Hotline


«НАЦИОНАЛЬНАЯ АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПРАКТИКА ЗА РУБЕЖОМ: УРОКИ ДЛЯ РОССИИ»

 Версия для печати

 

Итоговый отчет Суторминой-Гилевской Марины Андреевны

 

Содержание

Введение

Раздел I. Национальная антикоррупционная практика за рубежом

1.1 Законодательство Японии в сфере борьбы с коррупцией

1.2 Стратегия борьбы с коррупцией в Южной Корее

1.3 Политики Сингапура в сфере борьбы с коррупцией

1.4 Антикоррупционная стратегия США

1.5 Отдельные зарубежные антикоррупционные инструменты (Латвия, Мексика, Финляндия)

Раздел II. Уроки для России

1.1 Анализ современной ситуации в сфере борьбы с коррупцией: состояние коррупции и антикоррупционное движение в России

1.2 Антикоррупционная политика для России: прогрессивные взгляды

1.3 Концепция специализированного антикоррупционного органа в России

Заключение

ВВЕДЕНИЕ

Сегодня можно с уверенностью констатировать отсутствие в России целостной антикоррупционной политики, различные меры в этой сфере предпринимаются бессистемно и нерегулярно. Коррупция в России в настоящее время представляет собой сформированную преступную систему, которая угрожает основам безопасности российского государства и общества, ущемляет права и законные интересы граждан России, при наличии которой государство несёт значительные потери в экономике, теряет престиж на мировой арене, сокращает свою инвестиционную привлекательность. Поэтому вопрос о преодолении коррупции в рамках конкретного государства является исключительно своевременным и острым для Российской Федерации. В связи с этим огромную ценность имеет накопленный опыт зарубежных стран по данной проблематике, через призму которого можно попытаться найти пути решения коррупционной проблемы и в России. На современном этапе Росси крайне необходимо сформировать полноценную основополагающую антикоррупционную политику, которая будет иметь системный и регулярный характер. Богатый мировой опыт представляет широкие возможности для заимствования. При этом применительно к нашим условиям есть смысл рассматривать как комплексные зарубежные антикоррупционные стратегии, так и отдельные национальные инициативы, предпринимаемые в формате антикоррупционной борьбы.
В первом разделе данной работы представлен обзор национальных антикоррупционных механизмов, с успехом реализуемых в мировой практике, а так же проведён их анализ. При этом значительное внимание уделено характеристикам комплексной антикоррупционной политики, реализуемой в Японии, Южной Корее, Сингапуре и США. Кроме того, рассмотрен ряд более специфических антикоррупционных инструментов, применяемых в международной практике, в частности в Финляндии, Латвии, Мексике, которые могут помочь в решении узкопрофильных, чрезвычайно коррупциогенных проблем, связанных с выдачей лицензий, разрешений, государственными контрактами и налоговым администрированием.
Во втором разделе работы дан обзор статистических, исследовательских данных о состоянии и динамике коррупционных проявлений в России. Кроме того, дана оценка отдельным антикоррупционным механизмам, реализуемым сегодня на территории Российской Федерации. Предпринята попытка соединить воедино и целостно представить возможную антикоррупционную политику для России на основе прогрессивных и перспективных изысканий научного сообщества в этой сфере. Автором обоснована возможность и необходимость создания в России специализированного антикоррупционного органа для целей борьбы с коррупцией, представлена соответствующая концепция, а также определена степень возможного заимствования Россией конкретных антикоррупционных инициатив с учётом национальной специфики.

РАЗДЕЛ I. Национальная антикоррупционная практика за рубежом

1.1 Законодательство Японии в сфере борьбы с коррупцией

Опыт японской антикоррупционной политики интересен тем, что в этой стране испытан большой набор способов предупреждения коррупции. Японцы активно изучают исторический опыт и новации борьбы с коррупцией в странах с глубокими демократическими традициями, нередко признавая их более эффективными, чем собственные. В последние годы очевидными стали достижения японской антикоррупционной политики. По данным ТИ ИВК 2000 в Японии составлял 6,4, а уже в 2006 г. – 7,61. Подобный успех объясняется целой системой мер государственной политики в области предупреждения и пресечения коррупции, которая регулярно пересматривается и модернизируется, адаптируясь к веяниям времени.
Политика Японии в сфере контроля над преступностью, а в частности над коррупцией, зиждется на приоритете профилактических мер. В законодательстве Японии закреплено множество норм, предупреждающих формирование коррупционных связей, эффективное действие которых подкреплено жёстким контролем за их соблюдением. В Японии неотвратимость наказания намного действеннее, чем суровость уголовной репрессии.
В Японии отсутствует комплексная стратегия в борьбе с коррупцией, отсутствует и единый комплексный акт, направленный на борьбу с коррупцией. Нормы такого характера содержатся в различных законах: О выборах общественных должностных лиц (1950 г.), О парламенте (1950 г.), О регулировании политических фондов (1948 г.), О государственных служащих (1948 г.), О местном самоуправлении (1947 г.)2. Каждый из этих законов непрерывно корректируются с учётом действенности применения его положений и сохраняет свою как силу, так и актуальность до настоящего времени.
В Японии приоритетными в сфере борьбы с коррупцией стали:
1).Меры политической экономии (подотчётность политического руководства, реформа финансирования политических партий и кампаний);
2).Реформа государственной службы (достойная оплата труда, система стимулов, принцип меритократии);
3).Обеспечение гражданских свобод (система социально-правового контроля и морального воздействия на политиков со стороны гражданского общества).
Остановимся подробнее на рассмотрении каждого направления.
Меры политической экономии. Объектом японского антикоррупционного законодательства является две категории лиц, занимающих действительно властное положение. К первой категории относят политиков - это депутаты парламента, часть из которых становится членами кабинета министров, их заместителями и политическими советниками, а также главы местных администраций (губернаторы, мэры городов), депутаты местных собраний. Вторая категория – правительственные и местные служащие.
В первом случае предупреждение коррупции сводится, в частности, к установлению запретов. В Японии чиновник политически нейтрален или отстранён от частного бизнеса. Закон не позволяет государственным и муниципальным служащим быть одновременно руководящим лицом, советником, членом совета компании и другой организации, вести собственное коммерческое предприятие с целью получения прибыли в торговой, промышленной и финансовой сферах. И после ухода со службы отставному чиновнику не разрешается в течение двух лет занимать должности в коммерческом предприятии той области, которую он курировал последние пять лет службы. Совет по делам персонала может потребовать от служащего отчёта о владении акциями в сфере, к которой чиновник имеет отношение.
Настаивая на концентрации усилий чиновника на исполнении возложенных на него обязанностей, закон не допускает совместительства, за исключением специально оговорённых законами и правительственными указами случаев, а при совместительстве не разрешает получать денежную компенсацию за дополнительную работу.
Министры и старшие вице министры, а также парламентские секретари обязаны декларировать своё имущество, включая членов их семей, которые проживают вместе с ними. Декларирование имущества членами парламента регулируется Законом 1992 года «Об обязательном декларировании имущества парламентариев». Каждый член парламента обязан в течение 100 дней предоставлять на рассмотрение президенту палаты, к которой он принадлежит, отчёты о своих активах во время пребывания в должности. Однако, наказания за непредставление отчёта или искажение подаваемых сведений в законе не предусмотрено. Три вида отчётов должны предоставляться раз в год: о ежегодном доходе, о деятельности связанной с бизнесом и об увеличении активов. Объединённые данные обычно сообщаются в газетах. Ко всем сведениям должен быть открыт доступ в читальном зале каждой палаты.
Статья 50 Конституции Японии оговаривает, что члены парламента не могут быть арестованы, когда проходит парламентская сессия, это значит, что члены парламента не обладают иммунитетом от ареста полицией. Члены парламента обладают иммунитетом лишь в отношении того, что они говорят, делают или как голосуют в парламенте. Член парламента может быть арестован за совершения преступления вне парламента без согласия той палаты, к которой он принадлежит (статья 33 Закона о национальном парламенте). Поправка 1992г. к Закону о выборах государственных должностных лиц позволила автоматически отстранять от службы членов парламента, осуждённых за получение взятки.
Особое внимание отводится контролю за финансированием выборных кампаний. Закон обязывает кандидатов на выборах всех уровней тщательно вести учёт поступлений и расход всех денежных средств, устанавливает порядок отчетности по ним. Кандидатам запрещено получать пожертвования от предприятий, работающих по контрактам с государством и органами местного самоуправления, а также от компаний, имеющих прямое отношение к кандидатам. В 2000 году поправка к Закону о регулировании политических фондов запретила пожертвования в пользу отдельных политиков (параграфы1,2 статьи 21-2). Верхний предел для денежных переводов пожертвований среди политических организаций был установлен в 50 миллионов йен. Пожертвования в адрес политической организации должны теперь направляться через банковский или почтовый счёт.
От политических партий требуется декларировать их доходы и затраты раз в год и представлять их отчёты Министру по Общим делам или Контрольной избирательной комиссии (статья 12).
Вместе с тем Закон о выборах предусматривает возможности для кандидатов и политических партий изыскивать источники ассигнований на выборные кампании. Так, в частности, допускается использование за общественный счёт радио и телевидения, газетной рекламы, общественных помещений для встреч с избирателями. Одновременно установлены количественные ограничения на распространение выборных агитационных материалов всех возможных видов, лимиты на открытие опорных пунктов кандидатов. Сдерживанию выборных расходов служат и положения закона, определяющие продолжительность выборных кампаний. Например, на выборы палаты представителей отводится всего 12 дней. Кроме того, Закон о выборах определяет и конкретные наказания тем, кто его нарушает. Выборы палаты представителей Японии осуществляются по одномандатным округам. Это облегчает сменяемость власти и снижает затраты на выборы, что в свою очередь способствует изжитию коррупции.
Закон о выборах на государственные должности устанавливает правило, что кандидату в Национальный парламент следует депонировать 3 миллиона йен; если кандидат не получает 10% результативных голосов, то депозит будет конфискован (статьи 92-93). Выставлять свою кандидатуру на выборах – очень рискованное предприятие для кандидатов.
Закон "О регулировании политических фондов" регламентирует финансирование партий и других политических организаций. Он детально определяет порядок отчётности о поступающих и расходуемых денежных средствах и публикации ежегодных докладов о финансах политических организаций. В течение трёх последующих лет такой доклад может быть затребован любым лицом для ознакомления и проверки. Установлены количественные ограничения политических пожертвований, то есть годовые пределы для физических и юридических лиц, профсоюзов, прочих организаций. Существуют и качественные ограничения: запрет на пожертвование от юридических лиц, пользующихся дотациями или капиталом государства и органов местного самоуправления, от компаний, несущих убытки в течение трёх лет, из иностранных источников. Нарушение положений закона влечет для нарушителей применение санкций (штрафа или тюремного заключения), распространяющих своё действие на ответственные лица как представляющей, так и получающей политические пожертвования стороны, а также и на посредников между ними. Одним из наказаний за нарушение Закона "О регулировании политических фондов" является временная (на пять лет) приостановка права на участие в выборах для тех, кто признан по суду виновным.
Существуют в Японии и государственные дотации политическим партиям на их деятельность. По мнению законодателей, это способствует «здоровому развитию» партий и демократии в целом, помогает предотвращению коррупции .
Герберт Александер в своё время высказал мысль о том, что государственное финансирование избирательных кампаний способствует сокращению спроса на "грязные деньги" для тех же целей. Однако, международный опыт, в частности итальянский, говорит о том, что государственное финансирование предвыборной кампании не обязательно приводит к снижению уровня коррупции и политического подкупа .
Подобные меры направлены не только на создание атмосферы здоровой конкуренции в политике, но и на формирование чистого законотворческого процесса.
Реформа государственной службы. Важным средством поддержания высокой эффективности госаппарата в Японии является контроль за количеством персонала. Для государственных органов Японии определяется установленное число штатных сотрудников. В соответствии с Законом об общей численности штата, принятым в 1968г., определены максимальные пределы общей численности госслужащих. Это нацелено на предотвращение разбухания административного аппарата и увеличения числа госслужащих. К тому же ежегодно выдвигается программа по сокращению персонала. В настоящее время общее число госслужащих в исполнительной ветви власти составляет 1 167 738 человек . Руководство правящей партии пообещало в соответствии с запланированной административной реформой ещё больше сократить управленческий аппарат, оно сообщило в октябре 2005г. о намерении убрать ещё 5% от общего количества чиновников в последующие 5 лет, и даже 20% в последующие 10 лет. Ещё в 1998 году правительство сократило число министерств и госорганов с 23 до13,а количество местных правительств было резко сокращено с 3,200 в 1999 до 1,820 к апрелю 2006г.
Одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией в Японии является кадровая политика. Справедливое проведение кадровой политики и защита интересов служащих возложены на Совет по делам персонала, который подотчётен кабинету министров, но формируется главой правительства с согласия обеих палат парламента.
Поступление на государственную службу осуществляется на основе обязательного конкурсного экзамена. Японский государственный служащий систематически проходит обязательные ротации, обучения и получает достойную оплату труда.
Японское государство создало достаточные условия для обеспечения стабильности положения государственного служащего, ему не грозит потеря места из-за политических потрясений, а если он не допускает грубого нарушения своих обязанностей, то имеет реальную возможность продвижения по службе в соответствии с деловыми качествами.
Государственные и муниципальные служащие не чувствуют себя ущемлёнными в материальном плане по сравнению с работниками частного сектора. Совет по делам персонала ежегодно докладывает парламенту и правительству о национальных тенденциях в оплате труда. При выявлении заметного роста оплаты труда в частном секторе (не менее, чем на 5%) Совет обязан вносить рекомендации о соответственном изменении и уровня зарплаты служащих, которые парламент обычно утверждает.
Успех кадровой политики Японии настолько очевиден для её зарубежных партнёров, что позволяет принимать у себя иностранные делегации для прохождения обучения основам государственной кадровой политики.
Японский законодатель большое внимание уделяет этичному поведению политиков и служащих при выполнении ими своих обязанностей. Закон «О парламенте» содержит главу о «политической этике». На депутатов парламента возложена обязанность строго соблюдать Программу политической этики и Правила поведения. Для расследования нарушений этих правил в каждой из палат учреждены специальные комиссии, формируемые из членов всех партийных фракций пропорционально их численности.
С апреля 2000 г. в Японии действует в отношении всех государственных служащих Закон «Об этике государственных служащих», а так же Кодекс этики на национальной государственной службе и нормы административных наказаний за их нарушение. На основе Закона был учреждён Совет по этике на национальной государственной службе для определения правил поддержания этики.
Некоторые виды деятельности запрещены Кодексом этики, например: гражданским служащим не следует принимать подарки (деньги, вещи или иное); служащим не следует пользоваться гостеприимством (однако, обед дозволяется, если каждый платит сам за себя).
Стандарты этичного поведения в соответствии со статьёй 1 Кодекса Этики следующие: служащие не должны оказывать недобросовестное дискриминационное обращение представителям общественности и будут честно выполнять свои обязанности, признавая, что они являются служащими всей нации, а не какой либо группы; служащие всегда будут проводить различие между государственными и частными делами и не станут использовать свои полномочия или положение в целях частной выгоды или в интересах организации, к которой они принадлежат; служащие не будут предпринимать какие либо действия, которые вызовут недоверие общества к государственной службе, вызовут подозрение в пристрастном осуществлении ею своих обязанностей; служащие будут в исполнение своих обязанностей стремиться к повышению общественного интереса к делам госслужбы; служащие будут всегда соблюдать правила этикета даже вне официально рабочего времени, признавая, что их действия могут влиять на доверие к государственной службе.
Закон «Об этике государственных служащих» устанавливает конкретные положения, содержащие запреты и ограничения на получение подарков и услуг от предпринимателей, имеющих отношение к профессиональной деятельности служащих, кроме того, определяет строгий порядок контроля за соблюдением этих правил и норм. Так, служащие от помощника начальника отдела и выше, обязаны каждые три месяца докладывать главе министерства или управления обо всех случаях приёма услуг и подарков от предпринимателей на сумму 5 тысяч йен и более. Высокопоставленные чиновники обязаны докладывать начальству о своём доходе за предыдущий год, эти сведения должны быть открытыми для общественности. Для предупреждения саботажа указанных мер внутри ведомств был учреждён Комитет по этическим расследованиям как, своего рода, третейский орган формируемый в составе Совета по делам персонала. Комитет имеет право проводить расследования и налагать административные взыскания.
Для снижения количества случаев коррупции и завоевания общественного доверия проводятся образовательные курсы, которые обучают служащих в отношении Закона об этике. Совет по этике проводит пояснительные собрания и развивает обучающие материалы по этическому образованию.
В этических правилах государственного служащего даются развёрнутое определение «заинтересованного лица» и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование требований закона . Все случаи нарушения этики государственных служащих подлежат административным взысканиям: предупреждению, понижению заработной платы, временному отстранению от службы, увольнению.
В Японии признают, что Закон «Об этике государственных служащих» оставляет лазейки для злоупотреблений. Так, данный закон не распространяется на политиков – депутатов парламента, назначаемых на правительственные посты. В этой связи в японской прессе замечают, что объектом аналогичного закона, принятого в 1978 году в США, являются все без исключения правительственные должностные лица. С другой стороны, среди чиновников требования закона считаются слишком жёсткими и мешающими осуществлению их обязанностей, в частности, «собирать нужную информацию в неофициальной обстановке».
В целом, согласно административной статистики случаи коррупции довольно редки в Японии. Например, в 2004 году количество дисциплинарных мер против служащих центрального правительства в результате противозаконного присвоения государственных средств или собственности было 153, а случаев взяточничества - 24 от всего количества служащих центрального правительства в 1 миллион. В отношение дисциплинарных мер, принятых против служащих местных правительств в 2003 году и дисциплинарных мер в отношении незаконного получения выгод в связи с осуществлением должностных обязанностей - насчитывалось 164 человека от общей численности служащих местных правительств в 2,8 миллиона.
Но не только среди простых японских чиновников взяточничество редкость. Джон О. Хейли, профессор права в Вашингтонском университете права пишет: «Японские судьи одни из наиболее честных, политически независимых и профессионально компетентных сегодня в мире… коррупция среди судей здесь практически неизвестна. Судьи не берут взяток». Одна из причин относительно высокого стандарта честности среди японских судей может заключаться в том, что судьи ни имеют связей или отношений с основным обществом; они ведут такую уединенную жизнь, что обычные люди не имеют к ним доступа. Это относительное уединение, как доказывают некоторые, препятствует сближению людей с судьями, если они хотят предложить им взятку. Другое объяснение их исключительной честности, заключается в том, что судьи получают относительно высокую оплату труда и гарантию занятости.
Обеспечение гражданских свобод. Помимо практики правоохранительных органов, которые борются с коррупцией с помощью чисто уголовно-правовых норм, в Японии (как и в США) развита система социально-правового контроля и морального воздействия на поведение политиков. В Японии осуществляется регламентированная законом регистрация лиц, против которых выдвинуто обвинение в причастности к организованной преступности и коррупции. Факт такой регистрации обычно доводится до сведения общественности через средства массовой информации и является правовым основанием для установления контроля за поведением конкретного лица, источниками его доходов и может повлечь применение к нему ряда правоограничений, препятствующих совершению правонарушений, легализации и расходованию средств, добытых преступным путём, в том числе полученных в виде взяток .
Созданию системы общественного контроля способствует обязательство декларировать и публиковать сведения об имущественном положении членов кабинета министров, членов их семей, парламентских заместителей министров, депутатов парламента и префектуральных собраний, губернаторов префектур. Кроме того, они обязаны информировать о занятии оплачиваемых должностей в любом юридическом лице.
Таким образом, широкий комплекс мер, направленный на предупреждение коррупционной практики среди политиков, обеспечивает сдерживающий эффект благодаря силе гражданского протеста.
Неправительственные организации стали более активными за последние годы. Среди них, например, ассоциация омбудсменов, которая собирает под своей эгидой всех действующих на местах омбудсменов, сформировалась в 1994г. и играет важную роль в мониторинге за использованием национальным и местными правительствами государственных финансовых средств. Деятельность этой организации помогла привести к принятию Закона «О раскрытии информации». Данный закон вступил в силу в апреле 2001 года и содействует прозрачности в министерствах и ведомствах. Этот акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство решит не раскрывать определённую информацию.
Эти условия позволили общественным группам разоблачить несколько случаев коррупции
. Однако, из-за того, что этот закон не был масштабно опубликован для широкой общественности, запросы о предоставлении информации от исполнительной власти всё еще малочисленны.
Антикоррупционное законодательство. Уголовный кодекс Японии 1907 года, действующий в редакции 1995 года, содержит отдельную главу 25, посвящённую взяточничеству и иным злоупотреблениям властью служащими государственного и общественного учреждения. Несмотря на важность борьбы с коррупцией, УК устанавливает твёрдые правовые гарантии защиты от ложных обвинений во взяточничестве – активный подкуп карается так же строго, как и принятие должностным лицом (даже будущим) взятки (ст. 198 УК) – каторга до трёх лет или денежный штраф. В отличии от УК РФ положения о подкупе относятся только к подкупу должностного лица или посредника, ответственность за «коммерческий подкуп» предусматривается в соответствующих специальных законах. Строго карается «ложный донос или жалоба» с целью возбуждения не только уголовного, но даже и дисциплинарного преследования – каторга на срок от 3месяцев до 10 лет . За злоупотребление должностными полномочиями служащими государственного и общественного учреждения предусмотрена каторга или тюремное заключение на срок до 2 лет (ст. 193 УК Японии) . Таким образом, как справедливо отмечают А.Г. Корчагин и А.М. Иванов, японский законодатель с одной стороны, проявляет заботу о том, что бы никто не создавал помехи в надлежащей деятельности публичных органов, устанавливая уголовную ответственность за такие посягательства. С другой стороны, различными нормами побуждает самих служащих заботиться о сохранении своего "лица", которое может служить гражданам представлением обо всём государственном аппарате .
В ноябре 2000 года был принят закон, предусматривающий уголовное наказание за коррупцию . Согласно новому закону, признаются преступными и подлежат наказанию (тюремному заключению до одного года или штрафу до 2,5 млн. йен.) действия политиков, пробивающих за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное для него решение путём воздействия на государственных, муниципальных служащих, а также служащих юридических лиц с 50%-ным капиталом государства или местного самоуправления.
Таким образом, в Японии приоритетными мерами в сфере борьбы с коррупцией, обеспечившими её высокий антикоррупционный рейтинг, стали: подотчётность политического руководства, реформа финансирования политических партий и кампаний, реформа государственной службы, основанная на достойной оплате труда, системе стимулов, принципе меритократии, обеспечение гражданских свобод (система социально-правового контроля и морального воздействия на политиков со стороны гражданского общества).
Японский опыт наглядно свидетельствует о важности ещё на стадии становления демократической системы управления принять меры по предупреждению коррупции как среди политиков, так и чиновников, создать надёжный заслон, опирающийся на единые, действующие по всей стране законы и подкреплённый народным контролем и воспитанием общественной нетерпимости к нарушениям морально-этических норм .

