить участие широких слоев населения в антикоррупционной политике государства.
Кроме этого в Приморском крае вопросы привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих Приморского края регулируются Законом Приморского края от 04.04.96 №34-КЗ «О государственной службе Приморского края» (принят Думой ПК 27.03.96). В ст. 20 «Ответственность государственных служащих» определено, что «за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей, несоблюдение установленных настоящим Законом ограничений, в других, установленных федеральными и краевыми законами и изданными на их основе подзаконными актами случаях, государственные служащие могут привлекаться к дисциплинарной, административной, материальной и уголовной ответственности на основе действующих законов».
Статья 21 Закона посвящена дисциплинарной ответственности государственных служащих Приморского края. Так дисциплинарное взыскание налагается лицом или органом, назначившим государственного служащего на должность. На виновных налагаются следующие взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение со службы.
Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно, но не более чем на месяц до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Порядок проведения служебных расследований, применения и обжалования дисциплинарных взысканий определяется законом.
Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его действия являются административно либо уголовно наказуемыми.
Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет руководитель, подтвердивший это распоряжение.
Муниципальные служащие в Приморском крае несут ответственность согласно Закона Приморского края «О муниципальной службе в Приморском крае». В соответствии с которым регламентируется, что на муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается в соответствии с действующим законодательством.
Муниципальный служащий не несет ответственность за исполнение неправомерного распоряжения непосредственного руководителя. Муниципальный служащий, в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения, обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему данное распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, подтверждает указанное распоряжение в письменной форме, муниципальный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение муниципальным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.
Муниципальный служащий несет ответственность за действие или бездействие в рамках своих служебных полномочий, ведущих к нарушению закона.
Уставом муниципального образования устанавливаются порядок и условия ответственности муниципальных служащих перед населением муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.

§4 Предложения по принятию регионального закона о противодействии коррупции.
Для улучшения ситуации с антикоррупционным поведением государственных и муниципальных служащих в Приморском крае возможно издание нормативных актов в рамках полномочий предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством. При этом Законодательное формирование механизма защиты публичных интересов от злоупотреблений должностных лиц в субъектах РФ может происходить только на основе той нормативной базы, которая сформирована как федеральным, так и региональным законодательством.
При этом общая регламентация противодействия коррупции в Приморском крае должна основываться на региональном законе «О противодействии коррупции».
В законе должны быть определены цели и предмет регулирования закона. Принимая во внимание, что основные положения Конвенции ООН говорят о формировании антикоррупционной политики, полагаем, что закон должен быть направлен на формирование политики противодействия коррупции в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, определяет задачи, принципы, основные направления и формы противодействия коррупции. При этом предметом регулирования закона должны быть отношения, складывающиеся между государственными органами власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в процессе деятельности по реализации антикоррупционной политики.
Правовое регулирование отношений в сфере противодействия коррупции в Приморском крае должно осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Конституцией РФ, Уставом Приморского края, федеральными законами, законами Приморского края и иными нормативными правовыми актами.
Одной из норм, которая должна быть в законе - это определение понятия «коррупция». Понятие должно с одной стороны отразить общий смысл, высказанный Макиавелли, что «коррупция есть использования публичных возможностей в частных интересах», с другой соответствовать международно-правовым нормам.
В этих целях, с учетом анализа понятия «коррупция» уже разработанного в нормативных актах субъектов РФ, полагаем понятие «коррупция» должно определяться как «принятие либо извлечение в своих интересах, а равно в интересах иных лиц, лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, замещающими государственные должности, муниципальные должности, а равно должности государственной гражданской службы или муниципальной службы, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ». Аналогичное определение дано в законе Кабардино-Балкарской Республики.
Кроме понятия «коррупция» необходимо определить понятия, связанные как с самой антикоррупционной политикой, т.е. деятельности, направленная на создание эффективной системы противодействия коррупции, так и реализаций закона. Так, субъектами антикоррупционной политики, по нашему мнению, являются уполномоченные органы по противодействию коррупции, должностные лица, государственные органы и органы местного самоуправления, организации, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики, общественные организации, вовлеченные в реализацию антикоррупционной политики, средства массовой информации.
Антикоррупционный мониторинг – это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики. Антикоррупционная экспертиза правовых актов - деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов;
Коррупциогенный фактор - явление или совокупность явлений, порождающие коррупцию или способствующие ее распространению. Предупреждение коррупции - комплекс мер, направленных на выявление, изучение, ограничение и устранение причин, порождающих коррупцию и способствующих ее распространению
Коррупционные правонарушения – это деяния, обладающее признаками коррупции, за которые действующими правовыми актами предусмотрена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность.
Для реализации антикоррупционной политики должны быть определены её задачи и принципы. В качестве примера можно взять аналогичные положения в законодательстве Республики Мари Эл, Кемеровской области.
Задачами антикоррупционной политики в Приморском крае должны быть:
1) устранение причин, порождающих коррупцию, и противодействие условиям, способствующим ее проявлению;
2) повышение риска коррупционных действий и потерь от них;
3) увеличение позитивных последствий от действий в рамках закона;
4) вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики;
5) формирование нетерпимости по отношению к коррупционным действиям.
6) разработка дополнительных форм и средств контроля за осуществлением государственными и муниципальными служащими своих служебных полномочий.
При соблюдении следующих принципов:
1) равенства всех перед законом и судом;
2) гласности и прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
3) приоритета профилактических мер, направленных на искоренение условий порождающих коррупцию;
4) обеспечения четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, государственного и общественного контроля за ней;
5) совершенствования структуры государственного и муниципального аппаратов и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;
6) приоритета защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц;
7) защиты прав и законных интересов лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы или муниципальной службы, предоставления данным лицам гарантий социальной защищенности, включая создание нормальных условий их труда, социально - бытовое и медицинское обслуживание, денежное содержание и другие выплаты, предусмотренные законодательством;
8)признания допустимости ограничений прав и свобод лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы или муниципальной службы в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;
9) восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, ликвидации и предупреждения вредных последствий коррупционных правонарушений;
10) ответственности лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы или муниципальной службы, за коррупционные правонарушения;
11) взаимодействия государственной власти и общества в сфере противодействия коррупции.
В целях реализации положения Конвенции ООН в круг субъектов антикоррупционной политики должен входить уполномоченный государственный орган по реализации антикоррупционной политики. Кроме такого органа субъектами антикоррупционной политики в Приморском крае могут являются: государственные органы, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики; органы местного самоуправления; общественные и некоммерческие организации, вовлеченные в реализацию антикоррупционной политики; средства массовой информации.
Виды коррупционных правонарушений, которые необходимо внести в закон, по нашему мнению являются дисциплинарные проступки и административные правонарушения. Включение в состав коррупционных правонарушений уголовных преступлений, не целесообразно в связи с тем, что это будет противоречить принципу профилактических мер, направленных на искоренение условий, порождающих коррупцию с одной стороны. С другой стороны, вопросы уголовной юстиции лежат в компетенции федеральных органов власти. Включение вопросов федерального значения в закон субъекта может повлечь за собой отмену этого положения в судебном порядке.
Предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется с помощью системы антикоррупционных инструментов, список которых закрепляется в законе. При этом пресечение коррупционных правонарушений и привлечение виновных лиц к ответственности регулируется нормами законодательства Российской Федерации и не является предметом разрабатываемого закона.
Одним из антикоррупционных инструментов в Приморском крае должна стать антикоррупционная программа, которая является комплексной мерой антикоррупционной политики, обеспечивающей согласованное применение правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на противодействие коррупции в Приморском крае. Правовая регламентация антикоррупционных программ сделана в большинстве законов субъектов РФ. В качестве примера можно взять законы Республики Татарстан, Республики Марий Эл.
Заказчиком антикоррупционной программы Приморского края должна быть Администрация Приморского края. Разработка проекта антикоррупционной программы Приморского края должна осуществляется на основе открытого конкурса и финансируется из бюджета Приморского края. При этом проект, победивший в конкурсе, публикуется в официальных средствах массовой информации. Доработка официального проекта антикоррупционной программы Приморского края должна осуществляться экспертной группой, образуемой при уполномоченном государственном органе по реализации антикоррупционной политики Приморского края, после проведения публичных слушаний проекта программы. При доработке официального проекта должны учитываться предложения и рекомендации, высказанные участниками публичного слушания.
Муниципальные антикоррупционные программы должны разрабатываются органами местного самоуправления Приморского края в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации и Приморского края об органах местного самоуправления.
Еще одним инструментом предупреждения коррупционных правонарушений должна стать антикоррупционная экспертиза правовых актов.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов должна иметь своей целью выявление и устранение несовершенства правовых норм, которые повышают вероятность коррупционных действий.
При определении основных правил, по которым должна проводиться экспертиза, важным компонентом будет указание на коррупциогенные факторы, на наличие которых должны анализироваться нормативные правовые акты, проекты нормативных правовых актов.
Анализ федерального и регионального законодательства (закон Брянской области) выявил некоторые из них, которые должны быть отражены в законе:
- отсутствие исчерпывающего перечня оснований для отказа в реализации права;
- отсылка к основаниям отказа в реализации права, установленным в других правовых актах;
- наличие субъективно-оценочных оснований отказа;
- отсутствие исчерпывающего перечня документов, представляемых для реализации права;
- истребование копий или нотариально заверенных копий, если предусмотрено представление оригиналов документов;
- отсутствие конкретного срока принятия решения органом государственной власти, иным государственным органом Приморского края, органом местного самоуправления, лицом, замещающим государственную, муниципальную должность, должность государственной гражданской, муниципальной службы;
- отсутствие конкретных оснований для продления срока рассмотрения документов;
- отсутствие механизма письменного уведомления заявителя о продлении срока рассмотрения документов, отсутствие конечных сроков, далее которых продление срока не допускается;
- отсутствие четкого порядка принятия решения (административные процедуры);
- отсутствие исчерпывающего перечня решений, которые орган государственной власти, иной государственный орган Приморского края, орган местного самоуправления, лицо, замещающее государственную, муниципальную должность, должность государственной гражданской, муниципальной службы, вправе принять;
- широта полномочий, позволяющая органам государственной власти, иным государственным органам Приморского края, органам местного самоуправления, лицам, замещающим государственную, муниципальную должность, должность государственной гражданской, муниципальной службы, действовать по их усмотрению в зависимости от обстоятельств; предусмотренная возможность принятия решения по усмотрению указанных должностных лиц при отсутствии объективных критериев;
- наличие широких возможностей ведомственного и локального нормотворчества;
- наличие коллизий между нормами правового акта;
- отсутствие специализированных детализированных запретов и ограничений для должностных лиц;
- отсутствие контроля, в том числе общественного, за действиями должностного лица;
- отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;
- отсутствие связи "право гражданина - обязанность органа государственной власти, иного государственного органа Приморского края, органа местного самоуправления".
Решение о назначении и проведении государственной антикоррупционной экспертизы законодательных актов Приморского края и проектов законов Приморского края может приниматься Губернатором Приморского края, Законодательным собранием Приморского края.
В качестве альтернативного варианта в законе может быть закрепление обязательного проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов по вопросам бюджетного, налогового законодательства, законодательства о лицензировании, о государственной и муниципальной собственности (как это регламентировано в законе Республики Марий Эл).
При проведении экспертизы исполнительные органы государственной власти вправе внести предложение в Администрацию Приморского края о проведении экспертизы.
Финансирование проведения государственной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов должно осуществляться за счёт средств бюджета Приморского края.
Специально уполномоченный орган по противодействию коррупции в Приморском крае должен иметь право вносить предложения о проведении антикоррупционной экспертизы проектов законов, действующих законов, иных правовых актов и их проектов государственным органам, наделенным полномочиями принимать решение о проведении антикоррупционной экспертизы.
В решении о назначении и проведении государственной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов должны быть указаны основания её назначения, учреждение которому поручается проведение экспертизы, сформулирован перечень вопросов подлежащих исследованию, сроки проведения. Экспертное учреждение, получившее решение о проведении государственной антикоррупционной экспертизы, должно в установленные в решении сроки подготовить экспертное заключение.
По итогам проведения антикоррупционной экспертизы заключение, должно направляется в орган, принявший решение о её проведении.
При этом в качестве альтернативы возможно, что антикоррупционная экспертиза проводится специально уполномоченным органом по противодействию коррупции в Приморском крае (как это предусмотрено в законе Республики Марй Эл). В этом случае по необходимости к участию в ее проведении привлекаются специалисты (эксперты), имеющие специальные познания в определенной области правоотношений. Предложения о проведении антикоррупционной экспертизы подготовленного проекта правового акта или изданного правового акта вправе внести органы исполнительной власти республики и органы местного самоуправления.
