Hotline


Зарубежный опыт предупреждения коррупции в военной организации государства.

 Версия для печати

 

В.М. Корякин, доктор юридических наук

Коррупцию как антиправовое, антигосударственное, антиобщественное явление сегодня можно обнаружить практически в любом государстве мира. Коррупция не зависит от политического или экономического режима. По признанию многих исследователей, коррупция является всеобщим аспектом осуществления государственной власти в форме конкретных действий государственных служащих.

 

Весь вопрос состоит только в том, в какой степени развиты коррупционные отношения и каким образом выстраивается антикоррупционная политика в той или иной стране.
В полной мере указанный тезис можно применить и к вооруженным силам различных государств: проблема коррупции, как показывает практика, существует во всех армиях мира.
Вот некоторые примеры, подтверждающие данный вывод.
Первые наиболее полные и сенсационные сведения об устойчивой коррупции в армии и силах безопасности США, Италии и некоторых стран Восточной Европы поступили из германского города Гармиш-Партенкирхен, где 14 – 18 мая 2001 г. состоялась международная конференция на тему «Коррупция в силах безопасности – угроза национальной безопасности». В докладах представителей ФБР США и прокуратуры Милана (Италия) указывалось на массовые хищения военнослужащими оружия и военной техники. Например, с военных баз, со складов повторного использования военной техники, а также из Центра военной истории армии США постоянно пропадают оружие, техника и оборудование. В результате проведенных оперативных мероприятий было установлено, что пропавшие предметы, в числе которых значились портативная реактивная установка, танк «Шеридан», джипы, продавались или обменивались военнослужащими в целях наживы. Крупнейшей кражей было хищение двумя сотрудниками службы безопасности ВВС США трех двигателей боевых самолетов F-16 стоимостью около 10 млн долл.
Немало преступлений коррупционного характера совершается в группировке коалиционных войск НАТО в Ираке. По данным иностранных информационных агентств, за пять лет здесь бесследно исчезли 23 млрд долл., выделенных на жизнеобеспечение группировки. Судебные процессы в связи с коррупцией, завышением сумм счетов-фактур, предназначенных для Пентагона, недопоставкой оплаченных товаров и другими проступками коснулись 70 американских фирм-подрядчиков, во главе которых стоит группа компаний Halliburton. Ею еще до своего назначения в 2000 г. на пост вице-президента США руководил Дик Чейни. Не участвуя в торгах, Halliburton получила самый крупный контракт на восстановительные работы в Ираке .
Внутренняя ревизия армии США обнаружила, что все сделки с американскими и иракскими подрядчиками, которым за все время войны в Ираке было заплачено приблизительно 8 млрд долл., в том или ином виде нарушали федеральные законы и инструкции. Из денег, выплаченных с 2001 по 2006 гг., 7,8 млрд долл. проводились с нарушениями, достаточными для того, чтобы аудиторы заподозрили факты мошенничества, сообщил главный инспектор Министерства обороны США. Аудиторы оценили, что в целом армия США осуществила самые подозрительные коммерческие платежи на сумму приблизительно в 1,4 млрд долл. Эти деньги прошли даже без минимальной сопроводительной документации в виде расписок и счетов. Таким образом, нет никаких гарантий, что деньги использовались по первоначальному предназначению. «Есть что-то очень неправильное в том, что раненые солдаты вынуждены заполнять в трех экземплярах заявки на еду, в то время как миллиарды долларов безответственно раздаются в Ираке направо и налево», – заявил Генри Уоксмен, глава Комитета по надзору и правительственной реформе при Палате представителей конгресса.
Результаты расследования были представлены на слушаниях в Комитете, и в этот же день Комитет одобрил законопроект Уоксмена по усилению антикоррупционных мер и увеличению прозрачности при заключении контрактов. Конгрессмены надеются, что это поможет хоть как-то защитить около 600 млрд долл., которые Правительство США выделило на военные расходы в 2009 г.
По сообщениям СМИ, американские следователи ищут следы подозрительных сделок среди личных банковских счетов отставного полковника армии США Энтони Белла, руководившего отделом по заключению контрактов в Багдаде (SIGIR) на ранней стадии восстановления Ирака, на которое было выделено 125 млрд долл. Следователи подозревают, что Э. Белл являлся ключевой фигурой среди американских должностных лиц, которые предоставляли контракты компаниям, платившим за это миллионы долларов в виде «откатов». В частности, еще в 2004 г. анонимный источник сообщил, что Э. Белл получил такой «откат» за предоставление контракта на строительство и реконструкцию. Сумма контракта и название компании, при этом, не разглашаются .