1.2 Стратегия борьбы с коррупцией в Южной Корее

За последнее десятилетие Южная Корея достигла значительных успехов в формировании национальной антикоррупционной политики, которая сегодня характеризуется постоянным и системным действием антикоррупционных механизмов, находящихся в процессе постоянного усовершенствования.
В первую очередь это относится к небезызвестной программе OPEN, которая обрела мировую известность и получила международное признание. Внедрённая первоначально в 1999г. на муниципальном уровне в г. Сеул, сегодня эта программа работает на территории всего государства, а её идейный вдохновитель мэр г. Сеул Гох Кун в настоящее время является премьер-министром Южной Кореи. Основная идея «OPEN» состоит в том, чтобы усовершенствовать процедуры прохождения заявок на получение разрешений на деятельность в гражданской сфере с помощью ресурсов Интернет технологий при использовании возможностей онлайнового режима. Данная программа представляет собой интересный пример возможного решения проблемы увеличения прозрачности в системе выдачи разрешений и лицензий.
Рассматриваемая Система усовершенствования процедуры прохождения заявок на получение разрешений на деятельность в гражданской сфере в онлайновом режиме (OPEN) состоит из следующих элементов:
1. Система охватывает 54 вида государственных услуг (в таких сферах как жилищное хозяйство/ строительство, строительные работы/ транспорт, окружающая среда, культура/ туризм, промышленность, экономика); подробная информация о 54 направлениях государственных услуг наряду с перечнем требуемых документов для подачи заявок, прохождения административных процедур и смежные правила доступны по каждой услуге;
2. Бюро обработки заявок в электронном формате, которое принимает и обрабатывает заявки, поданные через Интернет (www.cyber.seoul.kr);
3. Информация о нормах и правилах и система поиска нормативных документов доступна в онлайновом режиме;
4. Страничка «Глас народа», на которой обрабатываются обзоры общего качества управления/ услуг в системе OPEN;
6. Статистика и отчётность. В системе OPEN имеются статистические данные по 10 направлениям, разбитые по категориям в соответствии со сферой оказания услуг и задачами (например, данные за определённый период, а так же конкретное число заявок, обрабатываемых департаментами).
Об успехе программы OPEN говорят данные независимых исследований в Южной Корее. Так, согласно данным ежегодных отчётов Трансперенси Интернэшнл по коррупции Индекс Восприятия Коррупции здесь с 2000 по 2006 гг. повысился на 1,1 балла и составляет теперь 5,1 .
Успех OPEN настолько велик, что произвёл сенсацию среди мирового сообщества. Признавая систему OPEN успешным примером новаторского подхода к увеличению прозрачности, сдерживанию коррупции и приближению услуг государственного управления к гражданам, Департамент по экономическим и социальным делам ООН (UNDESA), в лице своего Отдела государственной экономики и государственного управления, подписал Совместное заявление о сотрудничестве с Городским правительством Сеула и разработал учебный модуль по развитию системы OPEN для распространения в странах членах ООН .
Таким образом, ООН приветствует распространение OPEN в государственных властных структурах всех стран. Однако реальное восприятие программы OPEN конкретной национальной системой демонстрирует наличие либо отсутствие в высших эшелонах власти той самой политической воли на борьбу с коррупцией и поражённость государственного механизма этим явлением, и в этой связи данная система выступает своеобразным критерием.
Известно, что механизм действия OPEN нашёл своё воплощение в странах Балтии, однако, в России власть до сих пор серьёзно не заинтересовалась предложенной программой, несмотря на все усилия её «промоутеров» (Ю.И.Вдовин, Э.Чёрный).
Система приёма и обработки заявок на основе информационных технологий, возможно, смогла бы внести значительный вклад в совершенствование системы регулятивного управления в России в сфере выдачи разрешений и лицензий. По системе OPEN на русский язык переведено объёмное руководство, однако, требуются значительные финансовые средства для её издания и тиражирования, с тем, чтобы довести до сведения чиновников и депутатов Государственной Думы РФ для стимулирования внедрения аналогичной системы на федеральном уровне. Однако, как указывает Ю.И.Вдовин «нашим предпринимателям тратить деньги на такую систему не хочется ни в каком виде. Проще и надёжнее пока носить конверты». Ю.И.Вдовин высказывает надежду, что из положения можно выходить за счёт региональных законов. Известно, что руководитель администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга разработал систему, позволяющую ему установить контроль над чиновниками и внедрил в рамках района эту систему, которая позволяет ему следить со своего компьютера за другими чиновниками, как они бумаги водят.
Программа OPEN является составной частью целостной стратегии Южной Кореи по борьбе с коррупцией, центральным звеном которой является деятельность комплексного и независимого главного национального антикоррупционного органа Корейской Независимой Комиссии по Борьбе с Коррупцией (КНКБК). Она была учреждена в 2002г. в соответствии с Антикоррупционным актом 2001г . Указанный акт определяет правовую основу деятельности Комиссии, а кроме того, что существенно важно для отправления ею своих функций, определяет «акт коррупции» как «действие государственного служащего, направленное на извлечение выгоды для себя или третьей стороны, посредством злоупотребления занимаемым положением или своей властью либо посредством нарушения законов и подзаконных нормативных актов в связи со своими обязанностями; а так же действие наносящее вред собственности любого государственного органа в нарушение законов и подзаконных нормативных актов в процессе исполнения бюджета соответствующего государственного органа, приобретения, управления или распределения собственности соответствующего государственного органа, либо заключения и исполнения контракта, по которому соответствующий государственный орган является участвующей стороной».
Членами Комиссии могут быть назначены лица, обладающие значительными отличиями в честности и этике, а также обладающие соответствующим опытом, знаниями и квалификацией:
- ассистенты профессоров или эквивалентные им лица с опытом работы от 8 лет в университетах или государственных академических институтах,
- судьи и государственные прокурорские работники или юристы со стажем от 10 лет,
- государственные служащие от 3 ранга и выше со стажем от 5 лет,
- лица, добившиеся определённых достижений или имеющие соответствующий опыт, которые рассматриваются в качестве эквивалентных вышеописанным, которые являются высокоуважаемыми в обществе или рекомендованы некоммерческой частной организацией.
В основные задачи КНКБК входит:
1. Формулирование антикоррупционной политики и её оценка.
2. Организация национальных усовершенствований, в частности разработка, внедрение и контроль за исполнением специального кодекса поведения, представляющего собой крепкий этический фундамент для государственных институтов.
3. Обработка коррупционных отчётов, а именно сотрудничество с информаторами, деятельность которых оплачивается, что стимулирует прямое участие общественности в выявлении фактов коррупции; а так же предъявление обвинений коррумпированным госслужащим и обращение в суд за вынесением судебного решения.
4. Содействие антикоррупционному образованию и международному сотрудничеству.
Комиссия сформировала практику деятельности информаторов, сообщающих о любых ставших им известными проявлениях коррупции. Активная деятельность осведомителей, считают в Корее, - ключ к предупреждению коррупции. В связи с этим при Комиссии действует круглосуточно Центр Сбора Коррупционных Донесений. Данный Центр не просто собирает коррупционные донесения, здесь так же проводится их статистический анализ, предоставляются экспертные консультации, гарантируется конфиденциальность информатора.
Сегодня в Корее граждане и госслужащие обязаны докладывать о любых проявлениях коррупции соответствующим властям. Те, кому стало известно об акте коррупции, могут сообщить о нём в Комиссию в любое время лично, по почте, телефону или на веб-сайте.
За 2003 год в КНКБК поступило 38 сообщений от осведомителей, при этом обвинения, изложенные в них были подтверждены в 67% случаев.
К 2005 году КНКБК учредила 23 антикоррупционных гражданских центра в различных областях по всей Корее для сбора гражданских сообщений о коррупции и проведения образовательных программ . В 2004 году в КНКБК появилось подразделение, отвечающее за организацию защиты и вознаграждений для осведомителей.
Антикоррупционный закон впервые ввёл систему защиты информаторов от любых негативных последствий их деятельности. Комиссия несёт ответственность за защиту личности и положения информаторов и хорошо оснащена для этого правовыми и институциональными средствами, стимулируя тем самым осведомительскую деятельность в отношении коррупционеров.
Для защиты информаторов от преследований, обновлённый в июле 2005 года Антикоррупционный Акт предусмотрел усиленную защиту для тех, кто докладывает агентству о фактах коррупции. КНКБК и иной следственный орган не вправе разглашать личность осведомителя без его на то согласия. Основополагающим в этой системе является принцип конфиденциальности. Он заключается в том, что ни один следственный орган не может открыть или намекнуть на личность человека, сообщившего о проблемной ситуации без его на то согласия, и должен принимать дополнительные защитные меры для сохранения его личности в тайне. Иначе, Комиссия потребует проведения расследования по факту распространения информации и принятия дисциплинарных мер в отношении нарушителя. При необходимости Комиссия вправе попросить начальника соответствующего полицейского участка обеспечить физическую защиту информатору.
Антикоррупционный Акт так же гарантирует служебную занятость осведомителю, физическую защиту, защиту сотоварищей и смягчение наказания. Информатору гарантируется ровное и не дискриминационное отношение на его рабочем месте. В случае, если он пострадал от ненадлежащего обращения ввиду его осведомительской деятельности, он вправе просить Комиссию гарантировать его положение, включая восстановление в должности или перевод на другую должность.
В единой параллели с системой защиты информаторов сформирована и действует система вознаграждений за подобную деятельность. Процедура осуществления платежей следующая: по получению от информатора письменного требования уплатить вознаграждение Совещательный Совет Комиссии по вознаграждениям собирается для определения суммы вознаграждения. После совещания Комиссия выплачивает соответствующую сумму вознаграждения в соответствии с законными процедурами. Согласно Антикоррупционному Акту вознаграждение за деятельность информаторов о случаях коррупции может достигать 2 биллионов вон, если осведомитель принёс материальные блага определённому государственному институту или предотвратил возможные потери (в сравнении с 200 миллионами вон в предыдущей редакции) согласно поправке, внесённой в июле 2005 года.
Процедуры по инспектированию коррупционных докладов различаются в зависимости от личности обвиняемого.
Когда в обвинении фигурирует высокопоставленное должностное лицо, при этом Антикоррупционный закон детально определяет лиц, входящих в эту категорию, процедура инспектирования выглядит следующим образом. Комиссия получает информацию и её фактическое подтверждение, формирует материалы дела совместно с государственной прокуратурой. Затем, государственная прокуратура занимается проведением расследования и уведомляет о результатах расследования Комиссию. КНКБК обращается в случае установления противозаконности действий государственного лица в Высокий суд правосудия за вынесением судебного решения и уведомляет об исходе дела информатора.
В случае, если в обвинении фигурирует рядовой госслужащий, то расследованием занимается следственный орган (комиссия по аудиту и инспекции или иной контрольный орган) и соответственно именно он сообщает Комиссии о результатах не позднее 60 дней после начала расследования. Кроме того, Комиссия может потребовать проведения дополнительного расследования, в случае неполного исследования материалов дела.
Комиссия разработала Кодекс поведения государственных служащих, который вступил в силу на основе президентского указа 19 мая 2003 года в отношении центральных и местных административных органов. Объединяя существующие нормативные акты идентичной направленности новый кодекс этических правил отличается от своих предшественников по своей доступности и строгой императивности.
Кодекс был разработан как этические указания для госслужащих, а кроме того предусматривает дисциплинарные и карательные меры в отношении государственных органов для борьбы с нарушениями.
Основополагающие моменты Кодекса заключаются в следующем:
- Госслужащие могут отказаться от объяснения причин неисполнения обязательств, которые препятствуют выполнению официальных обязанностей;
- Госслужащие могут отказаться от выполнения задания, влекущего конфликт интересов;
- Госслужащие обязуются не принимать деньги, подарки или иные услуги от связанных с ними госслужащих или иных лиц.
Кодекс служит в качестве:
1. Механизма защиты.
Кодекс помогает госслужащим уберечься от противоправного поведения касательно своих обязанностей и положения, например, принятия незаконных указаний от их начальников и вступления в концессионные договоры с использованием своего служебного положения, которые могут привести к развитию широкомасштабной коррупции. Путём обеспечения основного поведенческого ориентира для госслужащих, кодекс может защитить госслужащих от возможности совершения серьёзного коррупционного преступления и применения следующего за ним наказания.
2. Вспомогательного механизма.
Госслужащие часто сталкиваются с определённым набором таких трудностей как вмешательство в личные дела, несправедливые указания от вышестоящих начальников, попытки подкупа и т.д. Обеспечивая стандарты действий в таких ситуациях, Кодекс помогает принять быстрое и верное решение в такой ситуации.
3. Руководства по профессиональной этике.
Специализированный род занятий госслужащих с необходимостью требует профессионализма, ответственности и публичных обязательств. КПГС как кодекс этики государственной службы призван служить в качестве предтечи для кодексов этики в иных профессиональных сферах, таких как право, медицина или финансы, таким образом, помогая постепенно создавать более открытое и честное общество.
4. Строителя конкурентоспособности.
Ожидается, что Кодекс выступит в роли стимулятора конкурентоспособности корейского правительства на международной арене. Ввиду имплементации кодекса, доверие к правительству повысится, что в свою очередь будет способствовать привлечению большего количества инвестиций из-за рубежа, которые, в конечном итоге, приведут к подъёму национального благосостояния.
Последние 4 года КНКБК активно вовлечена в антикоррупционную борьбу. К 2005 году Комиссия выработала 40 рекомендаций по политике, осуществляемой конкретными государственными институтами. Комиссия проводила конференции по антикоррупционной практике и участвовала в международных заседаниях с участием ООН, ОЭСР, АТЭС. С момента своего учреждения Комиссия получила всего 416 докладов об актах коррупции, из которых 319 были переданы в Генеральную Прокуратуру. Эти доклады сэкономили 6,4 биллиона вон государственных средств за последние 4 года.
КНКБК ежегодно публикует доклад о своей деятельности, который не только обеспечивает ежегодную хронику деятельности Комиссии, но также содержит полезные исследовательские и справочные данные. Официальный сайт комиссии отражает её деятельность, он постоянно развивается и совершенствуется. Комиссия постепенно совершенствует свою деятельность, в частности, посредством международного сотрудничества и взаимодействия с иными национальными органами (прокуратурой и Советом по Аудиту и инспекции).
Для оценки эффективности своей работы КНКБК осуществляет исследовательскую деятельность в отношении восприятий коррупции среди граждан и госслужащих для выработки наиболее рациональных мер противодействия коррупции. Кроме того, в 2006г. Комиссия начала проект Оценка воздействия Коррупции, смысл которого заключается в проведение работы по проверке правил и норм, обеспечивающих возможные лазейки для коррупции. Ежегодно КНКБК определяет Индекс Восприятия Чистоты государственных органов для выработки научных и системных подходов к борьбе с коррупцией. Это мероприятие нацелено на повышение конкуренции среди государственных органов, на стимулирование антикоррупционных усилий в публичном секторе и выявление институтов, провоцирующих коррупцию.
Комиссия постоянно вовлечена в процесс выработки институциональных рекомендаций по вопросам эффективности политической системы, системы вознаграждений за раскрытие фактов уклонений от уплаты налогов, прозрачности процедуры торгов. С февраля 2004 года президент Южной Кореи председательствует на антикоррупционных собраниях правительственных ведомств. Главы центральных административных институтов, таких как Бюро по аудиту и инспекции, Государственная Прокуратура, КНКБК, Министерство Юстиции, Управление Правительственной администрации и Министерство Внутренних дел, Министерство финансов и экономики, Комиссия по добросовестной торговле, посещают собрания для совместного рассмотрения антикоррупционной политики и материалов, необходимых для эффективной борьбы с коррупцией.
Комиссия подлежит внешней инспекции со стороны Национальной Ассамблеи и Бюро по Аудиту и Инспекции. Они ежегодно осуществляют внешний аудит и инспекции итоговых счетов Комиссии с момента её учреждения в 2002 году.
Государственные служащие Комиссии подпадают под юрисдикцию Правительственной Комиссии по Этике Государственных служащих и должны декларировать свои активы и сообщать о полученных от иностранных граждан подарках.
Работа КНКБК главным образом сфокусирована на государственном секторе, но она также содействует бизнес сектору в управлении этикой путём обеспечения важной информацией и материалами на своей домашней страничке и через её Центр Бизнес Этики.
В правовом регулировании различных сфер жизнедеятельности также ярко выражен акцент на антикоррупционную направленность. Закон об этике на государственной службе запрещает высокопоставленным государственным служащим принимать финансовые выгоды, связанные с выполнением их обязанностей во время и после рабочего времени. Этот закон требует от высокопоставленных чиновников регистрировать своё имущество, сообщать о подарках, которые они принимают от иностранных предприятий и получать предварительное одобрение о предстоящей работе, после того как они уходят со службы. Закон о государственном бюджете регулирует вопросы бюджета и процедуры, касающиеся окончательных отчётов по бюджету государственных институтов. Закон о Совете по аудиту и инспекции дозволяет Совету по Аудиту и Инспекции инспектировать окончательные отчёты государственных ведомств и коэффициент выполнения норм выработки в государственных институтах. Закон об инспектировании и расследовании в Государственной администрации дозволяет Национальной Ассамблее проводить проверки и обследования государственной администрации. Закон о раскрытии информации государственными органами предписывает государственным институтам обеспечивать информацию о выполнении ими своей работы.
Для того, что бы продвинуть вперёд прозрачность государственных институтов в 2004 году корейское правительство пересмотрело Закон об открытии информации государственными органами, это первая поправка с момента его принятия в 1998 году. Пересмотренный Закон предусматривает электронную форму раскрытия информации, требуя от государственных институтов установить ясные стандарты в отношении раскрытия информации и вводит комиссию по проверке раскрытия информации.
Закон о национальной Ассамблее оберегает парламентариев от незаконного извлечения выгоды из политической власти или злоупотребления своей властью. Этот закон особо оговаривает, что парламентарии не могут получать финансовой выгоды или возможностей от государственных институтов или обеспечивать такие выгоды третьей стороне. Более того, кодекс поведения для государственных служащих в соответствии с Антикоррупционным актом устанавливает, что государственный служащий принуждаемый или запрашиваемый политиками или политическими партиями осуществить противозаконную операцию должен сообщить об этом факте главе соответствующего института.
Закон об административных процедурах регулирует, то каким образом административные институты предоставляют административные планы общественности, особенно тем предприятиям, которые заинтересованы в рассматриваемых делах. Согласно этому закону общественности может участвовать в работе гражданских служб, включая исполнительную власть, посещая публичные слушания или предлагая мнения до начала осуществления административных планов.
Некоторые государственные службы находятся на переднем плане по результативности использования электронных систем для поддержания прозрачных и подотчётных механизмов. Например, Служба государственных заказов установила общенациональную онлайновую систему, называемую Правительственная Система Электронных закупок, по которой государственные институты могут представить на рассмотрение заявки или контракты и получать информацию от компаний, которые хотят сотрудничать с ними. Корейское правительство так же оперирует интегрированной онлайновой системой, электронное–правительство, которая позволяет общественности прослеживать гражданские заявления и получать соответствующие сведения, которые регистрируются административными институтами.
В отношении высокопоставленных госслужащих Закон об этике на государственной службе закрепляет общие правила в трёх плоскостях: декларирование имущества государственных служащих, сообщение о подарках, полученных госслужащими, и проверки пост служебного статуса госслужащих в отставке. Закон учреждает комиссии по государственно-служебной этике для обсуждения и проверки дел, относящихся к сфере регулирования Закона. К декабрю 2004 было создано 271 комиссия, 250 из которых относятся к местным автономным институтам.
Основываясь на информации о статусе имущества и финансовых активов государственных служащих, собранной соответствующим подразделением государственного института, комиссия по этике соответствующего института обозревает зарегистрированную информацию и наводит соответствующие справки, если это необходимо. Комиссия по этике может требовать, чтобы глава любого финансового института представил материалы по деталям финансовых сделок, проведенных причастными госслужащими. Если комиссия подозревает совершение уголовного преступления, она может передать дело в Министерство Юстиции для дальнейшего расследования. Комиссии по этике на государственной службе должны представлять на рассмотрение доклады, касающиеся задекларированных активов Национальной Ассамблее ежегодно.
Принятый в мае 2005г. Закон дополнительно требует от госслужащих не становиться акционерами каких либо корпораций во избежание получения ими нечестных финансовых выгод. Если стоимость акций, которыми обладает должностное лицо, подлежащее требованию о декларировании своих активов, превышает определённую фиксированную законом сумму, то чиновник обязан депонировать их либо передоверить их трастовому фонду.
Уволенные высокопоставленные государственные служащие в течение 2 лет после своего увольнения не могут работать в частном коммерческом предприятии, деятельность которого тесно связана с работой того отдела, в котором служащий выполнял свои служебные обязанности в течение трёх последних лет своей службы. Уволенный госслужащий заинтересованный в получении такой работы должен добиваться получения априорного одобрения от соответствующей комиссии по этике. Нарушивший эти правила может быть приговорён к тюремному заключению сроком до 1 года или к штрафу в 10 миллионов вон.
Если Закон был нарушен служащим, то председатель соответствующей комиссии по этике и глава соответствующего государственного института должны принять меры по отстранению человека от подобной работы. Комиссия по этике обязана сообщать пост служебный статус госслужащих Национальной ассамблее на ежегодной основе.
Наиболее суровая санкция по Закону об этике государственных служащих – до трёх лет тюремного заключения или штраф в 20 миллионов вон. Эта санкция применяется в случаях, когда лицо допустило утечку сведений, в отношении активов или собственности третьей стороне. Согласно Антикоррупционному Акту госслужащий, который раскрывает конфиденциальную государственную информацию для экономической выгоды может быть приговорён к 7 годам тюремного заключения или штрафу в 50 миллионов вон. Согласно Антикоррупционному Акту бывший госслужащий, совершивший акт коррупции в связи с исполнением своих обязанностей не может работать ни в одном государственном институте или частном коммерческом предприятии, которое поддерживало тесные связи с должностью госслужащего, в течение 3 лет после его отставки или пяти лет с даты его отставки. Нарушившие эти правила могут подлежать тюремному заключению или штрафу до 20 миллионов вон. Закон о государственных служащих также закрепляет санкции. Например, госслужащие, которые участвуют в политической деятельности или недобросовестно вовлечены в принятие решений касательно управления кадрами, могут быть приговорены к 1 году тюремного заключения или к штрафу в 3 миллиона вон.
Взяточничество в Южной Корее является уголовным преступлением. Уголовный закон перечисляет различные виды преступлений касающихся должностных функций госслужащих, которые связаны с взяточничеством (статьи 122-135). Предметом взятки могут быть не только денежные выгоды, но и менее овеществленные предметы, как права или положение, которые гарантируют денежные выгоды, подарки, гостеприимность. Закон устанавливает, что за более серьёзные преступления будет соответственно и более суровое наказание. Уголовный закон детально формулирует различные преступления, касающиеся взяточничества госслужащих (статьи 129-134):
-получение взятки и совет принять её (ст. 129);
-взяточничество в пользу третьей стороны (ст. 130);
-ненадлежащее поведение после получения взятки и последующее взяточничество (ст.131);
-принятие взятки через посредников (ст.132);
-предложение взятки (ст. 133);
-конфискация (ст.134).
Кроме того, Закон о предотвращении взяточничества иностранных должностных лиц в международных деловых операциях оговаривает, что любой, кто предлагает взятку иностранному служащему может подлежать уголовной ответственности.
Количество людей, арестованных государственной прокуратурой за коррупционную деятельность следующее: 1,724 в 2002, 1,609 в 2003 и 1,146 в 2004. С 1993 по 2004гг. 159 высокопоставленных государственных служащих предстали перед уголовным судом за взяточничество, причём 56 из них являлись министрами, вице министрами или работали в администрации президента. Однако, не смотря на уголовное осуждение, все получили относительно мягкое наказание, а 68,7% из 159 человек вообще было назначено условное осуждение.
Кроме КНКБК аникоррупционную борьбу осуществляет подразделение генеральной прокуратуры, а также Бюро по Аудиту и Инспекции следит за общим управлением служебной дисциплиной.
Бюро по аудиту и инспекции учредило Комиссию по проведению государственного аудита по запросам общественности. Комиссия проводит проверку и сообщает о её результатах лицу, которое делало запрос в течение 60 дней, если иной срок специально не оговорён. Бюро по аудиту и инспекции получило 45 и 38 запросов в 2003 и 2004 годах соответственно. Из них Бюро приняло в работу 15 и 4 соответственно, как подлежащие аудиту. С февраля 2003 года Национальной Ассамблее так же предоставлено право требовать проведения проверки по запросу. Кроме того, существует Открытая Система Аудита, функционирующая в рамках Бюро, которая позволяет общественности участвовать в процессе аудита, а также эта система позволяет знакомить общественность с результатами проведённых проверок с целью повышения осведомлённости. Бюро учредило общенациональную бесплатную горячую линию для получения петиций и жалоб от людей. На горячую линию можно выйти и через факсимильную связь, и Интернет. Кроме того, домашняя страничка Бюро в сети Интернет имеет секции, в которых общественность может представить свои оценки и мнения о деятельности Бюро.
В сентябре 2002 года была введена правительственная электронная система государственных закупок, благодаря которой государственные институты могут регистрировать, предлагать, рассматривать и закрывать заявки. Эта электронная система как общенациональное интегрированное окно для государственных закупок, которое объединяет всю информацию по компаниям, перечисленным в системе, и целостный процесс государственных торгов.
Электронная система государственных закупок значительно содействует объективности и беспристрастности в процессе выбора подрядчика. Например, выступающие на торгах покупатели используют стандартные электронные аукционные документы; все критерии для процедуры начиная от аукциона до выбора подрядчика собраны и одновременно открыты публике. Правительственная система электронных закупок требует, чтобы любые изменения и поправки были открыты в течение 5 дней до даты торгов, чтобы все участвующие предприятия могли рассмотреть изменения. В 2004 году электронные торги через правительственную систему вычислялись в 92% от всех торгов на государственные закупки.
Правительственная электронная система государственных закупок в Корее стала образцовой во всём мире. Она дала возможность государственным институтам не только сохранить практическую независимость, но и работать более эффективно. Более того, правительственная электронная система значительно повысила качество и увеличила количество деловых сделок между государственными институтами и частными предприятиями. Был произведена оценка, что эта система электронных закупок сохраняет 3,2 триллиона вон государственных расходов ежегодно. Эта система получила высокое одобрение от международного сообщества. В 2003г. ООН признала эту систему в качестве международного стандарта. В мае 2004г. Организация Экономического Сотрудничества и Развития указала, что программа электронных закупок в Корее показала эффективность её воздействия на информационные и коммуникационные технологии, используемые в частном секторе.
Несмотря на то, что активные антикоррупционные усилия сконцентрированы преимущественно в государственном секторе, с 2005г. возникли антикоррупционные инициативы и в частном секторе. Предпосылкой к этому стало заключение, так называемого, К-Пакта (Корейский Пакт по Антикоррупции и Прозрачности) между правительством, бизнес сектором и иными гражданскими группами по соблюдению стандартов этики и честности в своей деятельности. В бизнес сектор вошли: Федерация Корейской Промышленности, корпорации Самсунг, Хёндай моторс, LG и SK. Со стороны государства выступили 18 контролируемых государством компаний. Стороны пообещали следовать этическому, прозрачному и социально ответственному управлению.
Подводя итог, отметим, что на сегодняшний день в Южной Корее сформирована и эффективно действует чётко организованная антикоррупционноая стратегия, охватывающая не только государственное управление, но и частный сектор. С большим успехом привлечён потенциал Интернет технологий для целей борьбы с коррупцией. Выделено центральное звено всей антикоррупционной стратегии – деятельность Комиссии по борьбе с коррупцией, обладающей мощным правовым фундаментом. Кроме того, законодательство Южной Кореи во многих сферах регулирование обладает антикоррупционным потенциалом. Международное сообщество положительно оценивает успехи Южной Кореи в борьбе с коррупцией достигнутые за последнее десятилетие, многие из её достижений рекомендованы международными организациями в качестве образцовых.