По инициативе общественных и других негосударственных объединений, а также физических лиц может быть проведена общественная антикоррупционная экспертиза правовых актов, их проектов, правоприменительной практики. Материалы общественной антикоррупционной экспертизы могут носить рекомендательный характер и обязательны для рассмотрения специально уполномоченным органом по противодействию коррупции в Приморском крае.
При этом финансирование проведения общественной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов осуществляется за счёт средств инициатора проведения экспертизы.
Наряду с антикоррупционной экспертизой возможно проведение антикоррупционного исследования иных нормативных правовых актов и их проектов (закон о противодействии коррупции Брянской области).
Антикоррупционное исследование иных нормативных правовых актов и их проектов должно быть направлено на выявление и устранение несовершенства правовых норм, препятствующих свободному осуществлению физическими и юридическими лицами своих прав и обязанностей, таким образом, повышающих вероятность коррупционных действий.
Антикоррупционное исследование нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Законодательного собрания Приморского края, Губернатора Приморского края, исполнительных органов государственной власти Приморского края должно проводится соответственно структурными подразделениями Законодательного собрания Приморского края, администрации Приморского края, исполнительными органами государственной власти Приморского края, ответственными за их подготовку, предварительное рассмотрение.
Антикоррупционное исследование указанных нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов может осуществляться также структурным подразделением, определяемым соответственно председателем Законодательного собрания, Губернатором Приморского края.
По результатам антикоррупционного исследования проводившее его подразделение составляется заключение, в котором отражаются следующие положения:
1) наличие в исследуемом нормативном правовом акте, проекте нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм;
2) перечень положений нормативного правового акта, проекта нормативного правового акта, содержащих признаки коррупционности в соответствии с коррупциогенными факторами;
3) противоречие нормативного правового акта, проекта нормативного правового акта федеральному и областному законодательству;
4) оценочные правовые последствия действия выявленных коррупциогенных факторов;
5) предусмотренный нормативным правовым актом, проектом нормативного правового акта комплекс мероприятий, направленных на минимизацию возможных негативных последствий существования в тексте коррупциогенного фактора;
6) мотивировка невозможности урегулировать общественные отношения без коррупциогенных факторов.
Заключение исследования представляется разработчикам проекта нормативного правового акта и (или) в соответствующий нормотворческий орган.
В случае выявления признаков коррупционности в исследованном проекте нормативного правого акта разработчик проекта обязан в течение 5 дней с момента получения заключения устранить содержащиеся в нем коррупциогенных факторы.
Решение о проведении антикоррупционного исследования действующих нормативных правовых актов должно принимается Губернатором Приморского края, Законодательным собранием Приморского края в форме, установленной для индивидуальных правовых актов этих органов Уставом Приморского края. В случае выявления признаков коррупционности в исследованном нормативном правовом акте содержащиеся в нем коррупциогенные факторы подлежат устранению разработчиком исследованного нормативного правого акта либо иным органом (подразделением), определенным Губернатором Приморского края, Законодательного собрания при принятии решения о проведении антикоррупционного исследования.
Предложения по изменению (отмене) исследованного нормативного правого акта с целью устранения коррупциогенных факторов, отраженных в заключении, должны быть представлены для рассмотрения в соответствующий уполномоченный орган в течение 15 дней со дня получения заключения.
По инициативе общественных объединений, а также физических лиц, может быть проведено общественное антикоррупционное исследование нормативных правовых актов и их проектов. Финансирование расходов на проведение экспертизы (исследования) в этом случае осуществляется ее инициаторами самостоятельно.
Материалы общественного антикоррупционного исследования должны носить рекомендательный характер. Муниципальные образования вправе проводить антикоррупционные исследования в порядке, определяемом органами местного самоуправления.
Одним из распространенных антикоррупционных инструментов применяемых во всех регионах России, в которых приняты законы о противодействии коррупции, является антикоррупционный мониторинг, который включает в себя мониторинг коррупции, коррупциогенных факторов и мер реализации антикоррупционной политики. (законодательство Брянской, Новгородской, Пензенской областей).
Мониторинг коррупции проводится в цепях обеспечения разработки и реализации антикоррупционных программ путем наблюдения коррупционных правонарушений и деятельности лиц, их совершивших, их учета, анализа документов, проведения опросов, обработки, оценки и интерпретации данных о показателях коррупционной пораженности.
Мониторинг коррупциогенных факторов и мер реализации антикоррупционной политики проводится в целях обеспечения оценки эффективности таких мер, в том числе реализуемых посредством антикоррупционных программ, и осуществляется путем наблюдения результатов применения мер предупреждения, пресечения и ответственности за коррупционные правонарушения, а также мер возмещения, причиненного такими правонарушениями вреда, анализа и оценки, полученных в результате такого наблюдения данных, разработки прогнозов будущего состояния и тенденций развития соответствующих мер.
Антикоррупционный мониторинг должен проводится уполномоченным органом по противодействию коррупции в Приморском крае.
Антикоррупционный мониторинг осуществляется путем:
1) анализа нормативных правовых актов;
2) изучения результатов применения мер предупреждения, пресечения и ответственности за коррупционные правонарушения;
3) изучения статистических данных;
4) изучения материалов средств массовой информации;
5) анализа функционирования областных и муниципальных органов, предприятий, учреждений;
6) изучения материалов социологических опросов.
Альтернативным вариантом регулирования проведения антикоррупционного мониторинга может быть установление обязательного порядка проведения мониторинга в сферах исполнения государственных функций в области:
предоставления земельных участков, право распоряжения, которыми в соответствии с законодательством принадлежит администрации края или уполномоченному ею органу исполнительной власти края по управлению и распоряжению земельными участками;
распоряжения государственным имуществом края, местного самоуправления;
социальной защиты и здравоохранения;
образования;
размещения заказов для государственных нужд края, для местного самоуправления.
Результаты антикоррупционного мониторинга должны являться основой для разработки проекта антикоррупционной программы соответствующего уровня.
Наряду с другими инструментами предупреждения коррупционных правонарушений во всех регионах регламентировано антикоррупционное образование и пропаганда. (во всех 13 регионах России есть такие положения).
Антикоррупционное образование является целенаправленным процессом обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, основанным на дополнительных общеобразовательных и профессиональных образовательных программах, разработанных в рамках национально-регионального компонента государственных образовательных стандартов и реализуемых в образовательных учреждениях среднего общего и высшего профессионального образования для решения задач формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня правосознания и правовой культуры, а также подготовки и переподготовки специалистов соответствующей квалификации.
Организация антикоррупционного образования должна возлагаться на уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края в области образования и науки и осуществляться во взаимодействии с уполномоченным органом по противодействию коррупции на базе образовательных учреждений, находящихся в ведении Приморского края, в соответствии с законодательством Российской Федерации и Приморского края.
Антикоррупционная пропаганда представляет собой целенаправленную деятельность средств массовой информации, координируемую и стимулируемую системой государственных заказов и грантов, содержанием которой является просветительская работа в обществе по вопросам противостояния коррупции в любых ее проявлениях, воспитание в населении чувства гражданской ответственности за судьбу реализуемых антикоррупционных программ, укрепление доверия к власти.
Антикоррупционная пропаганда должна реализоваться путем:
комплексного использования средств массовой информации краевого уровня: распространение информации в печатных, электронных и сетевых средствах массовой информации путем направления пресс-релизов, организации интервью и проведения пресс-конференций, приглашения журналистов на проводимые в рамках антикоррупционной политики мероприятия;
проведения мероприятий с участием представителей общественности и средств массовой информации.
Организация антикоррупционной пропаганды должна возлагается на специальный уполномоченный орган Приморского края в сфере массовых коммуникаций и осуществляется им во взаимодействии с уполномоченным органом по противодействию коррупции в Приморском крае в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Приморского края, регулирующими отношения по получению и распространению массовой информации.
Кроме государственных и муниципальных органов к противодействию коррупции должны привлекаться общественные и некоммерческие организации. Со стороны субъекта Российской федерации в законе должно быть закреплено оказание государственной поддержки формированию и деятельности общественных объединений и некоммерческих организаций, создаваемых в целях противодействия коррупции.
Государственная поддержка формированию и деятельности общественных объединений и некоммерческих организаций, создаваемых на территории Приморского края в целях противодействия коррупции, представляет собой совокупность организационных, организационно-технических, правовых, экономических и иных мер, направленных на развитие общественных объединений и некоммерческих организаций, имеющих и реализующих в качестве уставных целей и задач противодействие коррупции.
Государственная поддержка формированию и деятельности общественных объединений и некоммерческих организаций, создаваемых в целях противодействия коррупции в органах государственной власти, регулируется законодательством Приморского края.
Отсутствие точного перечня поддержки обусловлено системой государственного регулирования взаимодействия государства и гражданского общества. Однако в связи с тем, что в Приморском крае, такое законодательство отсутствует, регламентация отсылочного положения послужит основой для его развития.
В большинстве субъектов РФ предусмотрено опубликование отчетов о реализации мер антикоррупционной политики (законы о противодействии коррупции Пензенской, Ульяновской областей, Республики Мари Эл).
В связи с чем, в законе должно быть регламентировано, что органы государственной власти края и органы местного самоуправления должны ежегодно до 1 февраля представлять отчеты о реализации мер по противодействию коррупции в уполномоченный государственный орган по противодействию коррупции.
При этом уполномоченный орган по противодействию коррупции должен составлять ежегодный отчет о состоянии антикоррупционной деятельности в крае и представляет его в срок до 15 марта года, следующего за отчетным, Губернатору и Законодательному собранию. Ежегодный отчет о состоянии коррупции подлежит официальному опубликованию, за исключением содержащихся в нем сведений, не подлежащих в соответствии с федеральными законами разглашению.
В качестве обязательных данных в такие отчеты подлежат включению данные о результатах реализации антикоррупционных программ, выполнении иных обязательных для субъектов антикоррупционной политики положений закона о противодействии коррупции.
В качестве альтернативного варианта можно рассмотреть введение таких новелл в закон, как внедрение служебного контроля.
В государственных и муниципальных органах, учреждениях и предприятиях может вводится система служебного контроля (закон о противодействии коррупции Тамбовской области). Система служебного контроля включает в себя проверку деятельности краевых и муниципальных органов, учреждений, предприятий на предмет выявления коррупционных правонарушений и коррупционных факторов. Служебный контроль осуществляется в порядке, утверждаемом руководителем соответствующего органа.
В случае выявления коррупциогенных факторов в деятельности органов и должностных лиц государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и предприятий соответствующая информация (материалы) передается в уполномоченный орган по противодействию коррупции.
В качестве альтернативно возможно установление того, что в случае выявления коррупционных правонарушений в деятельности должностных лиц государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и предприятий соответствующая информация (материалы) передается в уполномоченный орган по противодействию коррупции с указанием принятых мер дисциплинарной и административной ответственности.
Материалы по выявленным в результате деятельности уполномоченного органа по противодействию коррупции или иных субъектов антикоррупционной политики фактам содержащих признаки состава преступления в течение 3 дней передаются в правоохранительные органы.
Одной из мер по противодействию коррупции может стать применение всего комплекса мероприятий которые имеются в законодательстве о гражданской службе. Для чего в законе необходима новелла о внедрении антикоррупционных механизмов в рамках реализации законодательства о государственной и муниципальной службе.
В соответствии с федеральными законами, в том числе Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законами Приморского края для лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, должности государственной гражданской службы, муниципальных служащих устанавливаются ограничения и запреты, связанные с выполнением ими своих должностных обязанностей. При приеме на работу на указанные должности лица должны предупреждаться в письменном виде о необходимости соблюдения данных ограничений и запретов, а также мерах ответственности в случае их невыполнения.
В рамках реализации законодательства о государственной и муниципальной службе и в целях противодействия коррупции должны внедрятся механизмы, исключающие коррупцию в системе подбора и расстановки кадров (закон о противодействии коррупции Тамбовской области). Правовая регламентация которого должна включать в себя следующее:
1) мониторинг конкурсного замещения вакантных должностей;
2) механизмы урегулирования конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе;
3) процедуры предотвращения и устранения нарушений правил служебного поведения государственных и муниципальных служащих.
4) установление льгот для лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, должности государственной, гражданской службы, муниципальных служащих, связанных с длительностью безупречной службы.
5) назначение представителей Приморского края в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности края, с предварительным уведомлением специально уполномоченного органа по реализации антикоррупционной политики, осуществление данным органом контроля за их деятельностью с целью недопущения коррупционных правонарушений;
6)представления в установленном порядке сведений о доходах лицами, замещающими государственные должности, должности государственной гражданской службы;
7)соблюдения требований к служебному поведению и урегулирование конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы;
8)соблюдения иных требований в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
9) формирование высоких стандартов этического поведения государственного и муниципального служащего
В целях обеспечения соблюдения государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества в органах государственной власти и местного самоуправления, должны создаваться специальные комиссии. При этом порядок образования, задачи и регламент деятельности специальных комиссий будет определяться органом, инициирующим их создание. А кадровая служба соответствующего органа осуществляет контроль за соблюдением механизма, исключающего коррупцию в системе подбора и расстановки кадров.