Приведенные примеры убедительно свидетельствуют о том, что проблема борьбы с коррупцией является актуальной даже для армии такой страны, как США, которая очень часто в многочисленных публикациях по военной проблематике рассматривается как некий образец, к которому должны стремиться вооруженные силы постсоциалистических государств. Однако полностью искоренить коррупцию в военной организации не удалось ни одному государству. Но снизить ее порог до уровня, когда она теряет характер явления, представляющего угрозу национальной безопасности, и перестает определять облик власти и сущность государства, можно и нужно. Этого достигли многие страны, в частности Скандинавские государства, Сингапур, Малайзия, Англия, Дания .
В связи с изложенным изучение как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных государств в реализации антикоррупционной политики в условиях функционирования военной организации государств может быть весьма полезным для нашей страны.
Одним из важнейших средств предупреждения коррупции руководство большинства высокоразвитых государств мира считает достойное вознаграждение за воинский труд. Там давно осознали потенциальную коррупционную опасность ситуации, когда воинские должностные лица отвечают за принятие решений по движению финансовых и материальных средств, существенно превосходящих их денежное содержание. Вполне разумным в связи с этим представляется мнение о том, что необходимо поднимать зарплату военных чиновников до уровня, сопоставимого с зарплатами специалистов той же квалификации, работающих в частном гражданском секторе. В этом случае госчиновники должны получать базовую зарплату плюс поощрительный бонус, увязанный с результатами их труда так, чтобы их общий доход был сопоставим с их возможным доходом в частном секторе .
Именно по этому пути идут многие развитые страны, в частности США. Так, в 2005 г., по данным Министерства обороны США, средняя годовая зарплата рядового и сержанта, проходящих службу в армейских частях, составила 32 195 долл. (офицера – 64 125 долл.). Для сравнения: среднестатистический американец в этом же году, по данным Министерства торговли США, заработал 28 272 долл. Зарплата водителя автобуса в США составляла в среднем 33 тыс. в год, а менеджера низшего звена, работающего в торговой компании, – 45 тыс. долл.
Оклады некоторых категорий американских военнослужащих (по состоянию на 1 января 2006 г.) составляли: новобранец – 1 178 долл. в месяц; капрал (сержант, унтер-офицер третьего класса) – 1 662; мастер-сержант (первый сержант в ВВС, первый старший унтер-офицер в ВМС) – 3 292; главный сержант (первый сержант в ВВС, главный унтер-офицер в ВМС) – 4 022; второй лейтенант (командир взвода) – 2 416; капитан (командир роты) – 3 221; подполковник (командир батальона, эскадрильи, подводной лодки, фрегата) – 4 246; полковник (командир полка, бригады) – 5 094; генерал-майор (командир дивизии) – 8 271; генерал-лейтенант (командир корпуса, командующий воздушной армией) – 11 689.
По сведениям Центра стратегических и бюджетных оценок США, годовой совокупный доход некоторых категорий военнослужащих, имеющих выслугу 20 лет и более, может достигать более 150 тыс. долл. Для сравнения: годовая зарплата конгрессмена и сенатора составляет 145 100 долл., члена правительства – 160 тыс., вице-президента США – 180 тыс. долл.
Сопоставив указанные данные с размерами денежного довольствия российских военнослужащих, можно без труда понять, почему в американской армии невозможно представить ситуацию, подобную той, о которой сообщила недавно «Российская газета»: на пять лет лишения свободы осужден старший лейтенант М. Козлихин, командир мотострелковой роты воинской части 62892, расположенной в поселке Мулино Нижегородской области, за то, что в течение года, пользуясь своим служебным положением, собирал с подчиненных ему солдат различные суммы денег на якобы «общественные» нужды. В итоге он сумел купить себе новенький «ВАЗ-2115», причем не в кредит, а наличными .
В силу значительных социальных гарантий для военнослужащих и безжалостного их наказания при обнаружении признаков коррупции низовая, или «бытовая», коррупция в армиях развитых стран практически отсутствует.