1.3 Политика Сингапура в сфере борьбы с коррупцией

Сегодня Сингапур занимает лидирующие места в мире по отсутствию коррупции, экономической свободе и развитию. Согласно исследованию известного гонконгского аналитического фонда Political and Economic Risk Consultancy (PERC), которое проводилось в январе-феврале 2007г. среди 1476 бизнесменов, работающих в Азии, Сингапур признан наименее коррумпированным из всех азиатских стран . Второе место после Сингапура принадлежит Гонконгу, затем следуют Япония, Макао и Тайвань.
В 1999 г., когда Трансперенси Интернэшнл впервые опубликовала Индекс Восприятия Коррупции, Сингапур являлся седьмой из наименее коррумпированных стран мира и первой среди азиатских стран по этому же показателю с общим рейтингом 9,1 балла из 10. И на современном этапе, в третьем тысячелетии, Сингапур неуклонно следует принятому курсу, в 2006 г. он находится на пятом месте, а ИВК здесь составляет 9,4 .
В чём же заключается успех «сингапурского чуда»? Дело в том, что власть действительно смогла сформировать эффективную антикоррупционную политику, которая реализуется непрерывно, системно и даёт реальные результаты.
Антикоррупционная стратегия Сингапура основывается на 4 столпах:
- эффективное управление;
- эффективные законы;
- эффективное исполнение;
- эффективное антикоррупционное ведомство.
При этом политическая воля является фундаментом данных столпов и все 4 столпа должны быть одинаково сильными, чтобы обеспечивать эффективность антикоррупционной политики Сингапура.
В 1952 г. на основании Акта о предотвращении коррупции был создан постоянно действующий специализированный орган по борьбе с коррупцией – Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающее политической и функциональной самостоятельностью .
Руководителем этого органа является директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него. Отметим, что первый директор Бюро Ли Куан Ю, именем которого названа Школа государственной политики Национального Университета Сингапура, создатель сингапурского чуда, в настоящее время является министром-наставником Сингапура. Он написал книгу «Сингапур – история успеха: из третьего мира в первый», а также активно консультирует правительства других стран по вопросам преодоления коррупции .
Бюро самостоятельно осуществляет следующие функции:
1. Расследование и предотвращение случаев коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура, при этом в Акте коррупция точно квалифицированна с точки зрения различных форм «вознаграждения».
2. Проверка случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области .
3. Изучение методов работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.
Стратегическими целями Бюро являются:
1) постоянное совершенствование эффективности работы;
2) достижение совершенства в сборе информации;
3) работа над постоянным самообразованием и применением инноваций совместно с проведением программ по обучению персонала.
Бюро еженедельно рассматривает поступившие жалобы и принимает решение об отнесении их к коррупционным делам. Любой человек, обладающий информацией о коррупционном правонарушении может оставить соответствующее сообщение на горячей линии, на Интернет веб-сайте, письменно или лично. Необходимо отметить, что Бюро принимает к рассмотрению и анонимные жалобы. При этом в Сингапуре действует система защиты лиц-информаторов, сообщающих о случаях коррупции. После завершения расследования Бюро передает дела в Палату Генерального Прокурора, где принимается решение о направлении дела в суд либо о возращении его обратно в Бюро для дополнительного расследования.
Бюро несет ответственность за поддержание принципа честности и неподкупности на государственной службе и поощрение свободных от коррупции сделок в частном секторе.
Сегодня государственная служба Сингапура считается одной из самых эффективных в Азии, потому что соблюдается строгая дисциплина, проявляется трудолюбие и напористость чиновников, через конкурсный отбор принимаются на работу наиболее способные кандидаты, уровень коррупции очень низкий. Также эффективность вызвана тем, что регулярно проводятся кампании по улучшению качества предоставляемых услуг. Государственная служба чутко реагирует на жалобы населения и прислушивается к его просьбам в виде писем и публикаций в СМИ, а также к устным заявлениям на встречах с министрами и членами парламента, которые еженедельно проводят «встречи с народом» и быстро отвечают заявителям. В каждом министерстве имеется отдел улучшения качества работы. На специальных курсах чиновников обучают приемам общения, вежливости и отзывчивости.
В основе антикоррупционной политики Сингапура лежит следующий принцип: «попытки искоренить коррупцию должны основываться на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий» . Следующие направления антикоррупционной политики являются базисными для Сингапура:
1. Укрепление главенства закона и чёткое соблюдение принципа ответственности: коррупцию необходимо наказывать в административном или уголовном порядке. Кроме того, общественное порицание - неотъемлемая часть процесса наказания. Согласно действующим кодексам поведения и дисциплины, которые применяются к служащим в государственном секторе и политикам, государственные служащие могут быть признаны виновными путём проведения административной проверки и подлежать наказанию от предупреждения до увольнения. При необходимости информация о результатах такой проверки передаётся в Бюро, которое может продолжить дальнейшее расследование для возбуждения уголовного преследования. В качестве наказания выступает конфискация собственности и активов коррупционных преступников, полученных от проведения коррупционных сделок, перевод на менее квалифицированную работу или временное отстранение от должности, окончание срока службы (включая потерю пенсионного обеспечения и дальнейшие возможности для государственных назначений) и судебное преследование .
В Сингапуре никто не обладает иммунитетом против расследования: ни член парламента, ни министр, ни первые должностные лица государства. У Бюро полностью «развязаны руки» на расследование фактов коррупции против любых должностных лиц. Дисциплина народа поддерживается жесткими, но необходимыми мерами. Если чиновник попадается, он не только попадает в тюрьму, он по закону обязан вернуть всё наворованное или полученное в виде взяток в государственный бюджет. Уголовный закон в Сингапуре предусматривает наказание за коррупцию до 5 лет лишения свободы и/или штраф в размере 100 000 долларов и обязанность уплатить сумму взятки. Кроме того, в Сингапуре нет никакого «телефонного права» .
2. Лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией. Следовательно, неподкупность должна быть ключевым критерием, основной целью политических лидеров. Как утверждает Ли Куан Ю «самое главное для борьбы с коррупцией – иметь чистую центральную власть. Если люди наверху не являются образцом и примером моральных стандартов, которые они постепенно внедряют на более низкие уровни власти, сделать что-либо очень трудно» . Со стороны политических лидеров страны к госслужащим предъявляются высокие требования неустанного стремления к совершенству. Правительство страны заслуженно пользуется хорошей репутацией и общественной поддержкой.
3. Достойная оплата труда государственных служащих, уменьшающая стимул к совершению коррумпированных действий. Правительство Сингапура руководствуется в этом вопросе идеей «движения с рынком», который является «честной, открытой, выгодной и работоспособной системой» вместо лицемерия, результатом которого является двуличие и коррупция . Плата госслужащим ориентирована на доходы 10% самых высокооплачиваемых людей, работающих в частном секторе (адвокатов, банкиров), поскольку если сингапурские чиновники не входят в самый высокооплачиваемый слой, то «зачем они нужны правительству». Всего в Сингапуре выделено 6 категорий зарплат, в каждой из которой выделяется средний показатель, а госслужащим платится 80% от этой рыночной ставки. Причём каждый год зарплаты повышаются или понижаются с каждым бумом или рецессией. Однако, при выплате заработной платы обязательно учитывается принцип зависимости заработной платы от производительности труда, а это значит, что деятельность каждого государственного служащего оценивается непосредственно. Госслужащим в Сингапуре выплачиваются Премия за результативность, которая с 2000 года распространяется на всех государственных служащих (государственным органам выделяется специальный премиальный фонд, который фиксирован и не может быть превышен), а так же Надбавка за заслуги, размер которой зависит от результативности и способностей каждого работника. Решение о надбавки принимается соответствующей Комиссией по представлению начальников, поэтому всегда есть возможность изменить уровень надбавки (т.е. существуют определенные критерии, по которым оценивается работа сотрудника и есть возможность сравнить оценки работников разных отделов, а также на каждого работника предоставляется характеристика).
4. Обязательная контролируемая отчётность государственных должностных лиц об источниках их доходов. В Сингапуре каждый год от государственных служащих требуют заполнения специальных форм для декларации их имущества, активов и долгов, а так же для членов их семей. Важно, что в УК Сингапура заложена норма о «наказании за накопление богатства, не соответствующего занимаемому служебному положению». Если разумного объяснения о существовании дополнительных финансовых средств не представлено, то проводится соответствующая проверка. Прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчётные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции.
5. Ликвидация излишних административных барьеров. В частности, минимизация количества необходимых для документов подписей. Это уменьшит возможности для коррупции.
Министерство Финансов Сингапура играет ключевую роль в антикоррупционной политике. Начиная с 1970-х гг. занимается постоянным совершенствованием процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек, обеспечивает прозрачность контроля нижестоящих чиновников вышестоящими, следит за ротацией чиновников во избежание формирования устойчивых коррупционных связей, проводит внеплановые проверки, обеспечивает режим конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях, организует процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет .
Большую ценность для изучения представляет Опыт Сингапура по внедрению в повседневную жизнь информационных технологий (e-government) с целью оказания правительственных услуг гражданам и предпринимателям.
Реализация функций по контролю в сфере телекоммуникаций, информационных технологий, электронного управления (e-government) возложено на Ведомство по развитию инфокоммуникационных технологий (далее – IDA), которое составляет планы развития этой сферы на 5, 10 лет.
Министерство финансов Сингапура планирует политику внедрения сайта e-government и его развития, финансирует его деятельность, является инициатором внедрения новых технологий в жизнь общества.
В настоящее время перед IDA стоит задача по обеспечению перехода от «электронного правительства» к «интерактивному правительству» (т.е. от e-government к I-government), что позволит гражданам и предпринимателям получать все государственные услуги через Интернет.
При достижении гражданином Сингапура 15-него возраста ему предоставляется персональный пароль, который он может использовать для получения любой конфиденциальной информации через Интернет (информация о счете в банке, об уплате налогов и другое).
Кроме того, сайт электронного правительства Сингапура предоставляет следующие услуги:
- подача заявления на оформление паспорта (занимает 3 дня и один раз нужно явиться в иммиграционную службу);
- заявление на регистрацию брака;
- уплата налогов;
- заполнение и подача декларации о доходах (занимает 15 минут);
- оформление покупки квартиры;
- получение лицензий и разрешений;
- оформление таможенных документов (меньше 1 минуты и необходимо заполнить всего 1 документ) .
В Сингапуре существуют общественные клубы, где каждый желающий может воспользоваться Интернет-услугами совершенно бесплатно.
IDA осуществляет контроль за работой сайта «e-government», рассматривает поступающие предложения и жалобы по его работе, имеет право обратиться к государственному органу с предложением пересмотреть свою работу в своем разделе сайта. Предложения IDA не являются обязательными для государственных органов, однако практика складывается таким образом, что рекомендации выполняются.
Системная и регулярная антикоррупционная политика позволила Сингапуру достичь впечатляющих успехов. Во многом это произошло благодаря правильному определению приоритетных направлений программы: прозрачность деятельности органов власти, сближение рядовых граждан и контролирующих организаций, обуздание низовой коррупции.
Опыт Сингапура в борьбе с коррупцией высоко оценивается во всём мире. Сингапур принимает на стажировку делегации представителей других государств для обучения и повышения квалификации в рамках «антикоррупционного управления», главы специализированных ведомств лично консультируют зарубежных представителей по вопросам эффективной организации и проведения антикоррупционной политики в условиях национальной специфики.
Интересны цифры, приведённые учёными Гарвардского университета. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит экономический эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20% . Применительно к России – это больше, чем все бюджетные ассигнования на науку, образование, здравоохранение и культуру вместе взятые.
Сегодня Сингапур имеет открытую экономику с развитыми отраслями промышленности, включая электронную, а также значительным сектором услуг. Борьба с коррупцией является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура. Опыт Сингапура в борьбе с коррупцией демонстрирует возможность минимизации коррупции, если присутствует сильная политическая воля, реализуемая на практическом уровне, а также понимание и поддержка общества. Жесткие законы, соответствующее жалованье для государственных служащих, принцип меритократии, наказание коррумпированных чиновников, эффективное функционирование ведомства по борьбе с коррупцией, личные примеры руководителей высшего звена - все эти факты составляют антикоррупционную программу Сингапура. Таким образом, успех этого государства - это результат упорной работы по борьбе с коррупцией, ведущейся во всех сферах жизнедеятельности.