При организации такой работы все должностные лица государственных и муниципальных органов, государственные и муниципальные служащие ежегодно должны представлять в кадровые службы сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Одной из мер могут быть административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг (закон о противодействии коррупции в Тамбовской области).
В целях обеспечения антикоррупционности административных процедур, исключения возможности возникновения коррупциогенных факторов и повышения прозрачности своей деятельности исполнительными органами государственной власти края и органами местного самоуправления разрабатываются административные регламенты исполнения государственных (муниципальных) функций и административные регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Административные регламенты исполнения государственных (муниципальных) функций и административные регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) исполнительного органа государственной власти (органа местного самоуправления), порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими органами власти и организациями при исполнении государственных (муниципальных) функций или предоставлении государственных (муниципальных) услуг.
Административные регламенты исполнения государственных (муниципальных) функций и административные регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг разрабатываются на основе федеральных законов, законов Приморского края, актов Президента и Правительства Российской Федерации.
В целях организационного обеспечения антикоррупционной политики в Приморском края необходимо закрепить в законе систему органов, отвечающих за антикоррупционную политику.
Прежде всего это создание специального государственного органа по противодействию коррупции в Приморском крае, который бы занимался вопросами координации деятельности в сфере реализации антикоррупционной политики в Приморском крае. Аналогичные органы созданы в Республиках Татарстан, Мари Эл, Кабардино-Балкарской, Чувашской; Саратовской, Ульяновской, Калужской, Тамбовской областях.
При этом для эффективной координации этот орган должен быть наделен полномочиями, которые вытекают из других положений закона:
- координация антикоррупционной политики и контроль за ее проведением;
- разработка законов и иных нормативных правовых актов по вопросам предупреждения коррупции, программных мероприятий по реализации антикоррупционной политики Приморского края;
- разработка и внедрение программных мероприятий по реализации антикоррупционной политики; в том числе доработка официального проекта антикоррупционной программы Приморского края ;
- обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами по предупреждению коррупционных правонарушений;
- передача материалов, содержащих признаки коррупционных проявлений, в правоохранительные органы;
- разработка предложений о проведении антикоррупционной экспертизы проектов законов, действующих законов, иных правовых актов и их проектов (альтернативно «организация и проведение антикоррупционной экспертизы»);
- организация и проведение антикоррупционного мониторинга;
- проведение мероприятий по антикоррупционному образованию;
- проведение мероприятий по антикоррупционной пропаганде;
- подготовка и выпуск информационно-методических материалов по вопросам антикоррупционной деятельности;
- организация и составление ежегодного отчета о состоянии антикоррупционной деятельности в крае;
- проверка организации кадровой работы по проверке достоверности сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющемся объектом налогообложения, представляемых лицами, замещающими государственные должности республики, должности государственной гражданской службы края и должности в органах местного самоуправления;
- работа с обращениями граждан, должностных и юридических лиц, содержащими сведения о коррупционных правонарушениях;
- изучение, обобщение и внедрение практики успешно реализованных антикоррупционных программ в субъектах Российской Федерации и зарубежных странах.
- при проведении проверки вправе запрашивать от проверяемых организаций, должностных лиц все необходимые документы и информацию по вопросам, входящим в его компетенцию.
В законе необходимо уточнить (как это сделано в законе Республики Мари Эл), что контрольные органы Администрации Приморского края, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности уполномоченного государственного органа по противодействию коррупции, представлять по его запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.
Наряду с уполномоченным органом по противодействию коррупции в государственных и муниципальных органах создаются собственные специальные подразделения или определяются ответственные лица, наделенные функциями по предупреждению коррупционных правонарушений, которые взаимодействуют с комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, образованными в соответствии с Законом Приморского края «О государственной гражданской службе Приморского края».
Кроме этого субъекты антикоррупционной политики могут создавать совещательные и экспертные органы из числа представителей заинтересованных органов, общественных объединений, некоммерческих, научных, образовательных учреждений и иных организаций и лиц, специализирующихся на изучении проблем коррупции. Полномочия, порядок формирования и деятельности совещательных и экспертных органов, их персональный состав утверждаются соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, при которых они создаются.
Для организации деятельности таких органов в законе должно быть прямо закреплено финансовое обеспечение реализации антикоррупционной политики в Приморском крае, которое должно осуществляться за счет средств бюджета Приморского края, в пределах предусмотренных законом Приморского края о бюджете на очередной финансовый год на указанные цели.
Для обеспечения контроля в области противодействия коррупции необходимо осуществление её уполномоченным органом по противодействию коррупции. При этом результаты государственного контроля ежегодно должны представляться Губернатору Приморского края и в Законодательное собрание Приморского края.
Полагаем, что в заключительной части закона необходимо ввести положения, которые бы установили дисциплинарную ответственность в случае нарушения ограничений в деятельности должностных лиц по осуществлению ими должностных полномочий.
Ограничения в деятельности должностных лиц по осуществлению ими должностных полномочий позволяют минимизировать возникновение коррупциогенных факторов. Должностным лицам при осуществлении должностных полномочий запрещено:
1) неправомерно вмешиваться в деятельность других государственных и муниципальных органов Приморского края;
2) предоставлять не предусмотренные законом преимуществ или содействия в осуществлении предпринимательской и иной, связанной с извлечением дохода, деятельности;
3) использовать полномочия при решении вопросов в своих интересах или интересах членов семьи;
4) оказывать при подготовке и принятии решений не предусмотренное законом или необоснованное предпочтение физическим или юридическим лицам;
5) участвовать в качестве поверенных или представителей третьих лиц по делам органа, в котором должностное лицо состоит на службе, или по делам подчиненных или подконтрольных указанным лицам органов;
6) использовать в личных или групповых интересах служебную и иную информацию, не подлежащую разглашению;
7) требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законодательством;
8) передавать государственные или муниципальные финансовые и материальные ресурсы в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, фонды референдума;
9) незаконно использовать и выделять бюджетные средства, средства внебюджетных государственных фондов, а также незаконно и необоснованно передавать государственные и муниципальные материальные и финансовые ресурсы;
10) незаконно и необоснованно препятствовать физическим и юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов.
11) нарушать установленный законами и иными нормативными правовыми актами порядок принятия и рассмотрения обращений граждан, а также порядка решения иных вопросов, находящихся в их компетенции.
При этом указание на административную ответственность за совершение коррупционных правонарушений должно быть установлено административным законодательством Приморского края. Так как существует специальный законодательный акт, в котором аккумулированы все виды административной ответственности, введенные в Приморском крае. В этом случае, введение административной ответственности в специальном законе, которым является закон о противодействии коррупции, нарушило бы порядок установленный административным законодательством.

§ 5. Предложение по антикоррупционному законодательству и антикоррупционной стратегии.
Кроме регионального закона законодательное закрепление противодействия коррупции должно идти по нескольким направлениям.
Так формирование механизма контроля за соблюдением института «конфликта интересов» в Приморском крае возможно на основе законов Приморского края от 04.06.2007 №82-КЗ «О муниципальной службе в Приморском крае», и от 08.08.2005 №284-КЗ (ред. от 06.02.2007) «О государственной гражданской службе Приморского края» в развитие Указа Президента РФ от 03.03.2007 №269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов" До настоящего времени, как это предусмотрено п.2 Указа комиссии по соблюдению требований к служебному поведению в Приморском крае не сформированы.
Реализация антикоррупционной политики в Приморском крае должно идти в соответствии с примерной программой противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации на 2007-2010 гг., которая была утверждена решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27 июля 2007 г. № 66).
С учетом предложений комиссии и предыдущим анализом существует необходимость в проведении следующих мероприятий, которые бы смогли реализовывать общую стратегию антикоррупционной политики в Приморском крае:
Во исполнение ч. 1 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции разработать и утвердить стратегию антикоррупционной политики в Приморском крае. В том числе в виде разработки, утверждения и реализации ведомственных антикоррупционных программ в исполнительных органах государственной власти Приморского края (п. 4.1 и 4.2. Примерного плана реализации программы противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации на 2007-2010 гг.).
Разработать и утвердить методики проведения ежегодных комплексных исследований коррупции в органах исполнительной власти Приморского края (п. 9.1. Примерного плана)
Проводить ежегодный мониторинг эффективности мер по противодействию коррупции в Приморском крае, его презентацию и общественное обсуждение (п. 9.2. Примерного плана).
Во исполнение ст. 6 Конвенции ООН против коррупции разработать и принять закон Приморского края «О противодействии коррупции в Приморском края» с введением органа осуществляющего реализацию стратегии антикоррупционной политики в Приморском крае (в соответствии с п.1.2. Примерного плана).
Утвердить положение о служебных проверках в Администрации Приморского края (п.5.1. Примерного плана).
Утвердить методики внутреннего и общественного мониторинга декларирования государственными служащими Приморского края доходов, имущества, и конфликта интересов (п.7.1. Примерного плана).
Ежегодно опубликовывать и проводить общественные и ведомственные обсуждения результатов мониторинга декларирования государственными служащими Приморского края доходов, имущества, и конфликта интересов (п. 7.2. Примерного плана).
Разработка и утверждение плана деятельности Комиссии по противодействию коррупции на 2007-2008 гг. и в перспективе до 2010 г. (п.1.4. Примерного плана).
Во исполнение ст. 6 Конвенции ООН против коррупции разработать и утвердить план антикоррупционной учебы на 2008 г. государственных гражданских служащих Приморского края, для соблюдения требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций (п. 8.1. Примерного плана).
Организовать функционирование «телефона доверия» и создать электронную базу данных о выявленных гражданами и юридическими лицами фактах коррупции в органах исполнительной власти Приморского края и лицах их допустившими (п. 6.1. Примерного плана).
Во исполнение плана действий по борьбе с коррупцией для Армении, Азербайджана, Грузии, Российской Федерации, Таджикистана и Украины, утвержденный представителем Российской Федерации на 5-ой ежегодной встрече Сети по борьбе с коррупцией для стран с переходной экономикой 10 сентября 2003 г., в Стамбуле, Турция разработать и утвердить план антикоррупционной учебы на 2009 г. государственных гражданских служащих Приморского края по применению Кодекса поведения государственного гражданского служащего. Приморского края; провести семинары с депутатами Законодательного собрания Приморского края по применению Кодекс поведения депутата законодательного собрания Приморского края; включить в учебные планы повышения квалификации государственных гражданских служащих Приморского края учебные занятия по предупреждению коррупции; провести конкурс микропроектов по противодействию коррупции: организация конкурса; реализация микропроектов; издание информационно-методических материалов антикоррупционной направленности; организация юридической помощи, правовое просвещение физических и юридических лиц, потерпевших от коррупционных проявлений; проведение совместных журналистских расследований и консультирование журналистов по антикоррупционной проблематике
Во исполнение плана действий по борьбе с коррупцией проанализировать и выявить и устранить в подзаконных актах Приморского края и муниципальных органах местного самоуправления нормы административных барьеров развития предпринимательства.
Во исполнение плана действий по борьбе с коррупцией развить сотрудничество с НКО по антикоррупционным вопросам, в том числе в виде разработки и принятия закона Приморского края "О взаимодействии органов власти Приморского края с некоммерческими и общественными организациями"; совместно с общественными и некоммерческими организациями разработать и утвердить план антикоррупционной учебы на 2009 г. для населения Приморского края; выявить и передать несвойственные для государственных органов и органов местного самоуправления функций некоммерческим организациям.
Во исполнение плана действий по борьбе с коррупцией выступления на местных теле- и радиоканалах, других СМИ по вопросам антикоррупционного правового просвещения, выпуск телепередач по антикоррупционной тематике, в том числе ежегодная публикация в СМИ и на Интернет-сайте Администрации Приморского края данных комплексного исследования коррупции в Приморском крае, фокусных исследований коррупции в органах государственной власти Приморского края и мониторинга эффективности мер по противодействию коррупции в Приморском крае (п. 9.3 Примерного плана).
В целях реализации положений Окинавской хартии "Группы восьми" "Глобального информационного общества" разработать и утвердить механизм предоставления государственных услуг администрации Приморского края в режиме реального времени для всех граждан.
В целях реализации положений Эвианской декларации "Группы восьми" "Борьба с коррупцией и повышение транспарентности" разработать и утвердить механизм предания гласности результатов проверок Администрации Приморского края федеральными органами власти, разработать и утвердить механизм опубликование данных бюджета Приморского края (доходов и расходов).