Весьма поучительным является также опыт США по предупреждению коррупции, связанной с лоббированием бывшими высокопоставленными воинскими должностными лицами интересов коммерческих фирм. Еще в 1961 г., покидая пост президента США, Д. Эйзенхауэр предупреждал своих соотечественников об опасности «сплава могучего военного истеблишмента и огромной военной индустрии». С тех пор в США на разных уровнях ведется борьба против каких-либо «альянсов» между руководителями бизнеса и военными чиновниками – как действующими, так и отставными. В соответствии с юридической нормой США, именуемой «федеральные правила по конфликту интересов», лоббирование бывшими генералами интересов своих новых работодателей в течение двух лет после ухода с военной службы подлежит уголовному преследованию. Отвечать по закону приходится и действующим сотрудникам Пентагона, если они используют свое служебное положение в личных целях. Как и в отношении генералов, на государственных чиновников, включая сотрудников Пентагона, распространяются положения американского закона о государственных закупках: должно пройти не менее двух лет, прежде чем покинувшие государственную службу люди могут получить разрешение на работу в компаниях, с которыми они ранее подписывали контракты на сумму 10 млн долл. и более. При этом, чиновники обязаны еще до ухода с государственной службы представить в базу данных Управления правительственной этики сведения о своей профессиональной деятельности с перечнем всех программ и проектов, реализуемых промышленностью по заказам Пентагона .
Аналогичные нормы имеются и в законодательстве Германии, при этом, запрет на переход на работу в ранее подконтрольные организации действует не два, как в США, а пять лет после оставления государственной службы .
Справедливости ради следует заметить, что подобного рода ограничения для государственных служащих, включая военнослужащих, установлены и в Российской Федерации: в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ гражданин, замещавший должности государственной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Несоблюдение бывшим госслужщим данного требования влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что по сравнению с зарубежной практикой наше отечественное законодательство выглядит значительно более либеральным и мягким: если в США нарушение указанного запрета влечет уголовную ответственность, то у нас данное правонарушение квалифицируется всего лишь как нарушение трудовой дисциплины, влекущее расторжение трудового договора; если в США и ФРГ данный запрет носит абсолютный и безусловный характер, то в России соответствующая комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов вправе разрешить трудоустройство бывшего воинского должностного лица в организацию, подведомственную или подотчетную ему в период нахождения на военной службе. Сама по себе указанная норма несет в себе значительный коррупциогенный потенциал.
Показателен подход США к вопросу о привлечении к ответственности воинских должностных лиц за корыстные правонарушения. Так, несколько лет назад получил широкую известность случай, когда был понижен в звании и уволен в отставку генерал Томас Гриффит за разбазаривание казенных средств, выразившееся в том, что за счет штаба были оплачены его телефонные разговоры с дамой сердца на сумму в 20 долл. Генерал командовал крупным авиасоединением, ему подчинялись 43 тыс. человек, но высшее военное командование США решило, что ради сохранения моральных устоев офицерского корпуса необходимо пожертвовать генералом .
Анализ зарубежного опыта предупреждения коррупции в системе государственной и военной службы позволяет сделать еще один весьма важный для отечественной антикоррупционной практики вывод: в антикоррупционной политике ведущих государств мира все больше ставка делается не только и не столько на ужесточение юридической ответственности за коррупцию и на повышение материального благосостояния государственных служащих и военнослужащих, сколько на воспитательную, информационную деятельность, на этическую сторону данной проблемы. В этих целях во многих странах приняты специальные законы, представляющие собой «этические кодексы» или «кодексы чести» государственных служащих. Например, в США – это Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих (1990) и Закон об этике в правительственных учреждениях (1978); в Великобритании – Общие принципы поведения государственных служащих; в ФРГ – Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы; в Канаде – Кодекс поведения государственных служащих (1985); во Франции – Генеральный статус государственной службы (1946) и др. Как отмечает Б.В. Волженкин, в этих актах подчеркивается престижность государственной службы, а также юридическая и моральная ответственность лиц, состоящих на службе, перед обществом . Нарушение этических стандартов поведения является серьезным должностным проступком.
В связи с вышесказанным заслуживает всяческой поддержки предложение известного специалиста в области исследования административно-правовых средств предупреждения коррупции в системе государственной службы А.В. Куракина об использовании данного опыта в нашей стране и принятии федерального закона «О служебном поведении государственных и муниципальных служащих Российской Федерации» , действие которого в полной мере должно распространяться и на военнослужащих.