1.4 Антикоррупционная стратегия США

Американское уголовное законодательство отличается особой структурой. Оно состоит из федерального уголовного законодательства и уголовных кодексов отдельных штатов. И штаты, и федеральное законодательство в целом предусматривают ответственность за одни и те же виды должностных преступлений в области коррупции. Основная часть федеральных уголовно-правовых норм, относящихся в той или иной мере к коррупции, содержится в разделе 18 Свода законов США.
В США понятие коррупции должностных лиц включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырёх главах раздела 18 Свода Законов: 1) глава 11 «Взяточничество, нечестные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами»; 2) глава 93 «Должностные лица и служащие по найму»; 3) глава 41 «Вымогательство и угрозы»; 4) глава 29 «Выборы и политическая деятельность».
При этом субъектами преступлений, ответственность за которые предусмотрена указанными главами, являются соответственно: 1) должностные лица высших органов власти и правительственные служащие; 2) должностные лица и служащие департаментов и их представительств, которые допускают злоупотребление служебным положением с корыстной целью или получают незаконные вознаграждения; 3) любые федеральные должностные лица и служащие; 4) лица, совершившие злоупотребления в области избирательного права.
Взяточничество (§ 201 главы 11 раздела 18 Свода Законов США) – получение должностным лицом денег, ценностей в обмен на те или иные должностные действия. Субъектами этого преступления являются не только те, кто получает взятки, но и те, кто их даёт. Под лицами, получающими взятки, понимаются три категории должностных лиц:
1) публичные должностные лица, к которым относятся члены Конгресса США, члены постоянных комиссий, служащие, наёмные работники или лица, действующие от имени Соединённых Штатов, департаментов, представительств, органов исполнительной власти в силу официальных функций или на основании полномочий, а также присяжные;
2) лица, выбранные для исполнения обязанностей публичного должностного лица, отобранные в качестве кандидатов или назначенные, если они уведомлены официально о предстоящем отборе или назначении;
3) специальные правительственные служащие, в число которых входят чиновники или служащие федеральных законодательного и исполнительного органов, любого независимого органа США, которые работают за вознаграждения или без него не менее 130 дней в году.
Ответственности за дачу взятки подлежит всякий, кто даёт, предлагает, обещает что-либо ценное публичному должностному лицу или кандидату на эту должность с целью:
1) повлиять на его официальные действия, то есть на решение находящегося в его ведении вопроса, дела, тяжбы, производства;
2) оказать влияние не должностное лицо с тем, чтобы совершить, помочь совершить, сговориться, разрешить какие-либо обманные действия либо создать возможность для совершения обмана;
3) склонить должностное лицо к действию или бездействию в нарушение его законных обязанностей.
Наказанием как для тех кто даёт, так и для тех кто получает взятку, является штраф в сумме до 10 000 долларов или (и) лишение свободы на срок до двух лет. Наказанию наряду с ныне функционирующим подлежит как бывший, так и будущий служащий .
В число федеральных должностных преступлений включаются и действия служащих банков, которые могут причинить ущерб федеральной банковской системе. Должностные лица, директора или работники по найму какого-либо банка, входящего в Федеральную резервную систему или застрахованного Федеральной страховой корпорацией, Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорацией, предлагающие инспектору банка кредит или чаевые, совершают преступление, наказуемое штрафом до 5000 долларов или (и) лишением свободы на срок до одного года. Такое же наказание ждёт и самих инспекторов банка, если они принимают кредит или чаевые (§ 212, 213).
Любой служащий банка, вклады в который застрахованы Федеральной страховой корпорацией, служащий Федерального банка промежуточного кредитования или Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорации, который за комиссионные или подарки способствует получению кредита лицом, фирмой и корпорацией, совершает аналогичное преступление (§ 215).
Своеобразным видом должностного злоупотребления является подкуп с целью использовать влияние при назначении на государственную должность. В данном случае речь идёт не о взятке в собственном смысле, вознаграждение принимается или даётся за одно лишь обещание использовать в будущем своё влияние. Субъектом этого преступления может быть не только частное лицо, но и фирма, корпорация. Ответственность наступает и для тех, кто платит и для тех, кто предлагает или обещает заплатить за будущую поддержку или оказание влияния при назначении на должность. К злоупотреблениям служебным положением федеральное законодательство относит:
- занятия государственных служащих, несовместимые с основными должностными обязанностями;
- деятельность чиновников, направленная на обогащение за счёт
государственных средств, использования информации и спекуляции .
Во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения для личного обогащения, законодательство и ведомственные правила регламентируют ситуации, определяемые в американском праве понятием "конфликт интересов" (§ 203-209 раздела 18 Свода Законов), который может возникнуть: 1) в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей; 2) в результате действия лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Об опасности этого явления и его распространённости свидетельствуют как достаточно детальная законодательная проработка ответственности должностных лиц за его совершение, так и то, что в Министерстве юстиции США действует специальный отдел, нацеленный на борьбу с преступлениями, связанными с конфликтом интересов. Законодательное закрепление «конфликта интересов» призвано гарантировать, чтобы частные соображения не оказывали чрезмерного влияния на решения государственной важности, чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством .
Федеральное законодательство предусматривает ограничение деловой активности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти. Если действующий чиновник "лично и существенно" участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в будущем. Этот запрет является постоянным и распространяется на действия перед любым ведомством. В течение 1 года после выхода в отставку бывший госслужащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любым вопросам перед тем же ведомством, в котором он служил .
Наказуемо в США получение вознаграждения государственным служащим помимо сумм, полагающихся ему по закону. Эти деяния предусмотрены главой 93 раздела 18 Свода законов США. Так, если чиновник, служащий по найму, или представитель в США какого-нибудь из федеральных органов получает гонорар или вознаграждение за свою услугу, помимо тех сумм, которые ему полагаются по закону, то он наказывается штрафом до 500 долларов или (и) лишением свободы на срок до шести месяцев, с обязательной утратой права занимать эту должность (§ 1912).
Вымогательство, как особый состав должностного преступления, выделено в отдельную главу. Согласно § 872 «тот, кто, являясь должностным лицом или служащим какого-либо департамента или представительства США, а также тот, кто выдаёт себя за таковых, вымогает или пытается вымогать что-либо, наказывается лишением свободы на срок до трёх лет или (и) штрафом до 5000 долларов» .
Должностные преступления, связанные с выборами и политической деятельностью, нашли отражение в американском законодательстве не случайно. Политические избирательные кампании в США считаются «самыми дорогостоящими» . В главе 29 предусматривается ответственность кандидатов на какие либо выборные должности, которые в обмен на поддержку своей кандидатуры обещают, кому бы то ни было, назначение на публичную или частную должность или получение работы по найму.
Ответственность наступает и для тех, кто в период проведения политической кампании обещает работу по найму или иную выгоду за участие в политической деятельности, выступление за или против кандидата или политической партии.
К этой же группе отнесено и домогательство политического сотрудничества со стороны сенаторов, членов палаты представителей, служащих США или лиц, получающих заработную плату или вознаграждение от казначейства США, которые прямо или косвенно домогаются, получают или иным способом участвуют в домогательстве или получении любого пожертвования, подписки или вознаграждения из политических соображений для сотрудничества с другим таким же должностным лицом.
Помимо вышеизложенных положений Свода законов США на предупреждение и пресечение коррупции направлены специальные законы, содержащие этические и дисциплинарные нормы, в частности, Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих 1990 г., Закон «Об этике в правительственных учреждениях» 1978 г . Кроме того, Антикоррупционное законодательство США включает Закон о коррупции, Закон об открытости информации, который предусматривает право любого гражданина получить любую информацию (за исключением отнесенной к секретной) о любом лице; Закон о публичных людях, который устанавливает, что информация о лицах, отнесенных к публичным (государственных служащих, артистах, депутатах и т.п.), может распространяться без согласия самих лиц и без каких-либо ограничений; Закон о разоблачителях, устанавливающий механизмы поощрения и защиты лиц, которые сообщают о правонарушениях; Закон о конфликте интересов, предусматривающий ограничения для занятия государственных должностей лицами, имеющими или имевшими весомые рычаги влияния в какой-либо сфере экономической деятельности .
Одним из важных аспектов достижения честности и прозрачности в государственном управлении является гражданская (государственная) служба. Принципы современной государственной службы были заложены в 1883 г. Законом о гражданской службе, который ввел в действие принцип меритократии, т.е. «систему заслуг» и конкурсные экзамены для набора на службу. Была учреждена Комиссия гражданской службы, ставшая впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти. В 1978 г. Законом о реформе гражданской службы вместо Комиссии были созданы три независимых ведомства: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг. Каждый из них уполномочен на выполнение трех различных функций, выполнявшихся ранее комиссией: управление набором, обучением и продвижением служащих; расследование случаев нарушений правовых норм; вынесение решений по таким нарушениям; также выделена в отдельную Служба высших руководителей, для которых установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения .
В США имеется специальный Офис по правительственной этике, задачей которой является обеспечение соблюдения госслужащими установленных этических стандартов, а главное — формирование уверенности общества в том, что чиновники осуществляют свои полномочия на принципах честности и непредвзятости. Также Офис проводит сбор и анализ декларирования служащих высшего уровня; готовит образовательные курсы и пособия по служебной этике, проводит семинары и тренинги. Высшие должностные лица всех трех ветвей власти обязаны публично декларировать свое финансовое положение. Их ежегодно заполняемые декларации доступны для СМИ и общественности.
При этом существует также и конфиденциальная система декларирования. Она предназначена не для высших должностных лиц. Содержание этих сведений, декларируемых служащими, доступно соответствующим государственным органам, но закрыто для общественности.
Однако, США принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках национальных границ, но и в связи с практикой международной коррупции. США стали первой страной, принявшей закон «О зарубежной коррупционной практике» (1977 г.), который запрещает подкуп иностранных чиновников . Именно благодаря этому акту и постоянному лоббированию со стороны США принятия аналогичного законодательства в других странах (чтобы нейтрализовать факт неконкурентоспособности американских компаний на мировом рынке) в декабре 1997 г. была принята, а в феврале 1999 г. вступила в силу Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных государственных чиновников при совершении международных сделок . Конвенция обязывает подписавшие страны принять внутренние законы, предусматривающие уголовную ответственность за подкуп иностранных чиновников.
В центре комплексной стратегии, проводимой правительством США в борьбе с коррупцией, находятся положения конвенции, принятой в рамках ОЭСР. Администрация США определила основные аспекты проблемы борьбы с коррупцией и подкупом на международном уровне, по каждому из которых разработана отдельная программа.
1. Проведение реформы экономической политики, включая ослабление государственного регулирования.
2. Повышение открытости административных процессов.
3. Перестройка деятельности государственного аппарата в тех странах, где экономика ранее полностью контролировалась государством, для сокращения бюрократических структур и снижения их влияния на рыночную экономику.
4. Реформирование системы государственных финансов и создание сети эффективных надзорных учреждений, сотрудники которых обладали бы навыками бухгалтерского учёта и проведения ревизий.
5. Реорганизация судебной системы для создания независимых судов.
6. Проведение реформы коммерческого законодательства для выработки соответствующих правил, касающихся ценных бумаг, прав акционеров, недвижимости, интеллектуальной собственности, процедур банкротства, антитрестовских мер и экологической политики. При этом возникает необходимость в формировании институтов, предназначенных для реализации новых законов.
7. Укрепление гражданского общества путём осуществления программ в области просвещения и повышения уровня гражданского сознания, с тем чтобы повысить степень влияния общественности на работу государственных органов. Усиление поддержки независимых средств массовой информации.
8. Реформирование деятельности правоохранительных органов с целью искоренения внутренней коррупции и повышения уважения к человеческому достоинству.
Правоохранительным органам, и в частности, полиции, доверяется защита безопасности и прав всех граждан. Поэтому профилактика коррупции в этой сфере приобретает особую важность. Недостаточная эффективность действующих способов контроля за честностью сотрудников как внутри самой полицейской организации, так и вне её, стала причиной того, что Консультативный совет Международной ассоциации начальников полиции, а также Национальный центр правоприменительной политики при Бюро содействия органам уголовной юстиции разработали предназначенные для начальников полицейских ведомств «Модельные правила профилактики коррупции». Кроме того, В США принят и существует в качестве общего стандарта поведения во всех без исключения полицейских подразделениях этический кодекс для полицейского . Подобная политика даёт результаты. В.Н. Бровкин, содиректор Центра по изучению транснациональной организованной преступности и коррупции при Американском Университете (г. Вашингтон) утверждает: «Попробуйте, например, дать взятку американскому полицейскому – у вас ничего не получится» .
В США расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. С.А. Денисов предлагает заимствовать эту практику с некоторыми поправками – назначать коллегию Главной контрольной комиссии на съезде судей, поскольку судебная власть наименее политизирована и наиболее законопослушна . Более того, комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами. Российская же Конституция устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью, потому такая пропасть лежит между Америкой и Россией .
В Министерстве Юстиции США действует отдел, основная задача которого - борьба с коррупцией должностных лиц. Отдел осуществляет контроль за: а) служебным преследованием выборных и назначаемых должностных лиц на всех уровнях управления, которые обвиняются в нарушении федеральных законов; б) расследованием преступлений, связанных с проведением кампаний по избранию должностных лиц; в) претворением в жизнь тех положений закона об этике в правительстве, которые определяют деятельность так называемого независимого обвинителя .
Основную роль в расследовании коррупции в федеральных органах государственной власти играет Федеральное Бюро расследований. Юрисдикция ФБР по этому виду преступлений распространяется на назначаемых и выборных должностных лиц не только на федеральном, но также на штатном и местном уровнях управления, когда совершаемые ими действия представляют собой нарушение федеральных законов.
США добились значительных успехов в искоренении коррупции при размещении государственных контрактов, внедрив «модель контракта», разработанную и использованную в строительной индустрии города Нью-Йорк . Одним из ключевых механизмов противодействия коррупции при размещении государственных контрактов стали максимальная прозрачность и открытость процесса осуществления государственных поставок и использование публичного характера информации в качестве инструмента для повышения осведомлённости общественности.
Ещё в 1988г. в Нью-Йорке было создано Управление по строительству школ с хорошо финансировавшимся бюро Генерального инспектора для защиты важных инвестиций в школьную систему. Генеральный инспектор осуществлял текущий контроль и надзор для обеспечения соблюдения норм законодательства, включавший:
• полное раскрытие информации о собственниках и истории деятельности каждым участником тендера (и субподрядчиками, и подрядчиками)
• раскрытие подробностей предыдущих арестов и приговоров, выплаты взяток, участия в мошенничестве или фальсификации результатов тендеров, связи с представителями организованной преступности
• соблюдение кодекса деловой этики каждым участником тендера
• удостоверение того, что вся предоставленная информация правдива и правильна, а также подтверждение того, что она была предоставлена исключительно в целях заключения контракта с Управлением по строительству школ.
Информация, предоставленная каждым подрядчиком, подвергалась тщательному изучению в Бюро Генерального инспектора, которое также проводило масштабные проверки сопутствующей информации.
В течение первых пяти лет существования Управления по строительству школ несколько сотен подрядчиков было отстранено от участия в тендерах по контрактам Управления. Несколько десятков контрактов было разорвано, и подрядчики в результате этого потеряли много миллионов долларов. Это было достигнуто путём обычной процедуры в рамках гражданского права. Кроме того, несколько подрядчиков было осуждено за лжесвидетельство в результате подачи ими ложной информации Генеральному инспектору. В итоге, выбор строительных компаний существенно увеличился, потому что добавились законопослушные и компетентные строительные подрядчики, ранее не участвовавшие в тендерах на производство строительных работ в школах из-за преобладания коррупции и рэкета. Такой рост конкуренции способствовал дальнейшему снижению цен и даже более высокому общему качеству работ.
Всё это демонстрирует значение прозрачности и эффективного правоприменения для создания эффективного рынка государственных подрядов, и предоставляет довольно простые инструменты для осуществления процедурной реформы, которые могут быть использованы в России на региональном и муниципальном уровнях, где в основном реализуются государственные контракты.
В последние годы США разрабатывают новые способы лишения коррумпированных чиновников доступа к богатству, которое они накопили с помощью коррупции, и применяют новые механизмы отслеживания их
активов. В 2006г. в США появилась новая стратегия международных действий в борьбе с коррупционерами. Двумя важнейшими методами этой борьбы являются отказ в убежище коррумпированным чиновникам и восстановление и надлежащее распределение доходов от коррупции. В первом случае речь идёт об отказе в разрешении на въезд в США, поскольку эти лица причастны к коррупции на государственном уровне.