В целях реализации Закона Приморского края от 08.08.2005 №284-КЗ "О государственной гражданской службе Приморского края необходимо разработать и принять положение о "конфликте интересов" при прохождении государственной гражданской службы в Администрации Приморского края.
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. №269 разработать и утвердить положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Приморского края и урегулированию конфликта интересов.
Во исполнение ст. 5 Конвенции ООН против коррупции разработать и утвердить положение о проведении общественной антикоррупционной экспертизы законодательства Приморского края.
Во исполнение ст. 8 Конвенции ООН против коррупции, Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 разработать и принять Кодекс поведения государственного гражданского служащего Приморского края, в соответствии с Международном кодексом поведения государственных должностных лиц (Принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.); разработать и принять Кодекс поведения депутата законодательного собрания Приморского края, в соответствии с Международном кодексом поведения государственных должностных лиц (Принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.).
Проводить ежегодный мониторинг внедрения программ этического образования (п. 8.2. Примерного плана).
Утвердить перечень коррупциогенных должностей Приморского края (п. 1.3. Примерного плана)
Утвердить компенсационный и социальный пакеты для должностного лица, замещающего коррупциогенную должность, отдельного порядка оплаты труда, а также дополнительных ограничений в связи с замещаемой должностью, а также требований в отношении раскрытия контактов данного лица с иными лицами (п. 5.2. Примерного плана).
Опубликовать отчеты об опасностях коррупции в Администрации Приморского края.
Утверждение методики проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию и проведение сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию (п. 2.1. и 2.2. Примерного плана).
Во исполнение ст. 8 Конвенции ООН против коррупции разработать модельный кодекс поведения служащих муниципальных органов местного самоуправления Приморского края, в соответствии с Международном кодексом поведения государственных должностных лиц (Принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.).
Разработать декларацию ведения честного бизнеса в Приморском крае.
Во исполнение плана действий по борьбе с коррупцией обеспечить доступ гражданам к антикоррупционной информации на официальном интернет-сервере Администрации Приморского края.
Во исполнение ФЗ от 04.07.03 № 95-ФЗ провести публичные слушания по проекту закона Приморского края об исполнение краевого закона о бюджете края на очередной финансовый год.
Провести публичные слушания в Законодательном собрании Приморского края по проблемам противодействия коррупции.
Во исполнение плана действий по борьбе с коррупцией разработать и принять изменения в Закон Приморского края "Об административных правонарушениях в Приморском крае", в части введение административной ответственности за коррупционные правонарушения.
Во исполнение ФЗ от 04.07.03 №95-ФЗ провести публичные слушания по проекту закона Приморского края о бюджете края на 2009 г.; опубликовать проект закона Приморского края об исполнении краевого бюджета за соответствующий год до принятия его в первом чтении; опубликовать сведения о численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений Приморского края с указанием фактических затрат на их денежное содержание; опубликовать проекты нормативных актов об исполнении бюджета муниципального образования за соответствующий год до принятия его в первом чтении, сведения о численности служащих и работников муниципальных образований с указанием фактических затрат на их денежное содержание.
Во исполнение ФЗ от 06.10.03 №131-ФЗ организовать контроль за обеспечением в Приморском крае муниципального финансового контроля путем создания во всех муниципальных образованиях органов финансового контроля.
На основании анализа состояния кадровой работы в органах государственной власти Приморского края и органов местного самоуправления в Приморском крае выработка предложений по предупреждению фактов нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе.
Утвердить методику проведения экспертизы проектов, а также действующих нормативных правовых актов в целях выявления в них условий, способствующих проявлению коррупции (п. 3.1 Примерного плана)
Провести тренинги по освоению методики для специалистов органов государственной власти и местного самоуправления, независимых экспертов (п. 3.2 Примерного плана).
Утвердить перечни нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции Приморского края, подлежащих экспертизе (п. 3.3 Примерного плана).
Проводить анализ на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов Приморского края (п. 3.4 Примерного плана).
Оснастить места приема заявителей специальными техническими средствами (п. 5.3. Примерного плана).
Осуществить экспертизы жалоб и обращений граждан на наличие сведений о фактах коррупции и проверки наличия фактов, указанных в обращениях (п. 6.2. Примерного плана).
Примерами оперативного законодательного реагирования может стать, например, распоряжение о создании Межведомственной рабочей группы по анализу законодательных и иных нормативных правовых актов Приморского края на предмет их коррупционности, которая должна работать на основе положения
В положение должно быть регламентировано, что межведомственная рабочая группа по анализу законодательных и иных нормативных правовых актов на предмет их коррупционности (далее - группа) создается как коллективный орган для системного анализа и совершенствования законодательства, а также по предотвращению в нормативных правовых актах Приморского края наличия положений, не соответствующих антикоррупционной обстановке.
Основной задачей группы будет объединение усилий различных органов государственной власти Приморского края при участии федеральных органов в создании краевой нормативно-правовой базы, способствующей противодействию коррупции.
В положении также необходимо указать основные функции группы:
системное изучение и внесение предложений по совершенствованию нормативных правовых актов органов государственной власти Приморского края, направленных на предотвращение проявлений коррупционного характера;
рассмотрение проектов решений Губернатора Приморского края, законопроектов, вносимых на рассмотрение Законодательного собрания Приморского края, в содержание которых включены положения финансово-экономического характера, регулирование в сфере приватизации государственной или муниципальной собственности, в области расходования бюджетных средств, распоряжения материальными ресурсами и др.;
взаимодействие с органами исполнительной власти республики и органами местного самоуправления по реализации нормативных правовых актов, содержащих антикоррупционные положения.

Определение коррупции и борьба с ней
А.И. Долгова,
д.ю.н., профессор

Общие выводы
Проблемы оптимизации борьбы с коррупцией обычно не рассматриваются в аспекте ожесточенной схватки преступников с государственными органами правопорядка на уровнях теоретической и правотворческой видов деятельности.
Между тем, здесь гораздо более масштабными, по сравнению с раскрытием конкретных преступлений и разоблачением совершающих их лиц, являются способы и накал активного противостояния. Преступниками задействуются интеллектуальный потенциал, профессионализм юристов, журналистов, политиков, многое другое, специфические кадры.
Если говорить о задействованных механизмах, то следует, прежде всего, обратить внимание на опасность ухода в практической деятельности от специфики данного явления. В частности, это происходит при теоретическом обосновании чрезмерно широкого, расплывчатого толкования термина «коррупция» и соответствующих такому обоснованию законодательных подходов.
Только учет специфики коррупции способен обусловливать создание специальных, точных инструментов борьбы с ней. Не может быть единых методик борьбы с убийствами и контрабандой, кражами из жилища и хищениями путем присвоения или растраты, последнего – со взяточничеством. Но при широкой трактовке понятия «коррупция» смешиваются воедино и хищения путем растраты, присвоения, и злоупотребление должностными полномочиями, и взяточничество, другие деяния. Между тем, если указанные хищения, злоупотребления могут совершаться лицами в одиночку, взяточничества не существует без двух сторон: дающей взятку и принимающей ее.
Исследования приводят к выводу о следующих механизмах коррупции в России: а) обоюдовыгодная двусторонняя сделка (примерно в половине изученных случаев); б) вымогательство взятки, дополнительного вознаграждения (в 25-27 % случаев); в) инициативный, активный подкуп, в том числе связанный с шантажом, иным психическим и другим воздействием на подкупаемых лиц (23-25 % случаев).
Можно сказать, что выделение столь разнородных преступлений имеет смысл в аспекте учета такого важного признака, как использование государственных, муниципальных полномочий, позиций в системе государственной или муниципальной службе для извлечения преступных доходов, незаконного обогащения . И данный круг деяний, несомненно, может, должен выделяться в информационно–аналитической деятельности. А вот при организации конкретной борьбы с указанными явлениями, все–таки он эффективно не работает применительно одновременно ко всем указанным деяниям.
Более продуктивна трактовка коррупции всегда как продукта деятельности двух сторон: подкупающей (корруптера) и «продающей» свои полномочия, авторитет должности, связанные с ней возможности и т.п., т. е. коррумпируемой стороны. Тогда круг выделяемых коррупционных преступлений становится совершенно иным, чем при отмеченном ранее подходе: в него включаются все виды подкупа–продажности, в том числе не только должностных лиц, но также субъектов коммерческой деятельности, избирателей, свидетелей, экспертов, переводчиков, судей спортивных и зрелищных коммерческих состязаний.
В этой связи нельзя забывать, что все–таки термин «коррупция» происходит от латинского «сorruptio». В словаре иностранных слов приводятся термины «коррумпировать, корруптировать (лат. corrumpere) — подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами». Если говорить о «порче, разложении», то применительно к коррупции это не «саморазложение» и порча сами по себе, а разложение, порча одного субъекта другим, «совращение». Есть такое крылатое латинское изречение «corruptio optimi pessima», которое издавна переводится на русский язык как «совращение доброго — наибольший грех».
И не случайно в конце ХХ–начале XXI вв. мировое сообщество все больше отходило от широкой трактовки коррупции и связывало ее именно с активным и пассивным подкупом. Одновременно всегда подчеркивалась тесная взаимосвязь таких видов подкупа с должностными и иными преступлениями, а также взаимосвязь коррупции и организованной преступности. Это очень важно, так как, по нашим и зарубежным данным, наиболее крупным корруптером всегда являются организованные преступники и, прежде всего, совершающие преступления в сфере экономической деятельности.
Коррупция может рассматриваться как вид криминального предпринимательства, обеспечивающего солидный преступный доход. Но такой доход почти всегда – это результат перераспределения гораздо более масштабных доходов от экономической и иной организованной преступной деятельности.
Активная борьба с коррупцией опасна, прежде всего, для экономических, политических и других организованных преступников, которые с помощью подкупа обеспечивают свои политические, правовые интересы, осуществляют фактически захват власти в государстве или отдельных его регионах, обеспечивают сохранность и приумножение преступно нажитых состояний. В этой деятельности, как правило, коррумпированные чиновники – всего лишь «нанятые» криминалом функционеры.
При широких масштабах коррупции и отсутствии действенного противостояния борьбе с ней коррумпированные чиновники становятся сами владельцами немалых состояний, вкладывают их в предпринимательскую деятельность и начинают, во–первых, конкурировать и даже подавлять тех, кто их изначально коррумпировал, во–вторых, путем правотворческой деятельности и иными фактически «приватизируют» государственную и муниципальную службу, ставят с использованием различных механизмов себе на службу разных специалистов, СМИ.
В этом случае созданию эффективной, именно эффективной, системы борьбы с коррупцией начинают в тандеме противостоять многие представители политической, бизнес–элиты, в том числе очевидно криминальной и не успевшей пока легализоваться элиты.
Используются многообразные способы противостояния. В их числе такой способ, как дискредитация и устранение от правотворческой деятельности профессионалов–юристов, включая криминологов, и использование услуг послушных функционеров. В том числе с учеными степенями и званиями, но не по юридическим наукам (математика, физика, экономика и пр.).

Коррупция в международных правовых документах и выводах по результатам криминологических исследований

Коррупция, как следует из криминологических и социально–правовых исследований, – это акты, метод и практика подкупа-продажности, когда один субъект, занимающий определенное служебное положение и/или наделенный определенными полномочиями, подкупается другим субъектом ради того, чтобы соответствующие служебное положение, полномочия были использованы в интересах подкупающей стороны.
Коррупция как акты – это активный и пассивный подкупы.
Коррупция как метод – это использование подкупа-продажности при совершении различных деяний. В соответствии с ч. 4 ст. 33 УК РФ «подстрекателем признается лицо, склонившее другое лицо к совершению преступления путем уговора, подкупа, угрозы или другим способом».
Коррупция как практика – это организованная коррупционная преступная деятельность, обеспечивающая использование метода коррупции при достижении различных целей.
Статья 8 «Криминализация коррупции» Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности предусматривает: «1. Каждое государство-участник принимает такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно: a) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей; b) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей».
В ст. 2 Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.), говорится: «Для целей настоящей Конвенции «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или получение, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового».
В Конвенции ООН против коррупции ее понятие не дается, но дается отсылка ко многим документам , в том числе указанным выше.
Исходное понимание термина «коррупция» определяет круг преступлений, относимых к числу коррупционных, то есть содержащих признаки купли–продажности субъектов, занимающих определенные должности или наделенных определенными полномочиями. В УК РФ это: воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141*) с использованием подкупа; фальсификация избирательных документов, документов референдума (ст. 142*) с использованием подкупа; незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну (ст. 183 *) с использованием подкупа; подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184); коммерческий подкуп (ст. 204); получение взятки (ст. 290); дача взятки (ст. 291); подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (ст. 309*). Активизация борьбы с коррупцией в последние годы нашла отражение в росте общего числа зарегистрированных коррупционных преступлений.