Отдельного разговора заслуживает практика борьбы с коррупцией в вооруженных силах Китая. Правительство Китая в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы широко использует общественность. В частности, в Китае того, кто предоставит правоохранительным органам информацию о злоупотреблениях чиновников служебным положением, премируют крупными денежными вознаграждениями. При этом, рассматривается возможность установления суммы вознаграждения в зависимости от стоимости имущества, конфискуемого по делам о коррупции . Необходимо также отметить, что в Китае установлены жесткие меры юридической ответственности за коррупционные правонарушения. Так, с 2000 г. по настоящее время в Китае расстреляны за коррупцию около 10 тыс. чиновников, еще 120 тыс. получили по 10 – 20 лет заключения .
Китайский опыт военного строительства убедительно свидетельствует о том, что как только армию подпускают к финансовым операциям и автономной хозяйственной деятельности, коррупция, воровство и профессиональная деградация ей обеспечены. В Китае еще во времена председателя Мао решили, что армия должна быть не только военной структурой, но и хозяйственной единицей. Батальоны, полки и дивизии стали обзаводиться подсобными хозяйствами, свинофермами, птицефабриками, заводами. В середине 90-х гг. прошлого века «империя» вооруженных сил включала более 20 000 фирм, в которых было занято полмиллиона человек. Деньги вкладывались, прежде всего, в недвижимость, в сферу страхования, в гостиничный бизнес. В руки военных перешло бесчисленное количество ресторанов, баров-караоке и борделей. По официальным данным, в этой сфере ежегодно оборачивались 5 млрд йен (миллиард франков). Военные стали в китайской экономике силой, к которой нельзя было относиться несерьезно. Они могли пользоваться громадными ресурсами рабочей силы, земли и сырья, они имели большие налоговые льготы, и, что самое важное, они практически не попадали в сферу действия ни одного существующего закона.
Однако вместо укрепления боевого духа, как об этом мечтал главный инициатор этой идеи Дэн Сяопин, невероятного уровня в армии достигла коррупция. Соответственно упал уровень дисциплины в армии, дело дошло до конфликтов с гражданским населением и внутренних разборок из-за доходных мест. Все чаще высокопоставленных военных можно было увидеть на скамье подсудимых. Так, в связанном с контрабандой скандале в Сямине, где речь шла о миллиардах долларов США, были замешаны, по меньшей мере, три фирмы, контролировавшиеся военными. С крупнейшей в истории Китая аферой официально связывалось имя даже начальника службы военной контрразведки Ен Ченгде. Однако коррупция не ограничивалась рамками одного Сяминя. Через многие порты и аэропорты в страну на военных самолетах и кораблях контрабандным путем беспрепятственно ввозились автомобили, мотоциклы и сигареты. Таможенные органы не имели права досматривать такие грузы .
В середине 1998 г. глава государства Цзян Цзэминь больше не захотел мириться со сложившейся ситуацией. Он приказал военным вернуться в казармы и отдал распоряжение передать их «империю» под гражданский контроль. Этого по большей части удалось добиться. Процесс начался 15 декабря 1998 г. На первом этапе, который продолжался два года, из ведения Народно-освободительной армии Китая были выведены 6 000 фирм с активами около 200 млрд йен. Крупные фирмы перешли в руки государственной комиссии по экономике и торговле. Мелкие фирмы отошли местным властям в регионах, где они прежде работали. Из 6 000 предприятий к середине 2001 г. сохранили самостоятельность только 900. Остальные закрылись или слились с другими фирмами. Осталось одно исключение: военные могут продолжать коммерческую деятельность в сфере телекоммуникаций. Вооруженные силы располагают внутренней сетью телекоммуникаций, которая может быть расширена и использована в коммерческих целях.
Одновременно с декоммерциализацией вооруженных сил руководство Народно-освободительной армии Китая усиливает меры дисциплины и идеологической работы среди высшего офицерского состава. Задачи работы в данном направлении обозначены в «Соображениях Центрального военного совета о дальнейшем усилении стилевого строительства военных кадров высшего и среднего звена», принятых Центральным военным советом и утвержденных его председателем и одновременно главой КНР Ху Цзиньтао. Коррупцию и случаи использования служебного положения в личных целях обещают выявлять путем постоянных проверок и сурово наказывать. Работу офицеров уровня корпуса будут проверять «регулярно», полка и выше – не менее раза в год. Целью проверок будет выяснение того, насколько строго они следуют уставу, дисциплинированны и лояльны Компартии, не впадают ли в любые виды излишества и расточительности. «Никакие роскошества и жажда наслаждений не будут допускаться», – предупреждают авторы «Соображений» .