1.5 Отдельные зарубежные антикоррупционные инструменты

Особый интерес при формировании основ национальной антикоррупционной политики представляют государства, достигшие определённого успеха в борьбе с коррупцией. Идея вычленения антикоррупционных программ, доказавших на практике свою эффективность, представляет огромные перспективы для заимствования положительного зарубежного опыта.
Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, которые входят в первую десятку или двадцатку по рейтингу коррумпированности, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Соединённое Королевство, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.
В таких странах, как Нидерланды, Швеция или Дания низовая коррупция практически исключена. Дело в том, что в общественном сознании там культивируется вызывающий уважение образ чиновника как человека, который выполняет важную задачу – проводит политику государства и обслуживает население. Даже если чиновник работает в правительстве, его не меняют с приходом нового премьер-министра. Поэтому основная задача чиновника – сохранить лояльность государству, а не конкретному лицу.
В России дело обстоит иначе. Опрос, проведенный среди российских чиновников разных рангов, выявил высокую толерантность по отношению к коррупции в этой среде. В большинстве случаев начальники не желают замечать коррупционного поведения своих подчинённых .
Некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных относительно здоровых странах сводятся к следующему. Коррупция осознаётся правительствами этих стран как серьёзная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Чётко разделяются два аспекта коррупции: политический и экономический. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно то, что усилия по ограничению коррупции в этих странах, как правило, институциализированы и впечатляют по своим масштабам.
Система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает следующие процедурные и институциональные меры .
1. Постоянная отчётность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий – наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.
2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.
3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система включает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.
4. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например, пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.
5. Во всех значимых организациях, в частности в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, которые обязаны регистрировать и выявлять ошибки чиновников, их намеренные или случайные нарушения действующих правил и соответствующие последствия таких нарушений. Государственные организации стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно.
6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.
7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными общественности.
8. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны.
9. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.
10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.
11. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передаётся в министерства внутренних дел и юстиции.
12. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят независимые расследования. В то же время клеветнические сообщения приводят к утрате общественного доверия и репутации соответствующих источников информации. Поэтому сотрудники СМИ со всей ответственностью подходят к подготовке разоблачительных материалов.
Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции стран. Это обеспечивается, наряду с аналогичными мерами, применяемыми в Нидерландах, системой «определённого дублирования мониторинга» за возможными коррупционными действиями . Оно осуществляется правительственными организациями и специальными подразделениями полиции, ведомством Государственного контролёра, обладающего независимостью от министерств и государственных ведомств, и общественными организациями типа Ведомства за чистоту правительства. Эти организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их обнаружения информируют органы расследования. Причём полученная информация должна в обязательном порядке доводиться до общественности. Очень важна независимость этих организаций от руководства министерств и ведомств, чьи чиновники могут быть вовлечены в коррупцию. На Управление по борьбе с коррупцией, входящее в Администрацию премьер-министра, возложена также обязанность постоянно обучать чиновников предотвращению возможных коррупционных действий и координировать работу различных внутриведомственных служб по борьбе за чистоту государственных органов.
Интересно, что в Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников и безжалостного их наказания при обнаружении коррупции, низовая коррупция практически отсутствует. Однако, играют роль ещё и другие обстоятельства. В Израиле люди скорее признаются в убийстве, чем в коррупции. Так устроено общественное мнение страны. Хотя доведённых до суда коррупционных преступлений в Израиле не более 5%, тем не менее, репутация человека, замешанного в коррупционном скандале, крайне нежелательна . Аналогичная ситуация в Ирландии. Дело в том, что в этих странах государство построено в результате многовековой борьбы. Поэтому государственный чиновник, уличённый в коррупции, рассматривается с точки зрения морали как враг государства.
В целом это положение характерно и для Канады, где законодательные меры против парламентской коррупции устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство. Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму коррупции – взяточничество – к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так и давшее её. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причём он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде. Конституционное право Канады содержит свод правил и рекомендаций, касающихся поведения парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов разными видами предпринимательской деятельности . Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях. Для воспрепятствования слиянию правительства и бизнеса установлены строгие ограничения для членов правительства.
Существует довольно распространённое мнение, что коррупцию можно победить с помощью сильного государства, диктатуры, репрессий. В ФРГ должностное лицо, получившее взятку, получившее взятку, наказывается лишением свободы на срок до 6 лет. Во Франции за аналогичное преступление предусматривается наказание сроком до 10 лет, которое можно заменить денежным штрафом в 2-кратном размере взятки. Зв подкуп коммерческого партнёра в США провинившееся лицо может быть осуждено к заключению сроком на 5 лет либо принуждается к уплате штрафа в 10 тыс. долларов. В Японии за аналогичное преступление наказание строже – 7 лет. Наиболее радикальные меры применяются к коррупционерам в Китае. Однако китайский опыт, где показательные расстрелы проворовавшихся чиновников давно стали «делом обычным», подтверждает обратное. Репрессивные меры при кажущейся эффективности вряд ли дадут желаемый результат – взяточников, если и убавится, то ненамного, а суммы взяток автоматически взлетят до небес как плата за повышенный риск. Во всяком случае, в Китае дело обстоит именно так – всех не перестреляешь. Кроме того, репрессивные меры приведут к резкому усилению одной из «корпораций чиновничества» – правоохранительных органов, которые получат монопольное право решать, кого казнить, а кого миловать, со всеми вытекающими последствиями .
Демократический режим хоть и не гарантирует свободу от коррупции, но обеспечивает больше возможностей для борьбы с ней . Во-первых, конкуренция партий разоблачает коррупцию правящей верхушки. Во-вторых, свобода слова позволяет прессе контролировать государственных чиновников. Гражданское общество, как институт присущий демократическому режиму, способно повысить эффективность деятельности независимых комиссий по борьбе с коррупцией. Успешно подобные органы функционируют в Гонконге, Сингапуре, Малайзии, Тайване, что подтверждает их ИВК .
В ЮАР, где период апартеида характеризовался огромными финансовыми злоупотреблениями, уровень коррупции сегодня ниже, чем в Греции или Чехии. Добились этого не методами устрашения и репрессий, а с помощью принятия новых законов (в частности, обязав правительство отчитываться перед парламентом), обязательной подачи чиновниками имущественной декларации и депутатами, вообще максимальной открытости государственной системы. Например, в ЮАР регулярно проводятся публичные заседания государственного комитета по контролю за расходованием государственных средств .
Другой пример – Ботсвана. Несколько лет назад там начался бурный рост коррупции. Справиться с ним помогли следующие меры: повышение заработной платы чиновникам с одновременным сокращением их числа и упрощением структуры государственных учреждений, а также немедленные и неотвратимые санкции за любые проявления коррупции. Сегодня ИВК Ботсваны составляет 6,4 балла, и занимает она 24 место в списке ранжирования (для сравнения Россия соответственно – 2,7 и 71) .
Наименее коррумпированной страной мира является Финляндия. Президент Финляндии Тарья Халонен убеждена, что именно демократии и открытости страна обязана своим процветанием . Согласно данным ТИ, в 1995–1997 гг. Финляндия занимала четвертое место среди наименее коррумпированных стран мира, затем в течение последующих трех лет – второе, а в 2001 г. стала лидером и прочно удерживает эту позицию. В 2006г. Индекс восприятия коррупции в Финляндии составил 9,6, и она по-прежнему на первом месте. Заметим, что практически все страны Северной Европы входят в десятку наименее коррумпированных.
Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждаются и другими исследованиями, проводимыми ТИ, в частности, Барометром мировой коррупции и Индексом взяткодателей.
Следует особо отметить, что многие случаи коррупции получают широкую публичную огласку благодаря выступлениям средств массовой информации, которые действительно играют в Финляндии роль эффективного инструмента гражданского контроля и к которым в отличие от российских властей власти Финляндии прислушиваются (и, как правило, реагируют).
В Уголовном кодексе Финляндии само слово «коррупция» не упоминается. Вместо этого говорится о взяточничестве чиновников, за которое предусматривается наказание от штрафа до 4 лет тюремного заключения. От обвинений в коррупции и от наказаний в Финляндии не спасают ни служебное положение, ни депутатские мандаты, ни общественная популярность.
В Финляндии фактически никогда не создавалось специального закона о коррупции или специальных органов для контроля за коррупцией. Контролируют соблюдение антикоррупционных норм и принимают меры в случае их нарушения традиционные судебные и правоохранительные органы. Особую роль играют канцлер юстиции и омбудсмен парламента (уполномоченный по конституционным и другим правам человека), которые назначаются президентом республики, но полностью независимы (в том числе и друг от друга) в своей деятельности и имеют в своем распоряжении все инструменты и права, необходимые для проведения расследований и принятия мер.
Для рассмотрения обвинений против особой категории высших должностных лиц (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена, членов Верховного или Административного судов) существует специальный институт – Государственный суд. Этот суд может также рассматривать обвинения против президента страны. За послевоенную историю Финляндии Государственный суд созывался только один раз.
В Финляндии государственная служба всегда считалась престижным и ответственным делом. К старшим гражданским должностям в Финляндии допускаются лишь юристы или, во всяком случае, выпускники университета, имеющие юридический диплом.
В правительственном аппарате Финляндии в отличие от многих других стран, в том числе и соседней Швеции, нет политических должностей. Основной состав центральной и местной администраций остается довольно постоянным, состоит из профессиональных чиновников, назначаемых как минимум на пятилетний срок. Правда, с конца 80-х гг. были введены политические должности в аппарате премьер-министра.
Структура государственной службы является стройной, а аппарат – не очень многочисленным. Так, в 90-х гг. количество государственных служащих всех уровней сократилось чуть ли не наполовину – с 230 тыс. до 127 тыс. (В России на январь 2004 г. только федеральных чиновников было 38 тыс., как и четыре года назад, и это лишь вершина громадной и неуклюжей пирамиды.)
Обязанности, права и ответственность финских государственных служащих четко прописаны и строго контролируются. Например, чиновник имеет право сохранить свое мнение вопреки мнению начальника. Министр может принять политическое решение, отличающееся от предложения референта, но оно не станет юридически обязывающим, если тот не поставит свою визу. Если министр или правительство принимают решение, отличающееся от предложенного соответствующим чиновником, он может избежать юридической ответственности, подав письменное обжалование. Таким образом, финская система требует от потенциального взяткодателя двойной работы: ему надо одержать верх как над принимающим решение, так и над референтом.
Основным принципом работы государственной администрации в Финляндии всегда была публичность. Все протоколы и записи обсуждений, делаемые в государственной администрации, открыты для каждого гражданина.
Разумеется, одним из важнейших факторов, препятствующих распространению коррупции в Финляндии, является материальная и социальная обеспеченность чиновников. Средний уровень зарплаты по стране составил на начало 2004 г. 2350 евро, по достижении 65-летнего возраста – полная пенсия. В России средняя зарплата чиновников по стране на январь 2004 г. составляла 6216 руб., то есть в 13 раз меньше.
Финляндия стала одной из первых стран, выделяющих государственные средства для политических партий. Эта система получила развитие с 1967 г. Сумма субсидий, выделяемых партиям, достигает к 2004г. 16 млн. евро. Уязвимым местом этой системы, как и во многих других странах, является прозрачность в отношении частных пожертвований на нужды политических партий.
В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает с основными организациями и странами в этой области, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию ОЭСР 1998 г. о борьбе со взятками, Конвенцию ЕС о борьбе с коррупцией 1997 г., Конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовному и гражданскому праву, касающиеся коррупции, Конвенцию ООН против коррупции, принятую в Мехико в декабре 2003 г.
Главное в финской политике социально-экономического развития в формировании условий, которые не создавали бы питательной почвы для коррупции и которые минимизируют это явление, делают возможной эффективную борьбу с ним.
Еще в 2001 г. по данным Международного института развития управления (IMD), а затем и Всемирного экономического форума (WEF), Финляндия вышла на первое место в мире по индексу глобальной конкурентоспособности. Так вот, ВВП на душу населения составил в Финляндии 23 430 долл., в США – 36 440, в среднем по развитым странам – 22 666. Ежегодный прирост ВВП (5,1%) является одним из самых высоких в мире, превышая соответствующие показатели в США (4,3%), Японии (1,3%) и в среднем по странам Евросоюза (2,6%). Производительность труда росла в 90-х гг. ХХ века ежегодно в среднем на 3,5%, а в промышленном секторе – на 7%.
Существует прямая связь уровня развития с глобализацией. Если применять такие критерии глобализации, как товары и услуги, финансы, информационные и коммуникационные технологии, то Финляндия и здесь в числе первых наряду с Сингапуром, Швецией, Швейцарией, Ирландией, Австрией, Великобританией, Норвегией и Канадой. США на 12-м месте.
Картина станет еще полнее, если учесть политические права и гражданские свободы. Ежегодные отчеты международной организации «Дом свободы» подтверждают, что, за исключением Сингапура, наиболее глобализованные страны являются одновременно странами с весьма высоким уровнем демократии, прозрачными правительствами и наименьшим уровнем коррупции. Заслуживает внимания и тот факт, что многие из наименее коррумпированных стран являются наиболее продвинутыми в вопросах охраны окружающей среды. Согласно последнему Индексу устойчивости экологии на первом месте – Финляндия, затем Норвегия, Канада, Швеция, а США – на 11-м месте.
В Финляндии традиционно ведётся совершенствование собственных систем регулятивного управления. Закон об открытости деятельности правительства 1999г. называют образцовым для европейских государств. Данный закон устанавливает право граждан на доступ к информации, содержащейся в официальных документах. Согласно этому закону, граждане имеют право на доступ к проектам законов и нормативных распоряжений ещё на предварительной стадии разработки. При этом обязательно, чтобы власти обеспечивали доступ к проектам и готовящимся документам путём создания регистра проектов. В Финляндии создан Регистр проектов и подготовительных правовых документов финского правительства. Он содержит информацию по реализуемым правительством проектам, а также информацию о проектах законов. Интересно, что Регистр используется как для внешних, так и для внутренних целей, т.е. и самими министерствами и гражданами. Информация выложена в Интернете как для внутренних (государственных ведомств) так и для внешних пользователей.
В последние годы совершенствование регулирования стало предметом многих проектов в Финляндии, например, Проект по оценке воздействия регулирования на бизнес, который осуществляет Министерство торговли и промышленности Финляндии.
В настоящее время Финляндия реализует комплексную стратегию по совершенствованию среды регулирования. Улучшение регулирования – приоритетное направление президентской власти, в целях улучшения и упрощения норм и правил в сотрудничестве с Европейским парламентом. В программе по улучшению регулирования участвуют несколько министерств, в том числе министерство Юстиции, Министерство торговли и промышленности, Министерство финансов.
В августе 2006г. новая комплексная программа мероприятий по совершенствованию регулирования была представлена премьер-министру Финляндии. В рамках данной программы была поставлена цель разработать основные принципы законодательной политики, а также процессуальные нормы, связанные с принятием законов .
В состав общих принципов Программы входят принципы предсказуемости и прозрачности законотворчества и законодательства, участие всех заинтересованных сторон и учёт их влияния; упрощение языка законодательных актов; обеспечение непротиворечивости положений, относящимся к разным сферам деятельности.
Данная Программа рекомендует каждому государственному ведомству принять порядок в сфере законодательства, путём создания стратегического плана, содержащего перечень мер по упорядочиванию регулирования и по оценке и минимизации административной нагрузки на компании.
Программа рекомендует министерствам ввести систему управления качеством законотворчества и создать новую базу данных для разработчиков, обеспечивающую более лёгкий доступ к инструкциям по разработке законодательства и исходным материалам.
Программа предусматривает создание Экспертной службы в интересах правительства, которая должна предлагать альтернативные варианты регулирования и оценки его воздействия. Кроме того, Программой предусматривается и создание министерской группы или комитета по совершенствованию регулирования, который послужит цели улучшения качества разрабатываемых законов и разработке благоприятной законодательной среды в целом.
Пример кабинета министров Латвийской Республики является живым образцом того, как прозрачность политического процесса и разработка норм и правил в частности помогают предотвратить коррупцию благодаря увеличению возможности участия некоммерческих организаций (НКО) в этом процессе.
На своём веб-сайте Кабинет министров Латвии поддерживает специальный раздел – «Привлечение общественности», который знакомит граждан с процессом формирования политики Латвии и чётко объясняет возможности для участия НКО на каждой стадии .
На веб-сайте представлено описание четырёх стадий цикла планирования государственной политики (определение повестки дня, формирование политики, принятие решений и их осуществление). На стадии определения повестки дня прозрачность для гражданского общества реализуется благодаря наличию Правительственного плана мероприятий на домашней страничке Кабинета министров. НКО могут привлекать внимание политиков и СМИ к вопросам, представляющим для них важность, а также связываться с соответствующими чиновниками по вопросам разработки и реализации Правительственного плана мероприятий.
На стадии формирования политики министерства готовят проекты законодательных актов, норм и правил. Участие гражданского общества на этом этапе может принимать различные формы. Например, некоторые министерства учредили советы с участием представителей НКО, которые задействованы в разработке правовых актов и политических документов. Проектные версии документов публикуются на веб-сайте, так что заинтересованные стороны могут подать свои комментарии и возражения.
На стадии принятия решений НКО могут привлекаться в качестве «партнёров по сотрудничеству» с министерствами. В данном качестве они могут выступать либо по приглашению от министерства, либо по собственной инициативе НКО. При этом НКО могут использоваться как дополнительный источник специальных знаний; как партнёр при формулировании, осуществлении и оценке политики; как сигнализатор, предупреждающий о потенциальных недостатках политики; как источник специальных знаний.
На стадии реализации политики НКО могут принимать участие в оценке воздействия, выражать своё мнение соответствующим министерствам и способствовать дискуссиям с участием средств массовой информации.
Прозрачность процесса формирования политики обеспечивает представительство групп с разными интересами на всех стадиях процесса.
Антикоррупционная стратегия в Латвии в сфере налогового администрирования была частью широкой общенациональной стратегии, воплощавшейся под руководством Подразделения надзора. Международный опыт показал, что в странах с переходной экономикой налоговое администрирование подвергается серьёзному испытанию со стороны коррумпированных налогоплательщиков и чиновников в условиях больших объёмов наличных денег и трансграничных сделок, высокой степени уклонения от уплаты налогов и недоимок и роста неформальной экономики.
Организационная структура Государственной налоговой службы была в Латвии усовершенствована для сведения воедино налоговых и таможенных платежей и выплат в систему социального обеспечения и для создания мощной службы внутреннего контроля и борьбы с коррупцией. Подразделение надзора, работавшее независимо от финансовой полиции, должно было:
• Осуществлять текущий контроль за персоналом и обучать его в соответствии с этическим кодексом.
• Расследовать случаи незаконного обогащения.
• Проводить дисциплинарные расследования.
• Разрабатывать руководства для менеджеров по вопросам коррупции.
• Реорганизовывать процесс в бизнесе для уменьшения произвола, а там, где свобода принятия решения была необходима, вводить системы контроля за её применением.
• Разрабатывать стимулы для проявления этичного поведения.
• Отслеживать декларации о доходах и имущественном владении парламентариев, министров и госслужащих.
Приобретённый Латвией опыт показывает на значение проявления политической воли на высоком уровне, хорошей предпроектной диагностики, разработки проекта с участием всех заинтересованных сторон и надёжной регистрации информации. В Латвии имеются так же свидетельства в пользу эффективности компьютеризации в сочетании с кадровой, организационной и управленческой реформами, и о неэффективности компьютеризации без укрепления соответствующих институтов.
Альтернативный подход к методике разработки постоянных процедур анализа качества и применения норм и правил, базирующейся на Анализе реформы регулирования начал применяться и в Мексике. Создание таких механизмов помогает внедрить как механизм контроля качества содержания инструментов регулирования, так и процедуры анализа их применения.
В 2000г. в Мексике был принят Закон о федеральных административных процедурах, углубивший процесс осуществления в Мексике совершенствования регулятивной системы. Согласно этому закону существовавшее прежде Подразделение Экономического дерегулирования было преобразовано в Комиссию по совершенствованию регулирования при Министерстве торговли и промышленности (ныне экономики) .
Стратегия пересмотра принципов регулирования в Мексике была нацелена на административные формальности и процедуры, в особенности лицензии, разрешения и концессии, и осуществлялась по следующим направлениям :
- установление общих горизонтальных правил, регулирующих создание формальностей, в том числе создание законодательных норм, определяющих общие характеристики формальностей (закон об административных процедурах); и создание регистра пользователей во избежание дублирования информационных запросов (единый идентификационный номер);
- установление процедур для процесса пересмотра определённых формальностей, включая идентификацию/учёт всех существующих формальностей; систематический анализ новых формальностей;
- определение специфических целей, по которым можно измерить степень достижения успеха, в том числе процент снижения количества целей ограниченной ценности; упор на формальности с наиболее высокой степенью воздействия, и внимание к результатам, которых требуется достичь (быстрое создание бизнеса).
В тоже время был введён систематический анализ новых формальностей, в который входит использование оценки воздействия регулятивной меры и процедуры общественных консультаций. В основном анализ направлен на формальности с высоким уровнем воздействия и включает консультации, прозрачность и отчётность.
Комиссия по совершенствованию регулирования в формате продолжения принятия мер по увеличению прозрачности предложила законопроект в 2002г., который требовал от федеральных ведомств открыть своё делопроизводство для общественности. Одногодичный «мораторий на регулирование», нацеленный на воспрепятствование подаче ведомствами новых предложений по регулированию, если они не будут абсолютно необходимы, сократил на треть количество предложений. А новый закон, направленный на снижение уровня бюрократического произвола и злоупотреблений, требует автоматической отмены любых новых регулятивных процедур, сообщение о которых не было опубликовано в федеральном регистре вводящим их ведомством.
Многие их этих мер носят специфический мексиканский характер, но из них можно извлечь определённые уроки, пригодные и для российского контекста:
- институты и процедуры создавались на ранней стадии процесса реформирования системы регулирования, поддерживали осуществление реформ, и помогали проведению реформ в течение долгого периода времени;
- потребовалась организация, такая как Комиссия по совершенствованию регулирования, с широкими полномочиями для борьбы как с причинами, так и со следствиями недостатков в системе регулирования, чтобы достичь фундаментальных перемен;
- политическая поддержка для этой Комиссии оказалась критически важной;
- высокая степень доверия к Комиссии была достигнута за счёт следующего: наличия надзорного органа с широким участием заинтересованных сторон для рассмотрения результатов и контроля соблюдения норм федеральными ведомствами; активного и постоянного участия частного сектора; послужного списка с хорошо известными публике успехами;
- продвижение программ по совершенствованию регулятивной системы на всех уровнях и ветвях государственной власти.
Таким образом, первый шаг по снижению возможностей для коррупции в административном регулировании состоит в пересмотре процедур регулирования. Опыт Мексики является хорошим примером такого пересмотра в многоуровневой системе управления. Это особенно важно для России, с учётом её системы регулятивного правоприменения с высокой децентрализацией. По результатам такого пересмотра могут быть приняты определённые меры по обеспечению применения новых правил.

х х х

Изучение международного опыта в осуществлении антикоррупционной политики показывает, что сочетание структурных мер, таких как процедуры пересмотра нормативных документов и решений, сулящий быстрый выигрыш, могут быть рассмотрены Правительством РФ в качестве мер борьбы с основными причинами коррупции. В этом отношении важно разработать и внедрить специфические меры, которые помогли бы улучшить качество процесса нормативно-правового регулирования. Они могли бы включать, например, применение системы пересмотра нормативных документов на основе принципов, лёгших в основу успешных примеров, например, в Мексике, Финляндии и Латвии. В российском контексте особое внимание следует разработке стратегий для осуществления новой политики регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях. Модель системы OPEN в Сеуле представляет хороший пример того, как можно использовать информационные технологии для внедрения упрощённых и реорганизованных рабочих процессов, для обеспечения прозрачности процедур и обеспечения связи с гражданами. Значение привлечения общественности и бизнес-сообщества к антикоррупционной деятельности в рамках процесса обеспечения прозрачности весьма весомо и продуктивно. Прозрачность представляет собой ключевой механизм для улучшения применения новой политики в большинстве коррупциогенных сфер, в том числе в регулировании, государственных закупках и налоговом администрировании. Поэтому при проведении курса новой политики в России следует особо избегать формального применения процедур обеспечения прозрачности и не только обеспечить доступ к информации, но и разработать меры для облегчения участия общественности в движении против коррупции.

РАЗДЕЛ II. Уроки для России

1.1 Анализ современной ситуации в сфере борьбы с коррупцией: состояние коррупции и антикоррупционное движение в России