Многообразны и предметы взятки. Ими являются как материальные, так и нематериальные блага, в том числе результаты интеллектуальной деятельности. При совершенствовании законодательства это важно учитывать.
Широкое использование в России понятия «коррупция», а не «взяточничество» соответствует качественно новому этапу развития общей социальной и криминальной ситуации.
Это – время, когда, во-первых, в основе подкупа-продажности лежит преимущественно или прямой двусторонний сговор, или ситуации, когда взяткодатель и взяткополучатель понимают друг друга почти интуитивно, нуждаясь друг в друге, а инициативный подкуп встречается почти так же часто, как вымогательство взятки. В данном случае более очевидно высвечивается роль двух сторон: корруптера и коррупционера. Нередки случаи, когда инициативный подкуп сочетается с предварительной «разведкой», вторжением в семейную, личную, служебную тайну, используется одновременно с шантажом, заставляющим государственного или иного служащего между позором и предлагаемыми благами выбирать последние. Значим также страх перед возможным разоблачением.
Во-вторых, слово «коррупция» точнее «взяточничества» отражает такое положение, когда подкупающая и подкупаемая стороны заранее договариваются не о конкретных деяниях, которые следует совершить за вознаграждение, — сделка состоит в том, что лицо покупается «на корню», получая регулярное вознаграждение и не ведая, какое задание ему придется выполнять и когда именно. Субъект взятки оказывается в этом случае не самостоятельным, а лицом, зависимым от покупателя: он продается – «закладывает» свои полномочия, возможности, связи и т. п. Им осуществляется своеобразная «сделка с дьяволом», и трудно бывает предсказать, что может потребовать «дьявол». Да и сама подкупающая сторона не всегда это знает заранее. Нередко она поначалу просто привязывает к себе «клиента» подачкой. Криминологические исследования показывают, что со временем «продавец» послушно исполняет все требуемое, при этом должностные лица, занимающие высокие посты, порой получают невысокие вознаграждения либо размеры их вознаграждения со временем могут даже снижаться. Логика здесь такая: зачем тратиться, если можно шантажировать тем, что такое лицо уже брало взятки и совершало злоупотребления? Не случайно в криминальной среде возникло выражение «посадить на взятку» по аналогии с более известным выражением наркодельцов «посадить на иглу».
Отсюда другая важная особенность коррупции: рассмотрение факта подкупа-продажности с одновременным анализом того, какие именно услуги становятся «товаром». Значимы две стороны проблемы: что делает за вознаграждение продавшаяся сторона, за что она получает вознаграждение и что получает корруптер, что ему нужно. С этой точки зрения понятно, почему ООН в Конвенции против коррупции отмечает необходимость криминализации широкого круга деяний, органически связанных с активным и пассивным подкупом.
С другой стороны, вымогательство взятки тоже принимает новые масштабные формы и проявляется, в частности, в установлении такого «правопорядка» в ведомстве, регионе, отрасли, что вынуждает граждан платить в надежде решить наконец те вопросы, которые для них крайне значимы и которые в режиме законности решить практически нельзя: правовые акты противоречивы, неопределенны, пробельны, уголовная юстиция перегружена делами, разрешение которых осуществляется длительное время, не всегда квалифицированно и объективно. Не случайно все чаще стали говорить и писать о необходимости проверки законопроектов и иных нормативных правовых актов на их коррупциогенность. Другими словами – на создание ими вероятности пассивного и активного подкупа и – что важно– появлении в результате лоббирования коррупционного и другого криминального интереса.
В-третьих, новое качество явления, именуемого коррупцией, состоит в том, что основным корруптером становится организованная преступность и контролируемые ею легализованные или легальные структуры. Это одна из закономерностей и функционирования организованной преступности, и широкомасштабной коррумпированности общества. В США, как пишет А. С. Никифоров, в каждой «семье» есть как минимум одна должность корруптера... Еще со времен «сухого закона» с легкой руки известных гангстеров 20-30-х гг. Чарли Лючиано и Аль Капоне рэкетиры завели порядок, согласно которому около трети всех преступных доходов должно идти на подкуп органов власти и правосудия . Исследования отдела общих проблем криминологии и борьбы с преступностью НИИ проблем укрепления законности и правопорядка показали, что на рубеже 80-х гг. по крупным «торговым», «хлопковым» и другим делам организаторы преступной деятельности тратили на подкуп тоже примерно третью часть преступных доходов. Одно время сотрудниками МВД утверждалось, что на подкуп стало идти до половины доходов, но наши данные не подтверждают, что это продолжалось какое-то длительное время. Как правило, передается все-таки не более трети. Соответственно коррупция приобретает черты организованной преступной деятельности высокоорганизованных формирований.
Реагирование на коррупцию

Следует различать меры реагирования на саму коррупцию и меры воздействия на систему преступлений, связанных с коррупцией, учитывать при этом криминологические особенности указанных преступлений и их разную чувствительность к избираемым мерам воздействия.
При создании правовой антикоррупционной базы существенно разграничение мер реагирования: на сами коррупционные правонарушения и на их причины, условия; применять в системе те и другие.
Меры общеорганизационного характера (информационно-аналитичес– кие, программно-прогностические, правотворческие, организационные и др.), следует всегда сочетать с предупредительными (общего, специального, индивидуального предупреждения) и правоохранительными (карающими и правовосстановительными).
Создание антикоррупционной правовой базы в ее предупредительном аспекте должно быть ориентировано не только на оздоровление внешней для человека социальной среды, но также на работу с людьми, учет их личностных характеристик, совершенствование системы социального контроля, включающего в том числе систему подбора и расстановки кадров, порядок выдвижения кандидатов на выборные публичные должности.
Антикоррупционные предупредительные меры должны стать неотъемлемой частью проектов предлагаемых реформ, законопроектов и т.д. В этой связи актуально введение криминологической экспертизы проектов крупных социально-экономических и иных преобразований, а также законопроектов.
Именно при проведении криминологической экспертизы специалистами, осведомленными о механизмах, способах совершения коррупционных преступлений, наиболее эффективно выявляется коррупциогенность соответствующих документов.
Антикоррупционное законодательство должно постоянно корректироваться, совершенствоваться. Систематизация и кодификация антикоррупционных правовых норм - важное условие обеспечения их непротиворечивости и доступности для правоприменителя в виде целостной системы.
Следует привлекать к работе над антикоррупционными законопроектами и проектами соответствующих международно-правовых актов высококвалифицированных специалистов, профессионально разрабатывавших соответствующие вопросы, далеких от псевдополитических и местнических амбиций, а также лоббирования кланового, криминального или иного «теневого» интереса.
В заключение еще раз важно отметить, что, во-первых, борьбу с коррупцией следует вести одновременно, во взаимосвязи с борьбой против организованности в преступности.
Во-вторых, только на основе и в рамках Конституции и закона, причем федерального закона, так как коррупция подрывает безопасность государства. В борьбе с ней важно использовать все правовые средства: и дисциплинарные, и административные, и гражданско-правовые и уголовно-правовые. Это явление настолько многолико, пронизывает самые разные сферы общественной жизни, что, очевидно, нужно развернутое антикоррупционное законодательство, которое должно постоянно совершенствоваться и дополняться (коррупция, как и общество, не остаются неизменными).
Но начинать все-таки следует с основополагающего Федерального закона «О борьбе с коррупцией», в котором должно содержаться разъяснение основных понятий, изложение основных принципов и универсальных подходов к такой борьбе.
В-третьих, социальный контроль должен носить, в первую очередь, упреждающий характер, основанный на признании важности отслеживания доходов и расходов служащих, предания гласности сведения об экономическом положении «слуг народа». В соответствии с Конституцией РФ источником власти в России является ее многонациональный народ и, соответственно, граждане-налогоплательщики должны быть осведомлены о том, кого они содержат, как их «наемные работники» соблюдают законы и оправдывают доверие.

О перспективах имплементации Конвенции ООН
против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности
за коррупцию в Российской Федерации

В. К. Максимов,
полковник юстиции, к.ю.н.

В 2006 г. Российской Федерацией были ратифицированы важнейшие международно-правовые акты, направленные на борьбу с коррупций: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (подписана 27 января 1999 г. в г. Страсбурге, Франция) и Конвенция ООН против коррупцию (подписана 9 декабря 2003 г. в г. Мериде, Мексика) .
Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против коррупции» Россия признает юрисдикцию ряда преступных деяний, указанных в Конвенции, когда они совершены на территории РФ или на борту судна, которое несло флаг РФ в момент совершения преступления, или воздушного судна, зарегистрированного в соответствии с российским законодательством в этот момент, а также тогда, когда лицо, подозреваемое в совершении такого деяния, находится на ее территории, и она не выдает его лишь на том основании, что оно является одним из ее граждан. Напротив, Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию ратифицирована безо всяких дополнительных условий и оговорок.
На наш взгляд, прежде чем переходить к рассмотрению отдельных аспектов и имплементации обеих Конвенций в российское законодательство, необходимо уяснить, что, исходя из содержания самих международных нормативных правовых актов, следует понимать под коррупцией. Несколько усложняет нашу задачу отсутствие (ст. 1 «Использование терминов» одноименного Раздела I Европейской Конвенции и ст. 2 «Термины» раздела I «Общие положения» Конвенции ООН) такого термина в текстах Конвенций. В случае с актом ООН, во многом данная ситуация обусловлена различным подходом ее авторов на этапе подготовки Конвенции к пониманию коррупции. Так, Перуанская делегация определила коррупцию как подкуп, продажность должностных лиц и использование ими своего влияния для этих целей, а также их воздействие на частных лиц в целях выполнения теми «неправомерных или незаконных деяний» (например, подкуп избирателей и. т. д. – примеч. автора). Представители Филиппин расценивали коррупцию как продажность и подкуп публичных должностных лиц, а также соучастие в этом в любой форме, в том числе в целях сохранения или получения власти (политическая коррупция – примеч. автора).
Иной подход продемонстрирован пакистанской стороной, понимавшей коррупцию более широко, включая в неё обогащение публичных должностных лиц или близких к ним узких групп за счет использования вверенных им государственных средств, своего служебного положения и имеющегося статуса в связи с занимаемой должностью, а также взяток и любых других коррупционных действий . При этом действие Конвенции, по мнению ее государств-участников, должно распространяется на служащих национальных и иностранных государственных, негосударственных секторов, международных организаций. Разногласия, вызванные особенностями национальных традиций и языков, наблюдались в позициях других стран.
В конечном варианте, видимо из-за невозможности достижения необходимой степени согласия, государства-участники Конвенции от дачи синтетического определения термина «коррупция» отказались, несмотря на то, что он использован не только в названии Конвенции, но и широко представлен в её тексте. Определенные выводы о содержании, вложенном в семантику данного термина, можно сделать, опираясь на перечень правонарушений, включенных в Главу III «Криминализация и правоохранительная деятельность» Конвенции и подлежащих признанию в качестве уголовно наказуемых .
В-первую очередь, это активный и пассивный подкуп (соответственно – дача и получение взятки) национальных и иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц публичных международных организаций (ст. ст. 15 и 16). Во-вторых, хищение в любой форме, присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом имущества, публичных или частных средств, ценных бумаг, любого иного ценного предмета, находящихся в ведении этого лица в силу его служебного положения (ст. 17). В-третьих, злоупотребление влиянием в корыстных целях и подстрекательство к нему (ст. 18), а также злоупотребление служебными полномочиями и положением (ст. 19). В-четвертых, незаконное обогащение – умышленное незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным способом обосновать (ст. 20). В-пятых, активный и пассивный подкуп, а также хищения руководителей в частном секторе (ст.ст. 21 и 22 соответственно). Одновременно государства-участники криминализировали отмывание доходов от преступлений (ст. 23), заранее необещанное сокрытие или непрерывное удержание имущества (укрывательство), полученное в результате любого из вышеперечисленных преступлений (ст. 24) и принять меры к установлению ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией (ст. 26).
Обобщение основных признаков деяний, предлагаемых к криминализации как коррупционные, позволяет сделать вывод о том, что коррупция по смыслу Конвенции – неправомерное умышленное использование публичными должностными лицами атрибутов своей должности, то есть положения, полномочий и влияния в целях хищения, неправомерных присвоения либо получения преимуществ, выгод, имущества, средств, ценных бумаг или иных других предметов для себя либо иных физических или юридических лиц, а равно активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц национальных, иностранных государств и публичных международных организаций. В тоже время отсутствие в Конвенции определения «коррупции» не является препятствием для отечественного законодателя для включения такого термина в отдельный Федеральный закон о борьбе с коррупцией.