Деятельность по борьбе с коррупцией в китайской армии поставлена на плановую основу. В прошлом году Председатель Центрального военного совета Китая Ху Цзиньтао утвердил План работы по созданию и совершенствованию системы профилактики и борьбы с коррупцией в армии на 2008 – 2012 гг. Главное политическое управление Народно-освободительной армии Китая и Комиссия Центрального военного совета по проверке дисциплины потребовали, чтобы партийные организации всех уровней китайской армии и вооруженной полиции «со всей серьезностью организовали изучение и претворение в жизнь указанного Плана работы, по-деловому продвигали работу по искоренению разложения и утверждению бескорыстия в армии с тем, чтобы предоставить твердую и энергичную дисциплинированную поддержку и политическую гарантию для лучшего и быстрого развития армейского строительства» .
Несмотря на существенные различия в формах и методах борьбы с коррупцией в армиях западных государств и Китая, следует, по нашему мнению, согласиться с выводом о целесообразности пересмотра утвердившегося в литературе противопоставления «европейской» и «азиатской» стратегий антикоррупционной политики. Сегодня имеет смысл говорить о разделении не столько самих стратегий, сколько стран, их использующих, на две большие группы – тех, кто реально противодействует коррупции, и тех, кто в большей степени имитирует антикоррупционную активность. Страны, добившиеся успеха (большинство государств Центральной и Восточной Европы, Гонконг и др.), демонстрируют единые и для Востока, и для Запада политические условия – непоколебимую волю к победе над коррупцией, проявляемую национальными лидерами, их безупречную личную репутацию, существование элитного консенсуса по проблеме обуздания коррупции . Хочется надеяться, что Российская Федерация своей практикой антикоррупционной деятельности в ближайшие годы докажет свое право находиться во второй из названных групп государств.
Приведенные в настоящей статье примеры организации борьбы с коррупцией в армиях различных государств свидетельствуют о том, что изучать, анализировать следует не только положительный опыт этой деятельности, но и имеющиеся промахи, неудачи, ошибки.
Одним из таких отрицательных примеров, чего никак нельзя допустить в России, является все более усиливающаяся в ряде государств потеря монополии на применение военной силы государственными структурами в связи с созданием и развитием «частных военных компаний» (ЧВК). Об этом заявлено в открытых докладах НАТО. ЧВК действуют сегодня примерно в 50 странах мира, на всех континентах, исключая Антарктиду. Пентагон за последние 10 лет подписал более трех тысяч контрактов с такими организациями. Как пишут эксперты Брукингского института (Вашингтон), президентом которого является известный американский политолог и экс-заместитель госсекретаря США в 1994 – 2001 гг. Строуб Тэлботт, рынок ЧВК уже забрал на себя многие правительственные функции, включая военное обучение, охрану, управление тюрьмами, и разделился на три вида компаний. Первый вид – воюющие компании, оказывающие тактическую и боевую помощь, второй – консультационные фирмы, где офицеры в отставке обучают и тренируют наемников и регулярные армии государств-заказчиков. И третий вид – ЧВК, осуществляющие военную и секретную поддержку, обеспечивающие логистическую помощь, численную поддержку армейских подразделений дополнительными группами боевиков. Эксперты уже наблюдают нездоровую тенденцию, когда ЧВК переманивают к себе из государственной армии профессионалов высокого уровня, привлекая их высокой оплатой. Свои навыки военные теперь могут открыто продавать за большие деньги. А это создает благодатную почву для пышного расцвета коррупции в военной организации государства .
Таким образом, проблемы, связанные с предупреждением и пресечением коррупции в вооруженных силах, актуальны не только для нашей страны. Данная проблема важна и актуальна для большинства стран. В этой связи, говоря о необходимости изучения зарубежного опыта борьбы с коррупцией в вооруженных силах, уместно привести слова французского юриста Марка Анселя, который отметил, что «зарубежный опыт открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права» .