На сегодняшний день в российском законодательстве нет закона о борьбе с коррупцией и нет уголовно-правового понятия «коррупция». В доктрине она рассматривается как социально-правовое или криминологическое явление, которое охватывает ряд преступлений, представляющих собой злоупотребление государственной властью и иными должностными полномочиями в обмен на получение материальной или иной выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп. В таком понимании по действующему законодательству коррупционная преступность прямо или косвенно, но не полно включает в себя реальные общественно опасные деяния, ответственность за которые предусматривается УК РФ. Проблема понимания явления «коррупции» стоит уже довольно давно и достаточно остро, но остаётся, к сожалению, до сих пор не разрешённой.
Многие исследователи в области права, социологи и философии дают более или менее удачные определения коррупции, отражающие объективную сторону данного явления.
В.К. Максимовым и Ю.Г. Наумовым предложено следующее определение коррупционной преступности: «Это – антисоциальное, общественно опасное явление, составляющее целостную совокупность преступлений, совершённых должностными лицами с использованием ими своего служебного положения, имеющихся у них должностных полномочий, а так же иными лицами, вопреки законным интересам граждан, общества, государства, государственной службы, службы в органах местного самоуправления, коммерческих и иных организациях, для личного обогащения или в иных личных, узкогрупповых и корпоративных целях, либо выразившихся в предоставлении им возможностей и средств для достижения указанных целей, а также совокупность таких лиц» .
Кондратьев Е.Л. рассматривает коррупцию с точки зрения ресурсов и определяет её как договор двоих против третьего, где двое – это бизнес и чиновники, а третий – это население.
Римский В.Л. считает наиболее адекватным современной ситуации определение коррупции, используемое в практике деятельности органов Европейского Союза: Коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публичными должностными лицами и служащими (например, депутатами) либо должностными лицами и служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения денег или каких то преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ .
В.А. Номоконов говорит от коррупции как о «торговле властью в государственном – прежде всего – и негосударственном секторах», представляет коррупцию как разложение власти, проявляющееся в нелегальном рынке властных полномочий, обмене власти на выгоду в ущерб принципу социальной справедливости .
Именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции. Совершенно верно указывает В.А. Номоконов, что подкуп является стержнем коррупции и присутствует в ней всегда. Это подчёркнуто и в резолюции XVII Международного конгресса уголовного права (сентябрь 2004г.), посвящённой коррупции в международных деловых отношениях: коррупция определена именно как «злоупотребление властью в обмен на выгоду» .
В качестве целей участников заключаемой противоправной сделки выступает обоюдно извлекаемая сторонами выгода в самом широком понимании. Она может носить конкретный, материальный характер и выражаться, например, в деньгах, имуществе, ценных бумагах, или вовсе не носить материального характера и быть нематериальной (помощь в избирательной кампании).
В резолюции 8-го Конгресса ООН коррупция определяется как «нарушения этического (нравственного), дисциплинарного, административного, уголовного характера, выражающиеся в противозаконном использовании своего служебного положения субъектом коррупционной деятельности». Отсюда вытекают главные черты коррупционных действий: 1) особый правовой статус лица, совершающего названные действия; 2) противозаконное использование служебного положения; 3) получение для себя, иных лиц или организаций выгод или преимуществ.
Сегодня, в условиях рыночной экономики коррупция не сводится к примитивным видам взяточничества и элементарных злоупотреблений. В этой связи необходимо говорить о действиях коррупционной направленности. Лунев полагает, что современный УК РФ не учитывая современных реалий и их прогноза на ближайшее будущее, не охватывает многих форм и видов социально опасной и реальной коррупции. Он предлагает предусмотреть в УК РФ ответственность за: коррупционный лоббизм; коррупционный фаворитизм; коррупционный протекционизм; непотизм; тайные взносы на политические цели; взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов взносодателя; келейное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов; предоставление налоговых и таможенных льгот; переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов подкормленных банков и корпораций; коррупцию за рубежом при заключении внешнеэкономических контрактов; совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью. По его утверждению, все эти формы власть разрушающей коррупции широко распространены в России, в министерствах, Правительстве, Государственной Думе, Совете Федерации и даже в президентском окружении («семья Б.Н.Ельцина»), а так же во властных структурах субъектов Федерации. Конечно, они распространены и в мире. Однако, если в других странах названные формы коррупции криминализированы и с ними ведётся определённая борьба, то в России о них только иногда говорится в СМИ, а в действующем законодательстве о них нет даже упоминания.
Егорова Н.А. критически относится к утверждениям В.В. Лунеева о необходимости криминализации в российском законодательстве «коррупционного лоббизма», «коррупционного фаворитизма», «коррупционного протекционизма», «коррупционного непотизма». Её доводы основываются на том, что автором не приводятся ни дефиниции перечисленных понятий, ни аргументы в пользу уголовно-правового реагирования на эти явления, ни примерные признаки предполагаемых составов преступлений. Егорова Н.А. отмечает, что граница между правомерным и противоправным лоббизмом в России ещё пока чётко не определена, равно как и не выработано единообразное толкование понятия «лоббизм»; отсутствует и однозначное отношение к этому политическому явлению. Фаворитизм, протекционизм, непотизм всегда предполагают предпочтение должностным лицом личных (групповых, корпоративных, ведомственных) интересов государственным (общественным) интересам по причинам, вытекающим из отношений, непосредственно не связанных со служебной деятельностью. Безусловно, такое предпочтение со стороны субъекта власти способно нанести вред личности, обществу, государству. Однако, Егорова Н.А. высказывает сомнение в полезности именно уголовной репрессии для снижения распространённости такого служебного поведения.
При всём этом важно, что эффективная реализация антикоррупционной политики, в том числе мониторинг коррупционных преступлений невозможна без нормативного закрепления исчерпывающего перечня таких преступлений. Такой перечень должен строго основываться на действующем уголовном законодательстве и одновременно учитывать принципиальные отличия коррупционных преступлений в форме подкупа и иных коррупционных преступлений, а так же феномен преступлений, связанных с коррупцией.
Между тем такая неопределённость с понятием коррупции и перечнем коррупционных деяний создаёт серьёзные трудности органам, которые призваны осуществлять борьбу с коррупцией во всевозможных её проявлениях. Действующий УК РФ включает в себя лишь некоторые виды коррупционных преступлений, распределённых в различных главах УК РФ: 1) воспрепятствование осуществлению избирательных прав, фальсификация избирательных документов и другие формы покупки власти, относящиеся к политической коррупции, - в главе преступлений против конституционных прав и свобод; 2) присвоение или растрата и другие деяния – в главе преступлений против собственности; 3) злоупотребления, коммерческий подкуп и т.п. – в главе преступлений против службы в коммерческих и иных организациях; 4) злоупотребления должностными полномочиями и их превышение, взяточничество, служебный подлог и другие – в главе преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Перечисленные виды коррупции в нашей стране не находят целостного отражения в официальной криминальной статистике, не исследуются они и в аналитических документах правоохранительных органов. Очень высокой остаётся латентность коррупционной преступности. По многим оценкам, удельный вес учтённой коррупции в структуре реальной коррупционной преступности в стране колеблется в пределах 1-5%. Если эти оценки признать более или менее адекватными, то реально в стране совершается до 7 млн. коррупционных деяний. Основная масса их не регистрируется, не расследуется и не наказывается. Некоторые сдвиги в борьбе с коррупцией произошли в сфере низшего и среднего уровня власти лишь в последнее время. Однако всё же проведённый ограниченный криминологический анализ некоторых наиболее распространённых коррупционных деяний указывает, что динамика зарегистрированных преступлений неблагоприятна. За последние 10 лет эти преступления увеличились на 81,0% .
Официальные данные не подтверждают обвальный рост коррупции за последние годы. Так, по одному из видов коррупционных преступлений – взяточничеству в 2006г. было выявлено 11063 факта, что на 51 % больше по сравнению с 2002г., когда количество выявленных фактов составило 7311; число лиц, привлечённых к уголовной ответственности в течение 2006г. – 5194 (в 2002г. – 2495, рост на 108%). Вместе с тем сами правоохранительные структуры признают, что реальный уровень коррупции несравненно выше .
По сведениям Следственного комитета при МВД России за последние десять лет общее число преступлений коррупционной направленности выросло в два раза и составляет порядка 110 тысяч. В основном это должностные хищения. На втором месте по распространенности – служебный подлог. Третье и четвёртое места делят получение взятки и злоупотребление должностными полномочиями.
Рынок взяток в РФ стал сопоставим с федеральным бюджетом и составляет, по данным Генпрокуратуры, 240 млрд. долларов. По данным независимых российских исследований общий коррупционный рынок равен 12,5 трлн.руб. , в котором объём бытового коррупционного рынка оценивается в 3615 млрд. руб., а рынок деловой коррупции составляет 8852,4 млрд.руб.
По результатам опроса, проведённого аналитическим центром Ю. Левады, 94% россиян убеждены, что коррупция в стране поразила практически все структуры государственной власти. По оценкам «Трансперенси Интернэшнл» Россия по Индексу Восприятия коррупции занимает 126-е место в мире, определяемое сильной зависимостью бизнеса от «покровительства» чиновничества, слабой организацией гражданского общества, неэффективной системой судопроизводства.
Россияне рассматривают коррупцию, в совокупности с бюрократическим засильем нынешней политической элиты, в качестве самой главной причины, препятствующей выходу страны из кризиса и экономическому процветанию (55%) . Рейтинг коррупции, среди прочих негативных явлений, не снижается: она всегда в пятерке самых острых проблем общества. О масштабах и результатах негативного влияния коррупции свидетельствуют многие социологические исследования авторов. Так, мониторинги коррупции, проведенные в 2003, 2004 и 2005 годах, показали, что большинство опрошенных постоянно сталкиваются с коррупционными отношениями на всех уровнях. Согласно результатам одного из недавних социологических исследований почти две трети россиян давали взятки должностному лицу; 49,9 % опрошенных считают, что коррумпированность чиновничества у нас высокая; 53,8 полагают, что коррупцию в принципе невозможно победить; более 85% оценивают состояние коррупционной преступности в Российской Федерации как высокое и очень высокое. Удручающе выглядела картина «взяткоемкости», когда социологи обратились к объективным показателям, а проще, — к суммам и частоте подношений. Оказалось, что около 28% выплачивают вознаграждения не менее одного раза в год; 16,6% — два-три раза в год; постоянно — 5,5%. Получается, что, как минимум, половина населения страны замешана во взяточничестве. Около половины (45,7%) считают, что коррупция за последние два года увеличилась. Большая часть населения считает уровень борьбы с коррупцией недостаточным. 26 % полагают, что состояние дел в этом направлении ухудшилось, а 43 % считают, что осталось в прежнем состоянии. Об этом свидетельствуют социологические исследования и выводы компетентных в этом вопросе органов, а также научных и экспертных организаций. О масштабе коррупции свидетельствует увеличение числа людей, надеющихся на себя, а не на власти — 78 %. Вместе с тем 61 % уверены, что вообще не имеют возможности хоть как-то влиять на власть и ее решения .
Коррупция в системе региональной и местной власти имеет индивидуальные черты, отражает всю специфику того или иного региона. Исходя из индивидуальности коррупции регионального и местного порядка, степени ее организованности и масштабов, различается восприятие коррупции населением. Исследование региональных и местных проблем коррупции занимает довольно значительный объем в изучении этого распространенного явления. Институт социологии РАН по результатам очередного исследования коррупции отмечает, что наиболее коррумпированными институтами россияне считают власть на местах (40,9 % опрошенных) и правоохранительные органы (33,8%) . Это диагноз отечественной правовой и политической системы, которая нуждается в немедленных и решительных противокоррупционных мерах. Совершенно верно в этом смысле отмечает Якоб Свенсон, экономист Всемирного Банка. В своей книге «Восемь вопросов о коррупции» он убедительно доказывает, что коррупция является своего рода отображением юридической, политико-экономической и культурной среды той или иной страны.
Недоверие населения порождает еще большую закрытость власти и еще большую коррумпированность чиновничества. На основе исследования социологии коррупции в двадцати субъектах Российской Федерации, проведенном в 2005 г. и охватившем 2390 человек, отмечена картина, которую в целом можно определить как коррупционно опасную ситуацию. По мнению примерно половины опрошенных, уровень коррупционной преступности высок (очень высоким его считают более 50% опрошенных в Москве и Ростове-на-Дону), 45,7 % уверены, что коррупция среди государственных служащих увеличилась. В распределении мнений по регионам наиболее опасная коррупционная ситуация отмечена в крупных, экономически самостоятельных регионах (Челябинск, Тольятти, Волгоград, Казань, Нижнекамск, Ставрополь, Омск, Ростов-на-Дону). По данным исследования, 64,4 % отмечают, что коррупция встречается чаще всего среди работников системы исполнительной власти (26,6%, 12,2% — другие ветви власти). Это свидетельствует о том, что представители данной ветви власти чаще контактируют с населением в повседневной жизни и принимают незаконные вознаграждения непосредственно в денежной или натуральной форме, то есть имеет место бытовое представление о коррупции как о взяточничестве, и это получает соответствующее отражение. Общегодовой объем взяток на региональном уровне составляет больше половины доходной части регионального бюджета. Причины такого положения Н.А. Колоколов усматривает в следующем: федеральные органы государственной власти не в состоянии охватить весь огромный и сложный сектор публичного управления, центр не оказывает помощь регионам в расследовании громких дел, к тому же коррупционные дела региональной и местной властей практически не регистрируются, отсутствует единый фронт борьбы с организованной преступностью в сфере государственного управления. Борьба с коррупцией ведется бессистемно, и превращается в большинстве случаев в рейды по местам концентрации низовой коррупции.
Косвенно состояние коррумпированности общества подтверждается традиционными исследованиями экономики. В последние годы фиксируют стабильно низкое положение России относительно предоставления и гарантий экономической свободы. Только 124 место против 114 в 2003 г. получила Россия по итогам 2004 г. Американские исследователи (авторы рейтинга) отмечают, что повысить уровень экономической свободы мешает сегодня «постоянно дорожающее государство и его услуги людям», слабая защита прав на частную собственность и коррупция. В сложившейся ситуации нужны экстраординарные меры. Недавнее исследование Всемирного банка эффективности борьбы с коррупцией в 26 постсоветских странах показало, что в России, несмотря на снижение объема взяток в доходах населения (с 1,4 до 1,1%), сохраняется тенденция валового роста коррупционных доходов (на 50% за 5 лет, с 2000 г.). Ситуация роста коррупции объясняется, с одной стороны, улучшением экономического климата, расширением государственного сектора и соответственно поля для коррупции, а с другой — отсутствием в народе «нулевой терпимости» к коррупционным проявлениям. Несовершенные правила государственного регулирования в налоговой, закупочной и судебной деятельности провоцируют коррупцию.
Все эти цифры, мнения, результаты научных исследований убеждают в системном характере коррупции, ее распространенности и бесконтрольности. В.Л. Римский полагает, что на системный характер современной российской коррупции указывают следующие особенности:
- государственная политика прямо диктуется частными и корпоративными интересами олигархических групп;
- теневые доходы составляют основную и необходимую часть доходов практически всех чиновников;
- нормой стало несоблюдение, уклонение от соблюдения законов во всех сферах деятельности;
- исполнительная власть активно использует «теневые» формы мобилизации доходов и стимулирования граждан, бизнеса и нижестоящих чиновников для достижения желаемых результатов.
При этом, можно согласиться с выводами Голика Ю.В., что коррупция уже превратилась из системного признака в системообразующий . Разница между ними такова, указывает он: системный признак означает, что коррупция умело встроилась в существующую систему, заняла там определённую нишу и живёт по правилам системы. Системообразующий признак свидетельствует о том, что коррупции стало тесно в рамках старой системы, и она сама стала формировать систему под себя, чтоб заставить всех играть по своим правилам.
Именно поэтому с 90-х гг. акцент сделан на продвижении концепции системного воздействия на коррупцию, при которой используется программно-целевой подход и, соответственно, комплексные межотраслевые нормативные правовые акты. Однако, эта модель не имеет успеха у законодателя. В последние годы активно разрабатываются концепции «точечных ударов», суть которой в поиске нескольких ключевых звеньев правовой системы, создав или исправив которые можно запустить механизм борьбы с коррупцией. Правовой интерпретацией такой концепции обычно является внесение частных «антикоррупционных» поправок в действующие (как правило, отраслевые) нормативные правовые акты, но иногда для реализации «точечного удара» приходится принимать принципиально новый закон.
К системным факторам устойчивости российской коррупции относится исключительно правовая проблема: усмотрение в интерпретации норм на региональном, местном и локальном уровнях. Усмотрение неизбежно и в другом случае — при наличии большого количества процедур, чем и отличается правовая система России. Названный фактор создает особо критичное положение дел применительно к управлению экономическими процессами. Значительные финансовые и прочие экономические ресурсы находятся в зависимости от субъективных решений бюрократии. Поэтому следует ставить задачи по разделению политики и хозяйственного администрирования, а также по установлению критериев управленческого решения, которым должен соответствовать выбор чиновников.
В 21 веке коррупция приобретает всё новые черты. Как отмечает В.А. Номоконов, помимо политизации, сегодня наметились ещё три тенденции в развитии коррупционных отношений. Во-первых, это экспансия коррупционных отношений, которые становятся более устойчивыми и трансформируются в мощные коррупционные сети. Во-вторых, происходит интернационализация и глобализация коррупции. Формы используемых коррумпированных денежных потоков всё больше делаются недоступными для контроля со стороны национальных правоохранительных органов. В третьих, расширение сферы легализации коррупции, т.е. придание видимости законности коррупционным сделкам.
Кроме того, отмечается в литературе, что произошла экономизация коррупции, т.е. взаимопроникновение коррупции и экономики и учет коррупции при формировании экономических отношений наличие коррупции выгодно для субъектов получения различных видов благ, но при этом наносится урон здоровым экономическим отношениям, конкуренции. Считается, что коррупция отсутствует там, где нет никаких экономических отношений, где нет выгоды для субъекта, нет и его заинтересованности.
Если до вступления в силу нового УПК за присвоение и растрату осуждалось около 30% лиц из числа привлеченных к уголовной ответственности, то после его вступления в действие – менее 20%, то есть только каждый пятый, причём к лишению свободы осуждается менее 2% (при отягчающих обстоятельствах – около 6%), а условно, с отсрочкой исполнения приговора и к штрафу – 94-98% .
Учитывая, Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. исключил из УК РФ такой гуманный, прибыльный и эффективный вид уголовного наказания, как конфискация имущества, то коррупция в России остаётся практически полностью безнаказанной. С учётом латентности и исключительно гуманной судебной практики реальное уголовное наказание несёт сотая доля мелких лиц, фактически совершивших коррупционное преступление. При такой борьбе с коррупцией рассчитывать на какую-то предупредительную роль уголовного наказания абсолютно не приходится. Конфискация в очень усеченном виде была восстановлена лишь в 2006г. За три года её полного бездействия многие коррупционеры и экономические преступники сохранили свой преступный капитал.
Общеизвестно, что коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения. Виновные получают взаимную выгоду от незаконной сделки, никаких жалоб обычно никто не предъявляет. Даже если имело место вымогательство взятки, то и оно зачастую не обжалуется, поскольку люди не питают доверия к процессу борьбы с коррупцией. Однако, не только поэтому высок уровень латентности коррупции. Он связан главным образом с отсутствием политической воли в борьбе с ней, с пробельностью уголовного законодательства и беспрецедентной слабостью борьбы с ней со стороны системы уголовной юстиции.
Исследования приводят к выводу о следующих механизмах коррупции в России: а) обоюдно выгодная сделка (примерно в половине изученных случаев); б) вымогательство взятки, дополнительного вознаграждения (25-27% случаев); в) инициативный, активный подкуп, в том числе связанный с шантажом, психическим и иным воздействием на подкупаемых лиц (23-25% случаев).
Действия корруптёров и коррумпируемых во многих случаях взаимосвязаны, а вот вопрос об их ответственности в УК РФ решается по разному. Во-первых, в статьях где упоминается термин «подкуп», на первый план ставится факт подкупа и в ряде случаев отсутствует ответственность за продажность (ст. 141, 142,183, 309 УК РФ). Во-вторых, в других статьях сначала говорится о факте подкупа, а потом уже о продажности (ст.184, 204 УК РФ). Касательно взяточничества, логика иная: сначала идёт получение взятки (ст. 290), затем дача взятки (ст. 291). В-третьих, различаются подходы к наказанию корруптёров и коррумпируемых при взяточничестве и иных видах подкупа. В-четвёртых, фактически диспозиции норм содержат признаки подкупа и продажности, но данные термины не употребляются (в УК РФ ст. 141.1 «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума»).
В действующем УК РФ предусматривается освобождение от уголовной ответственности только взяткодателя, если он добровольно сообщил о даче взятки органу, имеющему право возбудить уголовное дело, или если имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица. Однако, не предусмотрено освобождение от уголовной ответственности взяткополучателя, добровольно сообщившего о получении взятки органу, имеющему право возбудить уголовное дело, даже в том случае, когда подкуп сопровождался шантажом. Отказ от введения данного основания освобождения от уголовной ответственности взяткополучателя фактически работает на интересы организованных преступников и коррумпируемых на регулярной основе служащих.
А.И. Долгова уверена, что широкое использование понятия «коррупция», а не «взяточничество» соответствует качественно новому этапу развития общей социальной и криминальной ситуации .
Сегодня, отмечает она, – это время, когда, во-первых, в основе подкупа-продажности лежит преимущественно или прямой двусторонний сговор, или ситуации, когда взяткодатель и взяткополучатель понимают друг друга почти интуитивно, нуждаясь друг в друге, а инициативный подкуп встречается почти так же часто, как вымогательство взятки.
Во-вторых, слово «коррупция» точнее «взяточничества» отражает такое положение, когда подкупающая и подкупаемая стороны заранее договариваются не о конкретных деяниях, которые следует совершить за вознаграждение, - сделка состоит в том, что лицо покупается «на корню», получая регулярное вознаграждение и не ведая, какое задание ему придётся выполнять и когда именно.
В-третьих, новое качество явления, именуемого коррупцией, состоит в том, что основным корруптёром становятся организованная преступность и контролируемые ею легализованные или легальные структуры. Коррупция для организованных преступников – средство обеспечения не только их корыстного интереса, но и политического, поскольку у них отмечается двойная мотивация: обеспечить сверхдоходы и власть ради их сохранения и приумножения.
Долгова рассматривает коррупцию как акты, метод и практику подкупа-продажности.
Коррупция как акты - это коррупционные преступления и иные коррупционные правонарушения (правонарушения, содержащие признаки коррупции, и правонарушения, создающие условия для коррупции и обеспечивающие её), заключающиеся в активном и пассивном подкупах в их разных вариантах. Как уже упоминалось, не все коррупционные преступления чётко выделены в УК РФ. Нормы, касающиеся подкупа, находятся в различных главах УК РФ.
Коррупция как метод – это использование подкупа-продажности при совершении различных деяний. Статья 33 УК РФ «Виды соучастников преступления» предусматривает, что подкуп может являться средством подстрекательства к преступлению, при этом характер преступления не конкретизируется: «4. Подстрекателем признаётся лицо, склонившее другое лицо к совершению преступления путём уговора, подкупа, угрозы или другим способом». Подкуп, получение и дача взятки рассматриваются как самостоятельное преступление (в ст. 184 «Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов», ст. 204 «Коммерческий подкуп», ст. 290 «Получение взятки», ст. 291 «Дача взятки», ст. 309 «Подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу»), и как только способ совершения другого преступления (ст. 183 «Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну», ст. 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий»).
Коррупция как практика – это организованная преступная деятельность, обеспечивающая использование метода коррупции при достижении различных целей.
Верно отмечает Лунеев, что коррупция сегодня стала конституцией, а безответственность за неё – повседневной практикой. До сих пор нет необходимого законодательства о борьбе с коррупцией, нет политической стратегии и практической тактики. Нет самого главного – политической воли. Фундаментальная разработка необходимых мер и претворение их в жизнь – решение многих проблем в стране.
О закоренелом отсутствии политической воли свидетельствуют противоречивые президентские указы 90-х г.г., которые фактически никем не выполнялись и не могли быть исполнены. Например, согласно Указу президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, лично или через доверенных лиц заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении акционерными обществами и т.д. Другим указом от 16 ноября 1992 г. такое участие фактически разрешалось для определённых категорий должностных лиц. Подобное запрещение было предусмотрено и в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» (1995), но реальных изменений не наступило. Значительное число государственных должностных лиц во всех ветвях власти занимались и занимаются предпринимательской деятельностью.