Деяния, предлагаемые в Конвенции государствам-участникам для криминализации, условно можно разделить на две большие группы: обязательные для исполнения (императивные) и факультативные. Россией признаны следующие обязательные для реализации в отечественной правовой системе статьи Конвенции: 15 – «Подкуп национальных публичных должностных лиц»; 16 – «Подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций» (часть 1: об активном подкупе таких лиц); 17 – «Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом»; 23 – «Отмывание доходов от преступлений» (часть 1); 25 – «Воспрепятствование осуществлению правосудия»; 27 – «Участие и покушение». К числу факультативных составов относятся деяния, предусмотренные статьями: 18 – «Злоупотребление влиянием в корыстных целях»; 19 – «Злоупотребление служебным положением»; 21 – «Подкуп в частном секторе»; 22 – «Хищение имущества в частном секторе».
Конвенция Совета Европы также предлагает криминализировать активный и пассивный подкуп как государственных должностных лиц (ст. ст. 2-3), так и в частном секторе (ст. ст. 7-8). В отличие от авторов Конвенции ООН, которые предпочли обобщить различные категории публичных должностных лиц, представители европейских государств пошли по пути перечисления профессиональных групп граждан, активный и пассивный подкуп которых должен квалифицироваться в качестве уголовных преступлений. Это иностранные государственные должностные лица (ст. 5), члены национальных государственных собраний (ст. 4) и иностранных государственных собраний (ст. 6), должностные лица международных организаций (ст. 9), члены международных парламентских собраний (ст. 10), судьи и должностные лица международных судов (ст. 11). Одновременно к преступным деяниям отнесены: посредничество в активном полкупе перечисленных категорий должностных лиц (за исключением частного сектора) и корыстное злоупотребление должностным положением (ст. 12); отмывание доходов от преступлений, перечисленных в упомянутых статьях 2-12 рассматриваемой Конвенции (ст. 13); нарушения в сфере бухгалтерского учета, допущенные в целях в целях совершения преступлений, связанных с коррупцией), их сокрытия или иной фальсификации обстоятельств их совершения (ст. 14).
Ратификация обеих Конвенций предполагает реализацию их положений в российском законодательстве. Основные изменения должны коснуться уголовного закона, в меньшей степени – иные законодательные акты. В первую очередь, нуждается в корректировке существующее в российском уголовном законе понятие «должностное лицо». Данное в примечании 1 к ст. 285 УК РФ определение не соответствует термину «публичное должностное лицо» (п. «а» ч. 1 ст. 2 Конвенции ООН), значительно сужая круг субъектов, которые могут нести ответственность за коррупционные преступления. Говоря о необходимости изменения содержания понятия «должностное лицо», полагаем важным отметить, что данный в английском тексте Конвенции термин «public official» может быть переведен как общественный, государственный, муниципальный служащий, чиновник . Используемое в переведенных на русский язык международных конвенциях ООН и Совета Европы прилагательное «публичное» в термине «публичное должностное лицо» скорее соответствует значению «общедоступное», как, к примеру, «публичная лекция, публичная библиотека» и т. п., а посему не совсем точно раскрывает значение термина «public official». Исходя из этого, автор полагает целесообразным оставить традиционное для российского уголовного права понятие «должностное лицо».
Понятие «публичное должностное лицо», содержащееся в п. «а» ч. 1 ст. 2 Конвенции, шире круга лиц, перечисленных в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Согласно подпункту «i», помимо избираемых, под это определение подпадают любые лица, назначаемые на должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности. По мнению автора, к ним могут быть отнесены государственные гражданские служащие, которые по выполняемым функциям или своему служебному статусу формально не относятся к должностным лицам (к примеру, помощники депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, советники аппарата Правительства РФ и др.). Однако они, по своему служебному положению, могут оказывать и оказывают существенное влияние на реализацию должностными лицами возложенных на них функций и принимаемые ими решения. В настоящее время, согласно примечанию 4 к ст. 285 УК РФ следует, что они могут привлекаться к уголовной ответственности лишь по ст.ст. 288 («Присвоение полномочий должностного лица») и 292 («Служебный подлог») УК РФ.
Подпункт «ii» распространяется на лиц, выполняющих публичные, то есть общественно-значимые функции для публичных (общедоступных) ведомств или предприятий, либо предоставляющее какую-либо публичную (общедоступную) услугу. К этой группе, по нашему мнению, относятся руководители и иные сотрудники, на которых возложены организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных предприятиях, организациях, в том числе в Центральном банке России и его территориальных подразделениях, а также представители интересов РФ и ее субъектов в органах управления коммерческих организаций, владельцы частных предприятий. Рассматриваемые лица своими преступными действиями, совершенными с использованием служебных полномочий, могут причинить крупномасштабный вред законным интересам государства, общества и гражданина. Так, служебные преступления управленцев ЦБ России и его подразделений на местах, РАО «ЕЭС», «Газпром» и «РЖД», а также менее крупных, но являющихся градообразующими, а также представителей государства в коммерческих организациях не только могут принести колоссальный имущественный вред, но и подорвать экономическую, военную безопасность государства или его отдельных регионов, а в конченом счете – национальную безопасность РФ.
Можно согласиться с позицией А. Шнитенкова о целесообразности введения единого термина «должностное лицо» для коммерческих и иных организаций, государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, Вооруженных сил, других войск и воинских формирований РФ, а также представителей государства, его субъектов и местного самоуправления в органах управления коммерческих организаций . Точку зрения о необходимости общего понятия «должностное лицо» для всей правовой системы разделяет немалая часть юридического сообщества. Основные аргументы в ее пользу сводятся к следующему: а) право – целостная система, предполагающая единство в трактовке различными отраслями основных узловых понятий и институтов; б) понятие «должностное лицо» используется в основополагающем правом акте, источнике для всех остальных – Конституции Российской Федерации; в) наличие единого понятия позволит избежать ошибок и различий в практическом применении, отделить данную категорию лиц от других государственных служащих .
В целях устранения упомянутых пробелов и приведения уголовного закона в соответствие с понятийным аппаратом Конвенции полагаем возможным предложить следующую редакцию примечания 1 к ст. 285 УК РФ:
«Должностными лицами в настоящем Кодексе признаются лица постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в федеральных органах государственной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации либо государственные служащие, представляющие интересы государства в коммерческих организациях (в том числе международных).
Совершившие преступления, предусмотренные настоящим Кодексом, в связи с постоянным, временным либо по специальному полномочию выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных коммерческих и некоммерческих организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут уголовную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».
В случае принятия такой редакции понятия «должностное лицо», надобность в ст. ст. 201 и 204 УК РФ отпадет, ввиду чего они подлежат исключению, что также по нашему мнению, будет способствовать соблюдению принципам равенства граждан перед законом (ст.4 УК РФ) и справедливости (ст. 6 УК РФ), согласно которым, за сходные по характеру и степени общественной опасности преступления виновные должны нести равную ответственность, независимо от должностного положения и других обстоятельств.
Ввиду обязательного исполнения положений ч. 1 ст. 16 Конвенции ООН и ст.ст. 5, 6, 9-11 Конвенции Совета Европы примечание к ст. 285 УК РФ следует дополнить новым пунктом, раскрывающим содержание терминов «иностранное публичное должностное лицо» и «должностное лицо публичной международной организации» и адаптирующим их к российскому уголовному закону. К примеру, данный пункт примечания может быть сформулирован следующим образом: «Под должностными лицами иностранного государства в настоящем Кодексе понимаются лица, осуществляющие полномочия представителя власти, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах законодательной, исполнительной и судебной власти иностранного государства либо органах местного самоуправления, а равно иные лица, определяемые в качестве должностных внутренним законодательством иностранного государства.
Должностными лицами международной организации являются руководители и иные сотрудники международных коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции».
Статьи 15 и 16 Конвенции ООН и соответствующие статьи Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, предлагающие криминализировать подкуп национальных публичных должностных лиц и иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц публичных международных организаций, также обязательны для исполнения государствами-участниками. Вследствие этого нуждаются в изменении и дополнении нормы УК РФ, устанавливающие ответственность за получение и дачу взятки. Одновременно целесообразно устранить излишнюю, на наш взгляд, казуистичность формулировок диспозиции ст. 290 УК РФ, сужающих взятку до получения исключительно денег, ценных бумаг, иного имущества и выгод имущественного характера. Согласно разъяснениям Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6 от 10 марта 2000 г., под взяткой также следует понимать выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но под¬лежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т. п.). Под выгодами имущественного характера сле-дует понимать, в частности, занижение стоимости передаваемого имущест-ва, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процент-ных ставок за пользование банковскими ссудами. Указанные выгоды и ус-луги имущественного характера должны получить денеж¬ную оценку (п. 9).
Между тем, зачастую должностные лица за действие или бездействие в пользу тех или иных физических или юридических лиц получают услуги, выгоды или преференции неимущественного характера, т. е. не имеющих формальной стоимости в денежном или другом эквивалентном выражении либо на законном основании напрямую не подлежащих оплате. Однако указанные услуги, выгоды или преференции обладают не меньшей социальной ценностью, чем имущественные. В значительной степени такие услуги и выгоды оказываются по принципу «ты–мне, я–тебе». Например, к таковым можно отнести оказание услуг, связанных с приемом на учебу в престижные высшие учебные заведения на бюджетной основе или трудоустройство родных и близких должностного лица на престижные либо хорошо оплачиваемые должности (с выполнением работы) без учета их знаний и квалификации в коммерческих и государственных организациях, включая правоохранительную или военную службу. Кроме того, не ясно, можно ли рассматривать как предмет взятки услуги или выгоды, носящие нелегальный, незаконный характер, например, такие, как оказание услуг сексуального характера, предоставление наркотических средств (включая дорогостоящие) и т. п. Единого мнения по этому вопросу до сих пор нет .
Сведение предмета взятки к деньгам, ценным бумагам, иному имуществу или выгодам имущественного характера, т. е. подлежащих оплате, вызвало к жизни появление множества «талантливых, удачливых бизнесменов или бизневумен» среди родственников и близких лиц, занимающих высокие государственные посты на федеральном и региональных уровнях, и других случаев получения якобы «неимущественных» льгот, преимуществ и выгод.
На наш взгляд, закрыть эту весьма широкую лазейку для получения должностными лицами и их близкими различных льгот и преимуществ, не имеющих на первый взгляд непосредственной стоимости, может внесение дополнений в текст ч. 1 ст. 290 УК РФ. Редакция этой части, по нашему мнению, может быть следующей: «Получение должностным лицом лично или через посредника для себя или иного физического либо юридического лица взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, а равно неправомерных неимущественных выгод и преимуществ за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство – (…)». Одновременно приводимая конструкция соответствует требованиям Конвенции.
Заслуживают самого пристального внимания очень интересные предложения Г. К. Мишина, сформулированные в целом ряде работ, о совершенствовании законодательства, направленного на борьбу со взяточничеством . Несомненно, что дифференциация взяточничества (дачи и получения взятки) за совершение, входящих в служебные полномочия должностного лица законных действий, и за незаконные действия (бездействие), позволит разделить два деяния, отличающихся степенью общественной опасности, но и «решить вопросы об использовании квалифицирующих признаков, соответствующих различной природе этих двух видов взяточничества» .
В целях реализации в российском уголовном законе положений ст.ст. 15 и 16 Конвенции ООН и ст. ст. 3, 4-6, 8-11 Конвенции Совета Европы полагаю возможным ст. 291 УК РФ изложить в следующей редакции: «1. Обещание, предложение или дача взятки должностному лицу лично или через посредника для самого должностного лица либо третьего физического или юридического лица – (…).
2. Обещание, предложение или дача взятки должностному лицу лично или через посредника для самого должностного лица либо третьего физического или юридического лица за совершение им заведомо незаконных действий (бездействие) – (…).
3. Обещание, предложение или дача взятки должностному лицу иностранного государства или международной организации лично или через посредника для самого должностного лица иностранного государства или международной организации либо третьего физического или юридического лица – (…)».
Положения ст. 18 Конвенции ООН о злоупотреблении влиянием в корыстных целях частично реализованы в предложенной нами редакции ч. 1 ст. 290 РФ. Другим направлением работы в этой части могло быть стать изменение содержания статьи 285 УК РФ путем возврата к существовавшей в УК РСФСР формуле – «Злоупотребление властью или служебным положением» (ст. 170), которая устанавливала уголовную ответственность не только за противоправное использование должностным лицом служебных полномочий, но и таких обязательных признаков должности – ее авторитета и служебных связей.
Нуждается в дополнительном и тщательном исследовании вопрос о целесообразности возрождения самостоятельного состава преступления посредничества во взяточничестве.
Иное направление совершенствования, а, следовательно, повышения превентивного потенциала уголовного закона в связи с необходимостью имплементации Конвенции заключается в уточнении формулировок составов некоторых коррупционных преступлений в целях ухода от казуистического определения уголовно наказуемых действий должностных лиц. Автор согласен с мнением Л. Д. Гаухмана о минимизации уголовной ответственности должностных лиц, в том числе путем казуистического определения составов ряда должностных преступлений . Введение дополнительных условий наступления уголовной ответственности не только осложняет борьбу с коррупционными преступлениями, но и дезавуирует декларации представителей государственной власти о необходимости бескомпромиссной борьбы с коррупцией.
Проблема излишней казуистичности формулировки состава касается такого деяния как незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ). Данная норма предусматривает наступление ответственности за «учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или покровительством в иной форме».
Наступление уголовной ответственности в данном случае обусловлено двумя случаями. Первый – это предоставление должностным лицом льгот и преимуществ учрежденной или управляемой им организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность. Второй – покровительство ей в иной форме. Указанные обстоятельства в явном виде крайне редко встречаются, и еще реже могут быть доказанными в уголовно-процессуальном порядке, в связи с чем, с момента действия УК РФ на 1 января 2007 г. к уголовной ответственности по этой статье привлечено всего лишь 39 человек и только 21 из них осужден.
Между тем, законодательством о государственной и муниципальной службе, а также о статусе лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов, таким лицам и государственным, муниципальным служащим всех категорий запрещается без каких-либо дополнительных условий заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме педагогической, научной или иной творческой деятельностью), предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, входить в орган управления коммерческой организации (если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законам субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией), а равно не передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящихся в собственности госслужащего доли (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций. На наш взгляд, данная норма УК РФ может быть изложена следующим образом: «Учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо, в том числе с использованием доли (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций вопреки запрету, установленному законом, наказываются – (…)».
Кроме того, полагаем возможным криминализировать одно из ныне уголовно ненаказуемых, однако, весьма широко распространенных деяний, как использование должностным лицом из корыстной или иной личной заинтересованности конфиденциальной (инсайдерской) информации, ставшей ему известной в связи с исполнением должностных полномочий. Имея неконтролируемый доступ к источникам информации, охраняемой как от других должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, в том числе коммерческих, и юридических лиц, должностные лица могут использовать полученные сведения вопреки интересам службы, законным интересам граждан, организаций, общества или государства. При этом не обязательно иметь доступ к информации, зафиксированной тем или иным образом на материальных носителях, или получившей надлежащее (официальное) оформление. Иногда достаточно получить устную конфиденциальную информацию, например, о планах различных субъектов, участвующих в экономической жизни страны, по тем или иным вопросам, имеющим конкретное материальное наполнение. На сегодняшний день установлена только административная ответственность за разглашение информации с отграниченным доступом (ст. 13.14 КоАП РФ), т. е. за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей. Иное использование информации вопреки законным интересам ее владельца, иных граждан, государства и общества не влечет ответственности (за исключением случаев, специально предусмотренных УК РФ).
Полагаем, что УК РФ может быть дополнен статьей 2861 следующего содержания: «Незаконное использование должностным лицом ставших ему известными в связи с исполнением должностных полномочий сведений, содержащих охраняемую законом информацию, составляющую служебную, коммерческую или иную охраняемую законом негосударственную тайну из корыстной или иной личной заинтересованности, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается – (…)». Квалифицированный состав должен составлять то же деяние, если оно совершенно: а) лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления; б) группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; в) с причинением крупного ущерба.
Следующим шагом в совершенствовании российского уголовного закона могло быть восстановление в перечне наказаний конфискации имущества, доказавшей свою эффективность и справедливость. Исключение Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ этого традиционного для российского и советского уголовного права вида наказания, представляется крайне поспешным и вредным для борьбы с коррупцией и преступностью в целом. В этой связи хотелось бы привести мнение В. В. Лунеева о явно заказном характере такого решения, позволяющего оставлять у лиц, даже осужденных за коррупционные, экономические, имущественные и иные преступления, незаконно нажитого имущества, денег и иных ценностей . Возврат этого вида наказания не только мог бы дать инструментарий для подрыва экономической базы коррупции и организованной преступности, но и самым серьезным образом предупреждать многие, в первую очередь коррупционные преступления. Некоторым, на наш взгляд, не совсем удачным образом, институт конфискации восстановлен Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ в виде иных мер уголовно-правового характера . Однако не совсем ясна природа этих мер, явно видна их необязательность для суда, что вызывает эти и другие обоснованные вопросы к позиции законодателя у ученых и практиков .
К сожалению, законодатель не распространил юрисдикцию Российской Федерации на ст. 26 Конвенции ООН, обязывающей принять меры к установлению ответственности юридических лиц за преступления, признанные таковыми Конвенцией. Причиной этому послужила спорность вопроса о допустимости привлечения к уголовной ответственности юридических лиц. Российское уголовное законодательство не предусматривает такой возможности, поскольку юридическое лицо не может быть субъектом преступления. Этот аргумент, наряду с доводами о противоречии принципам российского уголовного права, об отсутствии у юридического лица признаков, присущих только физическим лицам (наличие вины, признаков специального субъекта и т. д.), а также иными доводами о нецелесообразности пересмотра некоторых институтов отечественного уголовного права приводятся в защиту традиционного подхода о том, что субъектом преступления может быть только физическое лицо . Видимо эти взгляды и предопределили позицию Российской Федерации при ратификации Конвенции ООН против коррупции. Однако без оговорок ратифицирована Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, ст. 18 которой устанавливает основания ответственности юридических лиц за совершение уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег. Сложившаяся ситуация может стать правовой основой имплементации этих международных правовых норм.
Тем более что российскому и советскому праву хорошо известен институт привлечения юридического лица к ответственности за правонарушения. Можно вспомнить статьи 530, 661 и 985 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., устанавливавших коллективную уголовную ответственность (группового субъекта) – обществ, соляного управления. Имелись аналогичные примеры в уголовном праве советского периода (1920-1930 гг.) . Достаточно развит институт ответственности юридических лиц в современном российском праве. Так, согласно положениям ст. 56 Гражданского кодекса РФ, юридическое лицо несет ответственность по своим обязательствам, а также за вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей (ст. 1068), а также за деятельность, создающей повышенную опасность для окружающих (ст. 1079). К ответственности за причиненный вред наряду со своими должностными лицами привлекаются государственные органы и органы местного самоуправления.
Юридические лица могут привлекаться к административной ответственности за совершение правонарушений в случаях, предусмотренных Особенной частью Кодекса РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях (ст. 2.10). Согласно ч. 1 ст. 1.4. КоАП юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения (в том числе иностранные – ст. 2.6 Кодекса), организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Частью 2 ст. 2.1. того же Кодекса установлено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в случае, если у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. Аналогичным образом привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (ч. 3 ст. 2.1. КоАП РФ).
Данный аргумент и не отрицаемая связь административного права с уголовным наряду с тем, что именно юридические лица своей деятельностью наносят огромный вред охраняемым законным интересам граждан и общества, не соизмеримый с размером ущерба, который может причинить физическое лицо , позволяют принять точку зрения о необходимости введения института уголовной ответственности юридических лиц. Тем более что при очень высокой степени общественного вреда, а в ряде случаев и общественной опасности противоправной деятельности юридических лиц, они не несут адекватной по тяжести ответственности за содеянное .
Ряд авторов полагает, что действующий УК РФ, установив в ст. 210 ответственность за создание преступного сообщества (преступной организации) и участие в них, фактически признал субъектом преступ-ления названные организованные преступные формирования, несмотря на то, что они не являются субъектом ответственности. Они же считают, что таким образом законодатель дает все основания считать коллективное объединение субъектом уголовной ответственности, и видят в этом первый шаг к признанию «в качестве такового субъекта юридическое лицо» .
Кроме того, на наш взгляд, в основе уголовного права как юридического текста лежат различные виды социального поведения, оно являет собою сложный социально-правовой феномен. И при рассмотрении того или иного проблемного вопроса уголовного права, целесообразно исходить из того, каково социальное содержание того или иного поведения (первичное) и насколько правильно оно нашло отражение в уголовном законе (вторично). Автор полностью разделяет позицию А. И. Долговой и И. Гонтаря, заключающуюся в том, что уголовный закон должен быть криминологически обоснованным, и законодатель должен учитывать изменившиеся характеристики преступности и в соответствии с ними корректировать уголовный закон. В том числе учитывать все более частое и социально-опасное проявление криминального поведения через деятельность юридических лиц .
Существует несколько точек зрения на различные аспекты формы реализации юридической ответственности юридических лиц. Так, Б. В. Волженкин пишет, что юри¬дические лица могут нести уголовную ответственность за деятельность физических лиц (руководителей) при условии совершения действия (бездействия) с ведома юридического лица (его органа управления) или санкционировании им, в пользу (в интересах) юридического лица (при умышленной преступной деятельности), субъектом, уполномоченным юридическим лицом . В то же время С. Г. Келина подчеркивает, что достаточно того, что деяние совершено виновно в интересах юридического лица и причинило вред или создало угрозу его причинения . Промежуточную позицию занимает Ю. П. Кравец, полагающий, что основанием уголовной ответственности юридических лиц может являться совершение в случаях специально предусмотренных УК РФ преступлений в их пользу, их органами или представителями . На наш взгляд, позиция Б. В. Волженкина более обоснована. Она согласуется с положениями упоминавшихся международных конвенций и позволяет исключить случаи «неосторожной» вины юридического лица либо объективного вменения.
Ответственность юридических лиц может быть: основной (самостоятельной): в случае причинения вреда охраняемым законом объектам по решению коллегиального органа управления, т. е. обезличенно; дополнительной (факультативной): в случаях привлечения к уголовной ответственности физического лица, единолично руководящего деятельностью юридического лица, вместе с юридическим лицом, в интересах которого совершено преступное деяние и чьей деятельностью причинен вред.
Таким образом, основанием привлечения юридического лица к уголовной ответственности является уголовно наказуемая деятельность его органов управления и контрольных органов, уполномоченных представителей, связан¬ная с причинением значительного вреда общественным интересам или интересам граждан. Ответственность юридического лица может быть как самостоятельной, так и дополнительной (вместе с физическими лица¬ми) в зависимости от формы принятия управленческого решения (коллегиальной или единоличной соответственно) на выполнение преступных действий в интересах этого юридического лица.
Полагаем возможным внести необходимые изменения и дополнения в уже упоминавшийся Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ, включив в перечень статей Конвенции ООН, в отношении которых Россия обладает юрисдикцией, ст. 26. В случае принятия принципиального решения о введении уголовной ответственности юридических лиц, полагаем возможным предложить следующие дополнения и изменения в УК РФ.
Статью 8 дополнить второй частью: «2. Основанием уголовной ответственности юридического лица является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом, в интересах этого юридического лица одним или несколькими физическими лицами, действующими в составе его органа, занимающими руководящие должности в юридическом лице либо выполняющими представительские или контрольные функции от имени юридического лица с его ведома».
Статью 19 изложить в следующей редакции: «1. Уголовной ответственности подлежит вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного настоящим Кодексом. 2. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, уголовной ответственности подлежат юридические лица, признаваемые таковыми действующим законодательством».
Часть 1 ст. 24 после слов «виновным в преступлении признается» дополнить словами «физическое». Эту же статью дополнить ч. 3 следующего содержания. «3. Юридическое лицо признается виновным в случае совершения в его интересах умышленного деяния лишь в том случае, когда это специально предусмотрено соответствующей статьей Особенной части настоящего Кодекса». Также необходимо предусмотреть виды наказания для юридических лиц, это могут быть: штраф, конфискация имущества, ликвидация. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в гл. 9 УК РФ. Нуждаются в дополнении положения норм уголовного закона, устанавливающих ответственность юридических лиц (по большей части в санкции) за конкретные составы преступлений.
Несомненно, что, в первую очередь, указанные меры направлены против коммерческих и иных организаций, использующих коррупцию как средство достижения своих групповых, корпоративных интересов. Перспектива привлечения к уголовной ответственности юридических лиц данной категории, безусловно, повлечет за собой сокращение фактов подкупа должностных лиц в интересах подкупающей стороны (юридических лиц), повысит уровень трудностей такого подкупа, в чем видится превенция коррупции в государственном аппарате. Вопрос рациональности применения данного института к юридическим лицам, входящим в систему государственного аппарата, заслуживает отдельного, более подробного исследования, явно выходящего за границы представленной работы.
Нуждаются в приведение в соответствие с положениями обеих конвенций и Страсбургской Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности содержание статей 174 и 1741 УК РФ и Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Имплементация рассматриваемых Конвенций не ограничивается приведением российского уголовного закона в соответствие с их положениями. Необходимы системные изменения и других отраслей российского права.