После провала проектов закона о борьбе с коррупцией работа над этой проблемой под разными названиями не прекращается. Общее число таких проектов множится, но ни один из них не принимался Государственной Думой. Максимов С.В. даже говорит о странном «проклятии» российской антикоррупционной политики. Однако, он всё же возлагает надежды на идею, разрабатываемую в Центре проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, которая заключается в разработке Концепции политики противодействия коррупции и теневой экономике .
Как показывает анализ законопроектной деятельности, к типичным недостаткам законопроектов антикоррупционной направленности относится противоречивый и декларативный характер их содержания. Предполагая создание условий для противодействия коррупции, в законопроектах зачастую происходит дублирование «антикоррупционных» положений, закреплённых в действующих законодательных актах. Отдельные положения вступают в противоречие с отраслевым законодательством. Большинство понятий, содержащихся в законопроектах, носит неопределённый, ненормативный характер, смысл и назначение их могут быть подвергнуты сомнению. В первую очередь это касается таких понятий, как «коррупция», субъекты коррупционных правонарушений, «коррупционное правонарушение», «коррупционный акт», «коррупционные отношения» и др .
Интересно, что многие государства-участники СНГ, в отличие от России, приняли специализированные законы о борьбе с коррупцией, в частности это касается Украины, Беларуси, Азербайджана, Грузии, Казахстана, Молдовы, Таджикистана, Киргизии. В ряде государств приняты соответствующие концепции борьбы с коррупцией. В качестве примера можно привести Концепцию преодоления коррупции в Украине, Государственную стратегию борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике. К сожалению, в России пока «воз и ныне там».
В ряде субъектов РФ приняты программы по борьбе с коррупцией (например, в Мурманской области), принимаются и реализуются ведомственные антикорруцпионные программы (например, Ведомственная антикоррупционная программа Федеральной антимонопольной службы России) . Имеется положительный опыт противодействия коррупции, наработанный в Республике Татарстан, Республике Хакасия, в Томской и Самарской областях.
В 2006 г. в Комиссию Государственной Думы по противодействию коррупции поступило и рассмотрено 565 обращений граждан и организаций, но по сути это ведь капля в море, учитывая нераскрученность и поэтому бесперспективность подобной деятельности .
За последнее время проблема коррупции в России получила некоторые новые очертания, которые позволяют говорить о позитивных началах антикоррупционной деятельности государства, однако о формировании полноценной антикоррупционной политики говорить ещё рано. С принятием законодательства о государственной службе (2003, 2004 гг.), о парламентском расследовании (2005 г.), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (2005 г.) наметились определенные сдвиги в преодолении кризисной ситуации с этим национальным бедствием. Особенно важно, что Россия, наконец то, ратифицировала две важнейшие конвенции по вопросам борьбы с коррупцией - Европейскую конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года (28 июля 2006 года вступила для России в силу на основании ФЗ № 125 о ратификации) и Конвенцию ООН против коррупции 2003 года (8 марта 2006 года вступила в силу для России на основании ФЗ № 26 о ратификации) . Утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах. Однако, отчёт о её реализации официально не представлен. И все же принятие актов, регулирующих вопросы антикоррупционной деятельности, означает создание правового поля, способного объединить антикоррупционные силы.
Применительно к нынешнему этапу борьбы с коррупцией очень важным моментом является наличие четких данных о секторах максимальной коррумпированности. Верхние позиции в этой области, по мнению экспертов Всемирного банка, занимают четыре сферы: получение государственных заказов; получение лицензий и разрешений на ведение бизнеса; взаимодействие с надзорными органами; налоговая система. Среди основных проявлений коррупции называются использование ресурсов государства в частных интересах, искажение правил госрегулирования в пользу нескольких «избранных» компаний («захват государства»), нарушение правил лицензирования, взяточничество при заключении государственных контрактов, судебная коррупции. В целом же констатируется сокращение многих видов коррупции, снижается доля коррупционных платежей в доходах населения и компаний с 1,4 % в 2002 г. до 1,1 % в 2005 г. В то же время, валовой объем коррупционных доходов вырос на 50% .
В Общественной палате работает подкомиссия по противодействию коррупции, которая выпустила массовым тиражом памятки гражданам в серии «Библиотечка коррупционера» - «Если у вас вымогают взятку» и «Если вам угрожает рейдерство (захват собственности)». По итогам 2006 г. подкомиссией был подготовлен доклад «Уровень коррупции в РФ» и некоторые антикоррупционные меры. Количество возбуждённых дел по коррупционным преступлениям сегодня исчисляется тысячами (до судов, правда, доходит значительно меньше). Бывший Президент РФ В.В. Путин на одной из пресс-конференций в Кремле отметил, что это «хороший признак».
В настоящее время действуют международные конвенции, которые подписаны Россией, свидетельствующие о самоорганизации международного сообщества для принятия этих важных документов, а комплексного закона о борьбе с коррупцией в РФ как не было, так и нет.
В ст. 15 Конституции РФ записано: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью её правовой основы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Выше обозначенные конвенции Россией подписаны и ратифицированы, однако на её территории они не действуют. УК РФ в ст. 3 определяет: «Преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только настоящим кодексом». В УК, тем не менее, необходимые изменения и дополнения не внесены.
В конвенции ООН против коррупции рекомендуется установить в отношении юридических лиц ответственность за участие в коррупционных преступлениях. В конвенции совета Европы отмечается необходимость обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с уголовными коррупционными преступлениями.
По мнению Астанина В.В. для соответствия указанным положениям достаточно предусмотреть в российском законодательстве именно обеспечительные меры . В этих целях два вида юридической ответственности (уголовную и гражданско-правовую) можно совместить в одном механизме установления ответственности за совершение коррупционного правонарушения. Если юридическое лицо причастно к совершению коррупционного правонарушения, то на основании заявления прокурора по решению суда оно может быть ликвидировано, а его руководители несут уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством. В этой связи требуется расширение перечня оснований для ликвидации юридического лица, указав в части 2 ст. 61 ГК РФ на случаи деятельности юридического лица в связи с уголовными преступлениями.
Наши юристы спорят по этому поводу. Многие вообще отрицают возможность привлечения юридического лица к ответственности. Однако, все эти правовые споры необходимо преодолеть, поскольку Россия стала членом международной организации «Группа государств против коррупции» (ГРЕКО). В силу членства в ГРЕКО международные обязательства приобрели характер международно-правовых, и имплементация должна идти более ускоренными темпами.
В связи с присоединением России к международным антикоррупционным конвенциям подготавливаются проекты Федеральных законов: «О противодействии коррупции», «О доступе к информации о деятельности судов общей юрисдикции», «О лоббизме», а также Кодекса поведения государственных служащих РФ. Кроме того, готовятся изменения в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы РФ.
Бобырев В.В. называет лишь некоторые из них: изменения об установлении перечня коррупционных преступлений, расширении круга субъектов коррупционных преступлений . В ст. 314 УПК РФ одним из условий для принятия решения об особом порядке судебного разбирательства должно стать согласие обвиняемого полностью возместить причинённый государству материальный ущерб и (или) добровольно возвратить все доходы и имущество, полученные в результате совершения преступления.
Рассматривается вопрос о сокращении перечня должностных лиц, привлекаемых к ответственности в особом порядке. Одновременно готовятся изменения в главу 15.1 УК РФ по устранению существующих коллизий в отношении конфискации.
Планируется законодательно установить двух- или трёхгодичный запрет на переход государственных служащих после ухода в отставку в коммерческие организации, ранее находившиеся в сфере их непосредственного административно-правового воздействия либор контроля. В федеральном законодательстве будут установлены основания и порядок проверки лиц, претендующих на занятие должностей государственных служащих, в том числе в части передачи ими на время занятия государственно должности своих долей в уставном капитале коммерческих организаций в доверительное управление под гарантию государства.
Планируется установить ограничения на вхождение депутатов законодательных органов субъектов РФ в состав органов управления коммерческих организаций с определением порядка досрочного прекращения их полномочий на этом основании.
Для депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации предпринимательская деятельность либо вхождение в состав органа управления коммерческой организации станет основанием досрочного прекращения полномочий.
В тоже время в российское право должны быть внесены положения, регламентирующие соучастие в коррупции и уголовную юрисдикцию по таким делам; ответственность юридических лиц; защиту сотрудничающих с правосудием лиц и свидетелей; меры по содействию сбора доказательств (например, раскрытие тайны вклада); обеспечение сотрудничества с правоохранительными органами европейского пространства. Предстоит огромная работа по ревизии целого массива ранее принятых законов на предмет выявления в них коррупционной составляющей. Положение о необходимости экспертизы на коррупциогенность не только проектов, но и действующих актов закреплено в «Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 г.г.»
Исходя из того, что участие России в ратифицированных Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию требует создания необходимых не только правовых, но и организационных предпосылок, 5 февраля 2007г. бывший президент России В.В. Путин подписал Указ «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве РФ положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.», которым предусмотрено: в срок до 1 августа 2007 г. представить в установленном порядке предложения по внесению в законодательство РФ изменений, необходимых для реализации положений указанных международных договоров, в том числе по созданию специализированного органа, уполномоченного на координацию работы по борьбе с коррупцией .
В августе 2006 г. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка утвердил новую стратегию работы органов прокуратуры по противодействию коррупции . В соответствии с ней прокуроры ориентированы не только на проведение проверок исполнения законов о государственной и муниципальной службе, но и на выявление коррупционных проявлений, а также порождающих их причин и условий.
В августе 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения создаются в субъектах Российской Федерации.
Подразумевается, что данное управление и структурные подразделения на местах будут заниматься вопросами борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц.
В состав управления входят отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства и отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а также организационно-методическая группа.
Основными направлениями деятельности этих подразделений являются: выявление коррупционных проявлений и проведение по ним соответствующих проверок; надзор за соблюдением законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по делам коррупционной направленности; осуществление надзора за соблюдением уголовно-процессуального законодательства в процессе расследования уголовных дел о фактах коррупции; поддержание государственного обвинения в стадии судебного производства по таким уголовным делам; участие в международном сотрудничестве с антикоррупционными и иными структурами других стран; мониторинг и анализ исполнения законодательства о борьбе с коррупцией и выработка предложений по его совершенствованию.
Управление правомочно (но, к сожалению, не обязано инициировать) осуществлять необходимые мероприятия по противодействию коррупции в сфере исполнения соответствующего законодательства во взаимодействии с иными профильными надзорными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ.
Создающиеся подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур в оперативном отношении находятся в подчинении соответствующих прокуроров, но организационно их деятельность по указанным направлениям координируется специальным управлением центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Таким построением реализуется попытка создать самостоятельную централизованную структуру в рамках единой прокуратуры РФ.
Назначение на должности в спецуправление проводится только после тщательного изучения личности кандидата, который должен обладать безупречным послужным списком и соответствующей репутацией. Отбор кандидатур как в территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры, так и в управление происходит на специальной комиссии. Состав комиссии в Генеральной прокуратуре РФ утвержден приказом Генерального прокурора России, возглавляет её Первый заместитель Генерального прокурора РФ. На региональном уровне такие комиссии возглавляют прокуроры субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратур. Все отобранные прокурорские работники как на региональном, так и на федеральном уровне, назначаются на должность приказом Генерального прокурора РФ и могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности только с его согласия.
Таким образом, в России предпринимается попытка в рамках общей схемы органов прокуратуры России создать вертикально интегрированную структуру, которая призвана обеспечить системный подход к противодействию коррупции.
Кроме того, немаловажно, что 25 марта 2008 г. в Интернете на сайте генпрокуратуры – www.genproc.gov.ru - была открыта специальная страница "Борьба с коррупцией", куда любой желающий может сообщить о фактах коррупции . Данное нововведение является частью общей программы по борьбе с коррупцией, которая разработана по указанию Генпрокурора Юрия Чайки.
В генпрокуратуре создано специальное управление, возглавляемое опытным профессионалом Александром Аникиным, которое будет рассматривать обращения граждан или направлять их в другие уполномоченные государственные органы, но под прокурорским контролем.
Данное спецуправление будет заниматься теми коррупционными проявлениями, что совершены на территории страны. В отношении фигурантов коррупционных расследований, которые успевают оказаться за границей, то Генпрокуратура указывает на установление все более тесных контактов и связей с зарубежными коллегами, которые все в больших объемах оказывают необходимую помощь. За прошедший год 30 основных стран мира исполнили поручения российского международного следственного управления.
Для подачи своего обращения необходимо указать свою фамилию, имя и отчество, а также почтовый адрес. Генпрокуратура даст ответ либо сообщит, в какое ведомство переадресовано обращение.
При этом запрещено злоупотреблять возможностью прямого и доступного общения с главным правоохранительным ведомством. Если какой-то "шутник" допустит нецензурные либо оскорбительные выражения, а также угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица или членов его семьи, такое послание останется без рассмотрения и без ответа. Попытка сообщить заведомо ложные сведения, то есть фактически оклеветать другого человека, будет преследоваться по закону. Все расходы, понесенные в связи с рассмотрением такого навета, могут быть взысканы с автора.
Однако, на наш взгляд более действенным мог бы оказаться сегодня механизм организации телефона доверия (службы доверия) или иных аналогичных структур, при обращении в которые гражданам было бы гарантировано неущемление их законных прав и интересов в результате проведения расследования по факту коррупции, заявленному и обоснованному анонимно, необходимым условием эффективности такого механизма является обязательное осуществление проверки ставших известными сведений о фактах коррупции .
Надо отметить, что уже больше года в России функционирует гражданский Интернет проект – общественный сайт «ВзяткамНет», цель которого – борьба с коррупцией путём доведения до сведения всей заинтересованной общественности фактов коррупции, непосредственно затронувших заявителей .
Важно, что на этом сайте становится доступной информация о самом взяточнике, именно это может явиться поводом для соответствующих органов, занимающихся борьбой с коррупцией, приглядеться к деятельности определённо указанных лиц. Организаторы сайта указывают, что за первый год своего существования на сайт поступило 1234 сообщения о фактах коррупции, проведено 119 официальных проверок по этим сообщениям, по результатам проверок возбуждено 11 уголовных дел, уволено 64 взяточника. Средняя посещаемость сайта составляет 30 000 человек в месяц за истекший период его деятельности. Представляется, что возможности правоохранительных органов могут быть существенно расширены при проявлении должной заинтересованности в информации, представляемой данным сайтом.
В проблеме противодействия коррупции обращаем внимание на такой инструмент, как Счётная палата. Благодаря особенностям своего статуса и компетенции Счётная палата РФ является важным элементом общенациональной системы борьбы с коррупцией. Формально Счётная палата не имеет полномочий вести антикоррупционные расследования или квалифицировать результаты аудиторских проверок как факты коррупции. Поэтому работа этого органа сосредоточена на профилактике и выявлении фактов коррупции. Кроме того, палата обязана незамедлительно передавать материалы проверок или ревизий в правоохранительные органы, если были вскрыты факты хищения государственных средств или иные злоупотребления, в том числе коррупционные.
На основе материалов Счётной палаты за период с 2005 года было возбуждено 105 уголовных дел по фактам коррупции. Из них 68 уголовных дел – по ст.285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями), 9 – по ст. 286 (превышение должностных полномочий) и 28 – по ст. 290 (получение взятки) .
В апреле 2007 г. на совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры и Счётной палаты РФ было принято решение о создании рабочей группы по проведению анализа законодательства и выявлению причин и условий, способствующих совершению коррупционных преступлений.
Государственный научно-исследовательский Институт системного анализа, действующий в Счётной палате, совместно с Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провёл в 2006 г. масштабное, репрезентативное социологическое исследование восприятия коррупции в российском обществе. По его итогам, оказалось, что атмосферы нетерпимости к коррупции в обществе не сформировано, никакого желания противодействовать коррупции наш обыватель не демонстрирует.
Счётная палата активно развивает сотрудничество с институтами гражданского общества по вопросам совершенствования механизмов партнёрства государства и общества в противодействии коррупции. Основными партнёрами Счётной палаты в этой работе являются Российский союз налогоплательщиков, Общественная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата РФ. Проводятся круглые столы, конференции, семинары. Принимаемые по их итогам рекомендации доступны на сайтах Счётной палаты и общественных организаций.
Счётная палата является активным участником международного сотрудничества и членом международных организаций высших органов аудита. Международные организации аудиторов уделяют много внимания разработке рекомендаций, направленных на повышение эффективности участия счётных палат в антикоррупционной борьбе. Счётная палата в рамках своих полномочий содействует практическому внедрению этих рекомендаций. Например, счётная палата постоянно занимается анализом, переводом на русский язык и распространением важных решений и руководств, разработанных в рамках ИНТОСАИ. Одним из таких документов является «Руководящие принципы по борьбе с мошенничеством и коррупцией», принятые в октябре 2002 г. на IX Ассамблее АЗОСАИ (Манила, Филиппины).
Счётная палата развивает сотрудничество с международными организациями по борьбе с коррупцией и отмыванием денег. Особенно продуктивными являются контакты председателя Счётной палаты с руководством ФАТФ и группы «Эгмонт».
Борьба с коррупцией была одним из главных вопросов повестки дня саммита «Большой восьмёрки», состоявшегося летом 2006г. в Санкт-Петербурге. Счётная палата в рамках саммита организовала телемост с руководителями высших органов аудита стран – участников G-8. Лидеры глав государств и правительств «Группы восьми» приняли документ «Борьба с коррупцией на высоком уровне», где указывается на существование взаимосвязи между коррупцией и неэффективным государственным управлением. Были приняты решения о направлениях и формах дальнейшего сотрудничества, в том числе в борьбе с коррупцией.
Одним из приоритетных направлений работы Счётной палаты является создание системы «внутренней антикоррупционной безопасности». На основе отечественного и зарубежного опыта создаётся необходимая правовая база, совершенствуются разного рода административные процедуры, которые позволят Счётной палате своевременно выявлять и очищаться от возможных коррупционных элементов.
Как ни печально, несмотря на определённые достижения, всё таки следует констатировать отсутствие сегодня в России единой комплексной национальной стратегии предупреждения коррупции и теневой экономики. Однако, предупреждение и противодействие коррупции и теневой экономике являются национальным приоритетом и стратегической задачей государства и общества.
Бывший Президент РФ В.В. Путин в одном из ежегодных посланий Федеральному Собранию (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) определял стратегические планы развития страны. К ним были отнесены:
- формирование дееспособного гражданского общества;
- строительство эффективного государства, обеспечивающего безопасность и достойную жизнь людей;
- становление свободного и социально ответственного предпринимательства;
- модернизация Вооружённых сил и правоохранительных органов;
- значимое укрепление роли России в международных делах;
и, наконец, борьба с коррупцией и терроризмом.
К сожалению, на своей последней пресс конференции в качестве президента России В.В. Путин заявил в ответе на вопрос о нерешённых им задачах, что считает таковой борьбу с коррупцией.
Нынешний Президент РФ Дмитрий Медведев начал свою деятельность с развития антикоррупционной линии, отмеченной ещё В.В. Путиным. 20 мая 2008г. Дмитрий Медведев провел в Кремле совещание, посвященное совершенствованию судебной системы страны. Президент заявил, что российская судебная система должна быть эффективной, открытой и независимой от других ветвей власти. Для достижения этой цели Дмитрий Медведев считает необходимым внести ряд существенных изменений в законодательство. Новый президент подписал указ о подготовке национального плана по борьбе с коррупцией, который должен включать: модернизацию законодательства, ликвидацию условий для коррупции и создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупции. «В 2007 году возбуждено десять с половиной тысяч уголовных дел в этой сфере – заявил Президент и добавил – «Но мы прекрасно понимаем, что это просто вершина айсберга … Коррупция превратилась в системную проблему. Этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ».
Новый Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" регламентирует создание Совета по противодействию коррупции во главе с президентом и межведомственной рабочей группы .
По предварительному замыслу, координировать правоохранительную деятельность по решению коррупционных проблем будет Генпрокуратура.
Д. Медведев заявил о необходимости в национальном плане противодействия коррупции. По его мнению, он должен включать в себя три раздела. Первый - это юридическая часть, в том числе и принятие закона о противодействии коррупции. Второй - меры профилактики. Как общественность сможет, к примеру, контролировать имущественное положение чиновников и их родственников. Название третьего и, пожалуй, самого сложного раздела президент сформулировал так - "ликвидация условий для коррупции". Президент объясняет свою инициативу как намерение создать стандарты антикоррупционного поведения. По его словам, в развитом обществе взяток не берут не потому, что боятся, а потому, что знают: раз взял - и разрушил всю свою карьеру.
Согласно Указу № 815 Совет при Президенте будет заниматься подготовкой предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координацией деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; осуществлением контроля за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции. Однако, следует отметить, что ни государственная политика в области противодействия коррупции, ни Национальный план противодействия коррупции ещё не сформулированы. Кроме того, Совет обладает лишь аналитическими и координирующими функциями, не станет ли от того он ещё одной лишней структурой и без того раздутого государственного аппарата. Особенно важно, что Совет не обладает правом законодательной инициативы, для реализации его решений могут издаваться только указы, распоряжения и даваться поручения, а это является серьёзным препятствием для его полноценной эффективной деятельности. Кадровый состав Совета также внушает опасения ввиду того, что отсутствуют среди его членов представители соответствующих НИИ, эксперты, исследователи, профессора, занимающиеся на протяжении длительного времени изучением феномена «коррупции» и обладающими на сей счёт достаточными знаниями для организации эффективного противостояния ей. Поэтому, позитивные результаты работы подобного Совета прогнозировать сложно, тем не менее и это докажет только время.
Интересно, что Указ № 815 фактически ликвидировал межведомственную рабочую группу, которая занималась подготовкой предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции 2003г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999г.
Д. Медведев 2 июля 2008 г. заявил о готовности примерного Национального Плана по борьбе с коррупцией в РФ. Намечены шаги по его практической реализации, в частности, в данном плане указано, что к 1 октября 2008г. должен быть разработан проект закона «О противодействии коррупции в РФ», кроме того, указано, что к 1 ноября 2008г. законодательными органами субъектов РФ должны быть подготовлены рекомендации по совершенствованию соответствующего Национального плана по борьбе с коррупцией, основанные на достижениях регионального антикоррупционного законодательства и научной мысли.
Итак, в качестве вывода по состоянию коррупции и борьбы с ней в России на современном этапе надо отметить, что наметились существенные положительные сдвиги в формировании антикоррупционной линии поведения государства, касающейся правовой и организационной её составляющей, есть реальные позитивные результаты, как то, формирование политической заинтересованности в решении коррупционной проблемы первого лица государства. Речь идет о том самом необходимом компоненте для борьбы с коррупцией как политическая воля. Можно надеяться, что поскольку личную ответственность за решение коррупционной проблемы взял на себя Президент страны, то можно говорить о действительном начале антикоррупционного движения в России. Утверждать же наличие целостной системной антикоррупционной политики государства пока преждевременно. Данные официальной статистики, экспертных оценок, а также исследования восприятия коррупции среди гражданского населения указывают, что коррупция по-прежнему остаётся одной из серьёзнейших и наболевших проблем в обществе, препятствующих его перспективному гармоничному развитию.