Об имплементации в Уголовный кодекс РФ
положений Конвенции ООН против коррупции, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности

С. В. Максимов,
д.ю.н., профессор

Анализируемый в настоящей статье проект федерального закона имеет своей целью приведение Уголовного кодекса РФ в соответствие с Конвенцией ООН против коррупции (2003 г.) , Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) и Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.) в части, относящейся к ответственности за коррупционные преступления.
Данный законопроект обеспечивает единство уголовной политики России и иностранных государств-участников данной названных Конвенций в сфере противодействия коррупции, создает правовые предпосылки для более эффективного международного сотрудничества в борьбе с этим негативным социальным явлением.
1. Используемые в названных Конвенциях для обозначения субъекта коррупционного понятия «государственное должностное лицо» (ст. 1 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию) и «публичное должностное лицо» (ст. 2 Конвенции ООН против коррупции и ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности) шире по содержанию понятия должностного лица, которое определено в пункте 1 примечаний к ст. 285 УК РФ, поскольку последнее не охватывает: 1) государственных служащих, не относящихся к числу должностных (обслуживающий и технический персонал органов власти, государственных и муниципальных учреждений и организаций и т.п.); 2) государственных и муниципальных служащих (в том числе должностных лиц) иностранных государств, служащих публичных международных (межгосударственных, межправительственных) организаций. Таким образом, действующий Уголовный кодекс Российской Федерации не позволяет однозначно относить последние две категории лиц к субъектам коррупционных преступлений подобно тому, как это сделано в названных Конвенциях.
В целях устранения данного несоответствия предлагается: а) изменить наименование Раздела X Уголовного кодекса РФ, которое в настоящей редакции не предполагает возможность установления уголовной ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной и муниципальной службы в иностранных государствах и службы в публичных международных организациях в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации; б) изменить наименование и содержание ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» с тем, чтобы за злоупотребление полномочиями могли нести ответственность также государственные и муниципальные служащие, не являющиеся должностными лицами; в) распространить определение понятия должностного лица, содержащееся в пункте 1 примечаний к ст. 285 УК РФ, на лиц, выполняющих аналогичные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях иностранных государств, а также в публичных международных организациях; г) распространить определение понятия государственного служащего и служащего органа местного самоуправления, не относящегося к числу должностных лиц, содержащееся в пункте 4 примечаний к ст. 285 УК РФ, на государственных и муниципальных служащих иностранных государств, а также на служащих международных публичных организаций; д) распространить действие статей 289 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности», 290 «Получение взятки» и 291 «Дача взятки» УК РФ, применяемых сегодня лишь в отношении должностных лиц, на государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, не являющихся должностными лицами.
Установление в Уголовном кодексе РФ уголовной ответственности для иностранных граждан, совершивших преступления вне пределов Российской Федерации соответствует также ч. 3 ст. 12 УК РФ.
2. Предметом подкупа государственных (публичных) должностных лиц и лиц, выполняющих управленческие функции в частном секторе, по смыслу ст. ст. 2-11 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, ст. ст. 15-16 и 21 Конвенции ООН против коррупции и ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности может быть любое неправомерное преимущество (выгода), в том числе неимущественного характера (напр., ученая степень, научное звание, государственная награда, хвалебная статья в печати, сексуальные услуги, включение в избирательный список и т.п.). Однако согласно статьям 204 «Коммерческий подкуп», 290 «Получение взятки», 291 «Дача взятки» и 304 «Провокация взятки» УК РФ предметом подкупа могут быть лишь деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера, а не любые преимущества неправомерного характера. В целях устранения данного несоответствия предлагается отнести к предмету названных преступлений выгоды неимущественного характера.
3. В соответствии со ст. ст. 15, 16, 18 и 25 Конвенции ООН против коррупции, ст ст. 2-6, 9-12 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, пунктом «а» ч. 2 ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности испрашивание и выражение согласия на получение каких-либо неправомерных преимуществ, сходящие от публичного должностного лица (в том числе от должностного лица судебного или правоохранительного органа), а равно обещание и предложение таких преимуществ указанным лицам рассматриваются как оконченные преступления – самостоятельные формы подкупа и использования служебного положения в корыстных целях.
Иной позиции в этом вопросе придерживается российский законодатель. Согласно ч. 1 ст. 30 УК РФ испрашивание, обещание и предложение взятки может рассматриваться лишь как приготовление соответственно к получению и даче взятки. Согласно ч. 1 ст. 66 УК РФ срок или размер наказания за приготовление к преступлению не может превышать половины максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части Уголовного кодекса РФ за оконченное преступление. Кроме того, приготовление к получению взятки, предусмотренное ч. 1 ст. 290 УК РФ, и приготовление к даче взятки, предусмотренное ч. 1 ст. 291 УК РФ вообще не влекут уголовной ответственности. В силу ч. 2 ст. 30 УК РФ за приготовление к преступлениям небольшой и средней тяжести уголовная ответственность не наступает. По этой же причине не может наступать уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, соединенное с обещанием или предложением вознаграждения (пункт «а» ч. 2 ст. 141 УК РФ). В целях устранения названного несоответствия предлагается внести соответствующие дополнения в ст. ст. 290, 291 и 309 УК РФ, а также в ст. 141 УК РФ.
4. В соответствии со статьями 7-8 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию испрашивание и выражение согласия на получение каких-либо неправомерных преимуществ, исходящие от лиц, выполняющих управленческие функции, и иных служащих в негосударственных организациях (частный сектор) рассматриваются как оконченные преступления. Однако, указанные выше приготовительные действия к совершению коррупционных преступлений, предусмотренных статьями 183 «Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну», 184 «Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов» и 204 «Коммерческий подкуп» УК РФ, в частном секторе в силу ч. 2 ст. 30 УК РФ вообще не влекут уголовной ответственности.
В целях устранения названного несоответствия предлагается внести соответствующие дополнения в статьи 183-184 и 204 УК РФ.
5. Ст. 20 Конвенции ООН против коррупции предусматривает возможность установления уголовной ответственности за незаконное обогащение публичного должностного лица (включая лиц, выполняющих управленческие функции на публичных предприятиях), то есть умышленное значительное увеличение активов такого лица, превышающее его законные доходы, которое такое лицо не может разумно обосновать. Действующий Уголовный кодекс РФ не предусматривает ответственность на незаконное обогащение в том смысле, который придается ему ст. 20 названной Конвенции. Вместе с тем, согласно ст. 1102 Гражданского кодекса РФ «лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение)…». Однако, исходя из принципов гражданского законодательства, не может быть признано гражданско-правовым деликтом злостное, т.е. совершенное после официального предостережения, невозвращение собственнику или иному законному владельцу его имущества. Правом выносить в отношении любого лица предостережение о недопустимости нарушения закона согласно ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1 обладает прокурор и заместитель прокурора. Кроме того, ни гражданское, ни административное законодательство Российской Федерации не устанавливает критерием размера незаконного обогащения, позволяющих отграничивать общественно опасное деяние от не представляющего общественной опасности.
В целях устранения названного несоответствия предлагается дополнить Уголовный кодекс РФ ст. 165¹ «Злостное незаконное обогащение», т. е. не имеющее предусмотренного законодательством Российской Федерации основания, приобретение, владение или пользование чужим имуществом в особо крупном размере, совершенное должностным лицом или лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, учрежденной с участием органов государственной власти или местного самоуправления, после предостережения о недопустимости нарушения закона.
Следует подчеркнуть, что Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за иные формы злостных общественно опасных деяний, напр., злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей (ст. 157); злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177); злостное уклонение от предоставления инвестору или контролирующему органу информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах (ст. 185¹).
Необходимо также учитывать, что размещение статьи, предусматривающей ответственность за незаконное обогащение в Главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» Уголовного кодекса РФ не может быть осуществлено в силу того, что руководитель государственного (муниципального) унитарного предприятия и иных предприятий, созданных с участием государства не является должностным лицом в смысле пункта 1 примечаний к ст. 285 УК РФ.
7. Статьи 2 и 31 Конвенции ООН против коррупции, ст. 19 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, статьи 2, 12-14 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности предусматривают обязанность государств-участников данных Конвенций принимать меры для обеспечения возможности конфискации доходов от коррупционных преступлений (включая прибыль, полученную от использования имущества, полученного в результате совершения коррупционного преступления). При этом ни одна из названных Конвенций не ограничивает конфискационные меры лишь уголовно-процессуальными мерами обеспечения целей правосудия, т.е. предполагает применение конфискации и как уголовно-процессуальной меры, и как уголовного наказания. В пользу такого толкования говорит сегодня тот факт, что конфискация как уголовное наказание (а не только как уголовно процессуальная мера) применяется в большинстве государств Европы, в частности, в Австрии (§20b - 20с УК), Голландии (раздел II-А УК), Дании (§75-79 УК), Франции (ст. 131-10 УК), Швейцарии (ст.58-59 УК), и ряде других. При этом необходимо иметь в виду, что в части зарубежных стран данный вид наказания применяется не только к физическим, но и к юридическим лицам (например, во Франции), охватывает широкий круг преступлений и предметов.
Действующий Уголовный кодекс РФ не предусматривает назначения наказания в виде конфискации имущества за совершение коррупционных преступлений. Вместе с тем до 8 декабря 2003 г. он содержал статью 52, которая позволяла назначать в качестве меры наказания конфискацию всего или части имущества лица, совершившего тяжкое и особо тяжкое корыстное преступление (за исключением лишь самых необходимых предметов), вне связи с тем, было ли это имущество получено в результате совершения преступления, послужило орудием либо средством совершения преступления или нет. Последнее обстоятельство было воспринято российским законодателем как основание для исключения конфискации из системы уголовных наказаний.
В настоящее время в Российской Федерации конфискация имущества, которое было приобретено в результате совершения коррупционного преступления, либо было орудием или средством его совершения, осуществляется в соответствии со ст. 81 УПК РФ не в форме наказания, а в форме признания соответствующего имущества вещественными доказательствами. Согласно ч. 1 ст. 81 УПК РФ к вещественным доказательствам относятся предметы, которые: 1) служили орудиями преступления или сохранили на себе следы преступления; 2) на которые были направлены преступные действия; 3) иные предметы и документы, которые могут служить средствами для обнаружения преступления и установления обстоятельств по уголовному делу.
Таким образом, Уголовно-процессуальный кодекс РФ не позволяет конфисковать то имущество, которое не было выявлено и арестовано во время проведения расследования до момента вынесения обвинительного приговора. Как показывает анализ российской правоприменительной практики, в период проведения расследования по уголовному делу, как правило, не удается обнаружить и подвергнуть аресту сколько-нибудь значительную часть имущества осужденного, подлежащего конфискации. Назначение конфискации в качестве наказания за совершенное преступление позволяет его исполнять в пределах срока давности обвинительного приговора суда, который, к тому же, прерывается, если осужденный уклоняется от исполнения назначенного наказания (ч. 2 ст. 83 Уголовного кодекса РФ).
Уголовно-процессуальный кодекс РФ также не дает однозначного ответа на вопрос о том, могут ли быть признаны вещественными доказательствами имущественные права в так называемой бездокументарной форме (запись о наличии права на имущество в электронном реестре).
Кроме того, признание имущества вещественным доказательством никоим образом не выражает отрицательной оценки обществом личности осужденного и не является порицанием содеянного им от имени государства.
Для устранения данного несоответствия российского законодательства названным Конвенциям предлагается восстановить в Уголовном кодексе РФ ст. 52 «Конфискация имущества» в измененном виде. В частности, предлагается исчерпывающим образом определить круг имущественных объектов, подлежащих конфискации (ограничить его имуществом и имущественными правами, которые приобретены в результате или путем совершения преступления; служили орудиями или средствами совершения преступления; являются доходом от имущества или прав на него, приобретенных в результате совершения преступления).
Предлагается также не ограничивать право суда назначать конфискацию лишь в случаях совершения тяжких и особо тяжких корыстных преступлений, поскольку большинстве случаев законодатель не указывает корыстную цель или корыстную мотивацию в качестве обязательного признака преступления, несмотря на то, что такие цель и мотивация, как правило, характеризуют такое преступление. В наибольшей степени этот вывод относится к коррупционным преступлениям, применительно к которым законодатель прямо не указывает на корысть как их обязательный признак.
Следует также учитывать, что большинство коррупционных преступлений не относится к числу тяжких и особо тяжких преступлений: ч. 2 ст. 141, ч. 1, 3 ст. 183, ст. 184, 201, 204, ч. 1 ст. 285, ч. 1 ст. 285, ч. 1 ст. 285, ч. 1 ст. 286, ст. 288-289, ч. 1 ст. 290, ч. 1 ст. 291, ст. 292 УК РФ и др.