1.2 Антикоррупционая политика для России: прогрессивные взгляды

В целях проведения скоординированной и эффективной государственной антикоррупционной политики необходимо разработать концепцию антикоррупционной политики. Такая концепция на сегодняшний день может представлять собой систему доктринальных взглядов, позволяющих сформировать наиболее общие, основные очертания антикоррупционной политики государства, а также может служить ориентиром при ее выработке.
Необходимость разработки концепции вызвана не только ростом коррупции и отсутствием адекватной государственной политики по устранению этого теневого явления, но и практической потребностью использования результатов научных исследований в разработке основ такой политики. Более широкое использование научного подхода в выработке основополагающих начал антикоррупционной политики позволяет показать первооснову образования коррупционных отношений, нелинейность коррупционных связей и условий их формирующих, определить типовое разграничение коррупционного поведения, обосновать устойчивую связь уровня коррупции с факторами-условиями и причинами ее появления, а также бесперспективность правовых запретов в качестве главного метода снижения уровня коррупции .
В представленной Концепции предпринята попытка системно изложить антикоррупционную политику, которая не должна рассматриваться как универсальный набор средств, применяемых независимо друг от друга. По-настоящему будут эффективны только меры, устраняющие причины и условия коррупции. При этом важно не ввести сразу в практику правового регулирования все возможные и технически доступные антикоррупционные меры. Реализация всех мер одновременно, по меньшей мере, дискредитирует антикоррупционную политику и вызовет настоящий кризис власти, ее деградацию и разрушение институтов общественного контроля. В этих вопросах важно соблюдение логической последовательности, т.е. реализация гипотетической цепочки мер, реализуемых постепенно во времени.
Надо понимать, что целый ряд четко прописанных и жестких антикоррупционных предложений не требуют моментального исполнения. Сегодня важнее сконцентрироваться на злободневных вопросах антикоррупционной политики, в особенности на юридических проблемах регламентации данной деятельности государством.
Таким образом, структурно концепция антикоррупционной политики в Российской Федерации может содержать следующие основные разделы :
I. Легализация понятия коррупции.
II. Антикоррупционная функция и антикоррупционная политика.
III. Система правовых средств антикоррупционной политики. Предложения по совершенствованию антикоррупционного законодательства.
IV. Антикоррупционная политика на региональном и местном уровнях.
V. Специалицированный антикоррупционный орган.
I. Легализация понятия коррупции.
Как уже упоминалось выше, понятие коррупции не получило в России юридического закрепления, его легальная формулировка пока неизвестна отечественному законодательству. Необходимо ставить вопрос о закреплении общего понятия коррупции, а также понятий административно и уголовно наказуемой коррупции, дисциплинарного коррупционного проступка, коррупции лиц, занимающих государственные политические должности Федерации и субъектов РФ.
Учитывая процесс присоединения России к Конвенции ООН против коррупции, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, нормы российского антикоррупционного законодательства, а также потребности практики в создании новых эффективных антикоррупционных институтов, следует закрепить возможность установления дополнительных правовых барьеров как на пути традиционных разновидностей коррупционной деятельности (взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями, хищение, участие в предпринимательской деятельности), так и в отношении ряда коррупционно направленных деяний. Эти деяния можно отнести к числу факторов или первичных проявлений коррупции. В этом же ряду стоят деяния, детерминированные традиционными формами коррупции, обслуживающие инфраструктуру коррупционной деятельности. Подобные коррупционно направленные нарушения должны предусмотрительно запрещаться, прежде всего, в административном и дисциплинарном законодательстве. К ним можно отнести следующие:
- Использование должностного положения (соответствующего статусу влияния) без признаков нарушения должностных обязанностей и нарушения законодательства в процессе служебной и иной публичной деятельности. Например, немотивированное пользование служебным удостоверением в личных целях и т.д.
- Оказание содействия публичным лицом другому публичному лицу в совершении коррупционных преступлений и их сокрытии, скрытое посредничество при отсутствии признаков соучастия.
- Протекционизм, выражающийся в предоставлении немотивированных преимуществ, без признаков злоупотребления должностными полномочиями или должностным положением.
- Действия (или бездействие) служащего, связанные с нарушением своих обязанностей, порядка взаимоотношений с вышестоящими инстанциями для оказания (обеспечения) группового влияния в процессе осуществления публичной деятельности, фаворитизм чиновников, если при этом преследуются цели, несовместимые с интересами публичного управления.
- Получение от третьих лиц незаконного преимущества или неправомерной выгоды лицом, имеющим публичный статус, при отсутствии при этом признаков подкупа и злоупотребления должностным положением, нарушения должностных обязанностей.
- Осведомленность о фактах коррупционной деятельности. Сокрытие должностными лицами информации о фактах коррупции от общественности и СМИ.
- Непринятие должностным лицом (руководителем организации) мер по профилактике уголовно наказуемой коррупции.
- Незначительные злоупотребления служебным положением. Например, использование служебного ксерокса, принтера для личных целей.
- Нарушение принципов служебной этики во взаимоотношениях с подконтрольными, подчиненными субъектами.
- Приобретение статуса, обеспечивающего дополнительные возможности продвижения по службе, а равно политического влияния, с нарушением законодательства.
Названные деяния близки к коррупционным, касательно происков нелегальной выгоды, и могут составлять широкое понимание коррупции по мнению исследователей фонда Индем. Внимание к некорыстным формам и к неуголовной коррупции требует соответствующего законодательного закрепления соответствующих положений в дисциплинарном и административном законодательстве.
В части уголовной ответственности в связи с коррупционной деятельностью следует предусмотреть ответственность за подкуп иностранных должностных лиц, должностных лиц международных организаций, незаконное обогащение, злоупотребление влиянием в корыстных целях, нецелевое расходование средств бюджета, а также отдельно за активный подкуп (предоставление материальных преимуществ) публичных лиц лицами, имеющими аналогичный статус, и пассивный подкуп, связанный с обещаниями публичных должностных лиц принять незаконные материальные преимущества.
II. Антикоррупционная функция и антикоррупционная политика.
Учитывая, что коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться и мимикрировать, справедливо призывают учёные выделить антикоррупционную функцию государства как одну из его базовых задач. Речь идет как о создании механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане, так и о выработке и проведении антикоррупционной политики как постоянно действующей органичной функции государства.
Антикоррупционной функцией является комплексная деятельность, направленная на устранение причин и условий патогенности коррупции, обобщенно выражающаяся в нормализации работы государственного аппарата, устроенного по максимально удобной и полезной для всех членов общества технологии. В узком понимании антикоррупционная функция есть непосредственное вытеснение из жизни общества коррупции на всех уровнях с помощью специфических мер.
Антикоррупционная функция предполагает:
1) формирование и реализацию антикоррупционной политики;
2) создание антикоррупционного законодательства;
3) создание и эффективное функционирование антикоррупционного органа;
4)формирование единого процессуального порядка инициирования и рассмотрения коррупционных дел на гласной основе для всех категорий лиц.
Антикоррупционная политика заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных, научно обоснованных и системных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни, и по повышению коррупционных рисков.
В своей основе антикоррупционная политика — это, прежде всего, правовая политика в сфере борьбы с преступлениями и правонарушениями, которая в значительной части ориентирована на реализацию непосредственно норм антикоррупционного законодательства и решает основную задачу комплексного противодействия коррупции на отдельных, наиболее важных направлениях.
Цель антикоррупционной политики заключается в минимизации проявлений коррупции и максимальном повышении коррупционных рисков для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Несомненно, это замыкается на укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой (а не номенклатурно-криминальной) государственности и высокого уровня правовой культуры общества и личности.
Можно следующим образом сформулировать принципы антикоррупционной политики: научность; оперативность; последовательность и постепенность; недопустимость установления двойных стандартов (в частности, необоснованных привилегий и иммунитетов, препятствующих привлечению к ответственности коррупционеров); комплексное использование научных, организационных, правовых и иных мер; сочетание ограничительных и стимулирующих юридических средств; тесное сотрудничество международных организаций, институтов государства и гражданского общества.
Ведущим принципом всей антикоррупционной политики должно быть постоянное повышение рисков, цены потерь, уровней нестабильности для вовлечённых в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан. В противном случае коррупция будет восприниматься в обществе как мало рискованная и высокодоходная деятельность в том смысле, что именно коррупционные отношения позволяют надёжно и быстро решать проблемы. Противодействие коррупции с помощью запретов соответствующих действий или высоких штрафов за их осуществление, включая изменение правовых норм, является и будет являться малоэффективным в силу возможностей обхода запретов, неисполнения этих правовых норм или их использования в личных или корпоративных интересах, т.е. в коррупционных целях.
Выделяют следующие уровни антикоррупционной политики, учитывающие структурную организацию общества:
в государственном секторе — в органах власти и в иных государственных организациях, действующих в отраслях и сферах государственного управления;
в сфере местного самоуправления — в органах и организациях системы местного самоуправления.
Стратегия антикоррупционной политики такова, что необходима государственная система мер, направленная на профилактику и преодоление коррупционных проявлений на различных уровнях управленческой вертикали. При использовании разнообразных средств и технологий масштабы коррупции могут быть минимизированы.
Антикоррупционная политика в структурном аспекте складывается из направлений, в рамках которых последовательно реализуется определенная система различных мер.
Высокий уровень коррупции объясняется тремя факторами: недостаточной эффективностью антикоррупционной деятельности с применением имеющегося арсенала мер, отсутствием новых, более адекватных средств, а также механизма устранения причин коррупции. Представляется, что для наиболее рационального подхода к антикоррупционной деятельности тактически правильно следовать приоритетам в реализации названных трех направлений антикоррупционной политики: начинать с раскрытия всего потенциала имеющихся в наличии антикоррупционных средств, затем уделять внимание ее профилактике и уже в последнюю очередь решать вопросы использования новых средств. В дальнейшем все три направления необходимо осуществлять параллельно.
Приоритетным направлением антикоррупционной политики должно стать предупреждение коррупции, а именно искоренение её причин и условий. В деле формирования концептуальных основ борьбы с коррупцией, как социальным явлением в самом широком понимании, большинство авторов исходят из установки, что наиболее эффективное противодействие может быть обеспечено на пути определения возможностей воздействия именно на условия и причины детерминации этого явления, т.е. на систему общественных отношений (социально-экономических, общественно-политических, социально-правовых и т.п.) В идеале эта система должна быть криминологически здоровой , т.е. обладать изначально низкой криминогенностью. Чтобы она заработала, важно предложить разработку и применение более совершенных средств и методов уголовно-правового, административного, дисциплинарного воздействия, а также использование возможностей гражданского общества в его влиянии на формирование и утверждение в социуме норм законопослушного поведения, нетерпимости к фактам коррупционной деятельности.
В связи с этим необходимо модернизировать систему государственного управления. Подобная деятельность будет иметь четыре слагаемых успеха: разработка антикоррупционного законодательства и координация антикоррупционной деятельности; изменение содержательных аспектов системы управления и продолжение административной реформы; укрепление судебной власти, создание административной юстиции и обособление антикоррупционного направления деятельности правоохранительной системы; введение принципиально новой системы государственного контроля, в особенности финансово-бюджетного, обеспечивающего общественные, парламентские и иные процедуры в сфере антикоррупционной деятельности.
Кроме того, необходимо установить сферы правового регулирования, наиболее подверженные коррупции, а так же установить антикоррупционные стандарты (гарантии, ограничения, запреты), обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование каждой из этих сфер.
Соколов Д.В. выделяет следующие сферы правового регулирования антикоррупционной политики в РФ : реализация избирательных прав и права на референдум; деятельность политических партий; государственная и муниципальная служба; служба в коммерческих организациях; служба в некоммерческих организациях; особые сферы исполнения полномочий органов государственной власти, в том числе: законотворчество, судебная и правоохранительная деятельность, бюджетный процесс, банковская деятельность, кредитование, эмиссия ценных бумаг, приватизация, государственные закупки, регистрация и лицензирование видов деятельности, экспертиза, сертификация товаров и услуг, предоставление и получение международной финансовой и гуманитарной помощи.
Для достижения необходимого уровня эффективности антикоррупционной политики допустимо установить федеральным законом в соответствии с Конституцией РФ определённое ограничение прав и свобод лиц, занимающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, а также лиц, выполняющих управленческие и иные функции в коммерческих и иных организациях. Сазонова Е.С. предлагает решить указанную проблему при помощи создания специального антикоррупционного механизма, предполагающего информационную открытость деятельности должностных лиц государства и позволяющего противодействовать совершению коррупционных преступлений. В качестве указанного механизма предлагается так называемый «колпак»: должностное лицо государства добровольно соглашается на проведение в отношение него ряда проверочных мероприятий независимыми специальными органами государственной власти по контролю за соблюдением антикоррупционного законодательства. Это означает, что должностное лицо будет подвергаться контролю в отношении его слов и действий как на службе, так и в частной жизни .
Для достижения цели антикоррупционной политики и решения наиболее важных вопросов должны использоваться научные, организационные, воспитательные (культурно-просветительские), экономические и правовые меры. Причем правовые меры служат условием и залогом успешной долговременной и четкой реализации всех других мер.
На первое место необходимо ставить научные меры, так как проблема коррупции исследована явно недостаточно. Поэтому именно в рамках данного направления должна разрабатываться идеология противодействия коррупции, должны предлагаться цели и принципы такого противодействия, конкретные проекты нормативных правовых актов, прогрессивные юридические технологии решения проблем коррупции. Теоретическое исследование проблем коррупции поможет обобщить и систематизировать накопленные о ней знания, более эффективно использовать имеющийся опыт, сложившуюся социальную практику, сформировать понятийный аппарат, позволяющий рассматривать ее с научной точки зрения.
C помощью исследований можно найти слабые, уязвимые места коррупции и предлагать системные меры по противодействию ей, предвидеть тенденции ее развития. Именно наука создает возможность прогнозирования коррупционных ситуаций и принятия опережающих мер, связанных с предупреждением коррупционных отношений. Для этого нужна особая методология исследования проблем коррупции, которую следует рассматривать как составную и неотъемлемую часть теневой правовой жизни современного общества. Однако для более полного познания коррупции требуется основательный анализ целого — теневого сегмента правовой действительности.
Среди организационных мер можно назвать создание различных структур и их действия по борьбе с коррупцией. Поскольку коррупция — глобальное явление, требуются и соответствующие усилия для ее решения: международные контакты, организации и т.п.
Административная реформа — один из важнейших организационных аспектов борьбы с коррупцией. Ведь именно она призвана сформировать качественно иную модель государственного управления. В литературе высказываются предложения о создании в каждом органе государственного и муниципального управления государственно-общественный структуры коллегиального типа, которая, не вмешиваясь в выполнение текущей функциональной компетенции, будет иметь реальные управленческие полномочия по решению внутриорганизационных и в первую очередь определенных кадровых и дисциплинарных вопросов, вопросов поощрения и рассмотрения жалоб сотрудников. При этом первое лицо не вправе руководить данной структурой и быть ее членом. Первое лицо следует разгрузить от излишней властной компетенции, так как определенные «обеспечительные» полномочия не позволяют сосредоточиться на выполнении основных профессиональных функций. Практика многих стран, успешно ведущих борьбу с коррупцией, не обходится без очень важного вопроса организации взаимодействия органов власти и граждан. Граждане должны рассматриваться как составная часть обеспечения антикоррупционной безопасности. Для этого необходимо предоставить им право осуществлять гражданский контроль и сообщать о фактах коррупции в компетентный орган, с обеспечением обязательных гарантий данного права.
Воспитательные и просветительские меры. В борьбе с коррупцией важно осознать необходимость создания привлекательного образа государства на уровне обыденного восприятия. Используя средства государственного идеологического воздействия, необходимо позиционировать власть в качестве института, который ближе населению, выгоднее, удобнее и доступней, чем коррумпированное государство. Следует также воспитывать «нулевую» терпимость граждан и служащих к коррупции. В СМИ, Интернет-изданиях усилить квалифицированную пропаганду вреда коррупции и ее общественной опасности. Для этого, в частности, нужно давать подробное освещение в прессе конкретных уголовных дел по взяточничеству, коммерческому подкупу, торговле влиянием как разновидности должностного и служебного злоупотребления; публиковать резолюции вступивших в законную силу приговоров судов по подобным делам; данные социологических опросов; интервью с авторитетными общественными и государственными деятелями; материалы о международном и зарубежном опыте противодействия коррупции. Необходимо вести антикоррупционную пропаганду среди детей и подростков, начиная с младшего школьного возраста.
Сегодня недостаточно используются такие рычаги противодействия коррупции, как воздействие на культурный уровень человека, в частности, посредством телевидения, кино, театра, литературы, других видов искусства. Для этого необходимо предусмотреть в бюджетном финансировании всех уровней возможность, если не специального «антикоррупционного культурного» финансирования, то хотя бы использования различного рода грантов на создание отдельных произведений. Следует поощрять участие в антикоррупционной пропаганде общественных организаций, а также деятелей церкви и различных религиозных конфессий.
Экономические меры могут быть разделены на общие, которые предполагают повышение уровня жизни в стране в целом, и специальные, обращенные на уровень жизни чиновничества.
С этой целью следует вводить в практику органов исполнительной власти, отвечающих за экономическое регулирование, передачу государственных функций на аутсорсинг; принимать меры по сокращению сферы административного усмотрения; снижать количество и объем неоправданного государственного регулирования; создавать благоприятные условия для саморегулирования рыночных отношений; обеспечивать надлежащий контроль за прозрачностью государственных закупок и проводить политику, направленную на регламентацию отношений власти и бизнес-структур на основе четких и понятных критериев предоставления преференций, имеющих экономическое значение.
Егорова Н.А. предлагает рассматривать антикоррупционную политику как политику государства в сфере противодействия коррупции как сложному социальному явлению уголовно-правовыми мерами . Однако, этот подход представляется в недостаточной степени ёмким, поскольку в реализации антикоррупционной политики должны быть задействованы меры и иного неуголовного характера. Большими возможностями в контроле коррупции и её предупреждении обладают многие отрасли права: конституционное, избирательное, административное, служебное, финансовое, бюджетное, налоговое, банковское, таможенное, предпринимательское, гражданское, процессуальное и иные. Именно в этих отраслях создаются специальные дыры для «правомерной» коррупции. Законодательство с подобными дырами лоббируется соответствующими представителями власти и бизнеса.
Егорова Н.А. предлагает рассматривать антикоррупционную уголовную политику в широком и узком смыслах: в первом – как направление деятельности государства по противодействию всем общественно опасным деяниям управляющих субъектов; во втором – как борьбу с отдельными видами такого общественно опасного поведения. Последние предусмотрены Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцией ООН против коррупции, благодаря этим источникам узкое понимание уголовной политики обретает относительную определённость.
В антикоррупционной политике можно выделить три уровня: 1) концептуальный; 2) законодательный; 3) правоприменительный (Г.Н. Миньковский) . На концептуальном уровне – это теоретические положения и основанные на них предложения по совершенствованию уголовного законодательства об коррупционных преступлениях; на законодательном – уголовное правотворчество; на правоприменительном – применение норм уголовного права о названных преступлениях.
Антикоррупционная уголовная политика России, рассматриваемая на концептуальном уровне, переживает сложный период поиска оптимальной теоретической модели государственно-властной деятельности, которая обеспечила бы эффективную уголовно-правовую борьбу с коррупцией. Преобладают суждения о необходимости криминализации тех или иных видов общественно-опасного поведения служащих, наделённых управленческими полномочиями – в том числе, такой криминализации, которая нужна для последовательного выполнения Россией своих обязательств перед международным сообществом.
Конвенция ООН против коррупции предусматривает необходимость криминализации ряда деяний, пока не относимых нашими законами к криминальным. Так, ст. 20 предписывает криминализировать «незаконное обогащение». В соответствии с требованиями Конвенций ООН и Совета Европы необходимо пересмотреть перечень лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам (ст. 447 УПК РФ). Кроме того, необходимо тщательно прописать все процедуры, связанными с лицами, облечёнными иммунитетом.
В настоящее время в соответствии со ст. 8 и примечаниями к ст. 201 и ст. 285 УК РФ «иностранное публичное должностное лицо» или «должностное лицо международной организации» не обладают признаками, позволяющими признавать их субъектами коммерческого подкупа или получения взятки. Теперь необходимо внести соответствующие поправки. Однако, конвенция требует криминализировать подкуп иностранного должностного лица, только в этом случае наступит ответственность. В.В. Бобырев считает, что ответственность должна и может наступать во всех случаях.
Сегодня обретает популярность идея отказа от понятия должностного лица в уголовном праве и замена его термином «публичный служащий». Положения вышеупомянутых конвенций предусматривают институт публичного должностного лица в качестве основного субъекта коррупционных отношений. По мнению Казанцева Н.М. в российском законодательстве этого института как целостной правовой категории в настоящее время не имеется . Более того, значительная часть лиц, относящихся к данной категории, по российскому законодательству именуются государственными, в том числе гражданскими служащими, которые вопреки своему наименованию имеют правовое положение наёмных работников, правовое отношение которых с государством устанавливается в форме контракта по государственной службе, причём сторону государства представляет руководитель государственного органа прохождения службы.
Для развитых в правовом отношении стран такой подход не свойственен вследствие его коррупциогенности. Публично-правовые отношения при исчерпывающем урегулировании их законом устанавливаются принятием соответствующей присяги – избранного публичного должностного лица, министра правительства, государственного служащего, имеющего статус чиновника, т.е. лица, выполняющего от имени государства публичную функцию власти или публичную услугу, что соответствует положениям вышеуказанных конвенций.
Тем не менее, Егорова также считает, что понятие должностного лица как специального субъекта преступления нужно сохранить в УК РФ по следующим основаниям. Понятие «должностное лицо» несколько раз встречается в Конституции, кроме того, оно присутствует в тысячах нормативных правовых актах федерального уровня. Замена понятия «должностное лицо» на понятие «публичный служащий» потребует внесения изменений в указанные документы, а также в категориальный аппарат юридических наук. Признание субъектами коррупционных преступлений любых публичных служащих, по мнению Егоровой Н.А., не вполне согласуется с дифференциацией уголовной ответственности как генеральным направлением уголовной политики России.
Институциональная пробельность государственной службы Российской Федерации по сравнению с публичными службами развитых стран образует, по мнению Казанцева Н.М. одну из основных институциональных причин экстраординарного характера коррупции в России. Тем самым он полагает, что существенное ограничение коррупции в России невозможно без реинституциализации государственной службы.
Главными задачами такой реинституциализации будет на его взгляд установление публично-правового статуса для государственных служащих Российской Федерации, а так же исчерпывающее урегулирование статуса всех публичных должностных лиц Российской Федерации, для которого в отличие от статуса граждан как частных лиц, применяются ограничения прав человека, в т.ч. принцип презумпции виновности и публично-правовой контроль их социальных и частных отношений, т.е. предусматривается административно-юрисдикционный порядок (вместо судебного для всех граждан) организации надзора и проведения оперативных, оперативно-розыскных и оперативно-технических мероприятий.
В аспекте предупреждения коррупции применительно к государственной и иной службе существенны три стороны вопроса: характеристика служебной и иной среды, в которой совершаются коррупционные преступления; характеристики служащих; условия и процессы их взаимодействия, состояние социального контроля в сфере службы.
Если говорить о служебной среде и условиях службы, то здесь важно:
1) соблюдать правило о достойном размере оплаты труда служащих, хотя главное не в деньгах, а в психологии людей, в их нравственном состоянии;
2) нормативно регламентировать полномочия служащих, минимизировать их дискретность;
3) формирование нетерпимости к коррупционным проявлениям.
Задача реинституциализации публичной власти и службы в России – вывести страну из привычной цивилистской деформации публичного права, когда полномочия публичных должностных лиц исполняются ими так, как будто это их собственные правомочия в отношении их частной собственности, и вместо нынешнего частноправового режима осуществления государственной власти вести публично-правовой режим.
Важную роль должна играть база данных по всем государственным и муниципальным чиновникам, которую должен в перспективе вести специализированный информационный центр при органе по борьбе с коррупцией.
Конвенция ООН против коррупции предлагает введение в национальные законодательства нормы о «незаконном обогащении», под которым подразумевается значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. В литературе встречаются как критики, так и сторонники этой новеллы. Так, Егорова Н.А. полагает, что в изложенной интерпретации данная норма не вписывается в каноны уголовного права вообще, поскольку противоречит принципу презумпции невиновности. Её доводы сводятся к тому, что превышение доходов физического лица над его расходами не составляет вообще объективную сторону преступления, поскольку в данном случае отсутствует как действие (бездействие), так и деятель.
В свою очередь Борков В. предлагает авторскую редакцию статьи 290.1 «Коррупционное обогащение», в которой говорится о превышении должностным лицом своих активов, а равно активов близких родственников над законными доходами, и подчёркивает, что имеется в виду и деятельность и её результат . Егорова указывает на невозможность существования в уголовном законодательстве подобной гипотетической диспозиции. Однако, Борков В. Утверждает «ненужность» разумного объяснения превышения активов над законными доходами со стороны должностного лица, он полагает, что значительная разница между фактическими и законными доходами свидетельствует о коррумпированности должностного лица.
По всей видимости, споры и разногласия вокруг этой новеллы будут длиться ещё долго, но сколько бы дискуссии не длились сама идея, по сути, хороша, вопрос только в том как найти ей подобающую нормативную оболочку, которая бы гармонично вписывалась в систему права России.
Многие учёные сходятся во мнении, что положительную роль для концепции уголовной антикоррупционной политики могла бы сыграть 1) декриминализация определённых деяний (установление в уголовном законе минимального стоимостного предела взятки (коммерческого подкупа), при недостижении которого состав преступления отсутствует (при условии, что нет вымогательства взятки или предмета); устранение уголовной ответственности за так называемую «взятку-благодарность» за правомерное служебное поведение; разумная формализация оценочных понятий «существенного нарушения», «существенного вреда» применительно к имущественному вреду в составах управленческих (коррупционных) преступлений, в первую очередь в главах 23 и 30 УК РФ); 2) депенализация (освобождение от уголовной ответственности при определённых условиях не только взяткодателя (лица, передавшего предмет коммерческого подкупа), но и взяткополучателя или лица, получившего предмет коммерческого подкупа); дифференциация и унификация, а также индивидуализация уголовной ответственности за коррупционные преступления.
Говоря о российской антикоррупционной политике на уровне правотворчества Егорова Н.А. отмечает относительную стабильность УК в части регламентации оснований уголовной ответственности за должностные преступления (гл.30) и преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл.23). серьёзными новациями в этих главах за десять лет действия УК РФ 1996г. стали изменения, внесённые ФЗ от 8 декабря 2003г. Однако, ни одно из них не получило однозначно положительной оценки у научной общественности и правоприменителей. Так, идея усиления ответственности должностных за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов реализовалась в появлении ст. 285.1 и 285.2 УК РФ с более мягкими санкциями, чем в ст. 285УК РФ. В ст. 293 УК РФ в качестве последствий указан крупный ущерб (ч.1 ст. 293 УК), тяжкий вред здоровью (ч.2 ст. 293 УК), смерть человека (ч.2 ст. 293 УК), смерть двух или более лиц (ч.3 ст. 293 УК), но законодатель не отразил никак такие последствия как лёгкий и средней тяжести вред здоровью. И самое непонятное из дополнений УК - это распространение сферы действия нормы примечания 1 к ст. 201 УК (о понятии лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации) не на весь Кодекс, как того требуют свойство системности права и здравый смысл, а только на статьи главы 23 и статью 196 УК РФ.
По поводу проектов законов о борьбе с коррупцией, Егорова Н.А. отмечает, что поскольку по ключевым вопросам предлагаемые акты отсылают к другим нормативным актам (в том числе и к УК), то это заставляет усомниться в необходимости комплексного антикоррупционного закона прямого действия. И предлагает включить различные проектные нормы в уже действующие федеральные законы, регулирующие служебную деятельность, а также в Кодекс корпоративного поведения. Однако, более приемлемой представляется точка зрения Нургалиева Р.Г., который подчёркивает, что присоединение России к ряду международных конвенций по проблемам борьбы с организованной преступностью и коррупцией и сопряжёнными с ними налоговыми преступлениями и отмыванием незаконных доходов неизбежно сегодня ставит вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта, который будет предусматривать меры, направленные в первую очередь на устранение причин и условий, порождающих коррупцию .
В отношении правоприменительного уровня антикоррупционной уголовной политики немаловажную роль в обеспечении её единства и соответствия УК способен сыграть Верховный Суд путём дачи разъяснений по вопросам судебной практики по делам об управленческих (коррупционных) преступлениях. В этой связи отмечается целесообразность принятия Пленумом Верховного Суда РФ постановления о судебной практике по делам о преступлениях должностных лиц и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях.

III. Система правовых средств антикоррупционной политики. Предложения по совершенствованию антикоррупционного законодательства.
Антикоррупционная политика в современной России должна закрепляться, прежде всего, в нормативных правовых актах. Отличительной чертой антикоррупционного отечественного законодательства является отсутствие в нем основного, координирующего все другие правовые средства акта — закона о противодействии коррупции.
Автор настоящего исследования присоединяется к мысли о том, что правовые средства антикоррупционной политики следует предлагать с учетом того, что их значительная часть должна иметь предназначение практического средства, позволяющего снимать коррупционное влияние, бороться с правонарушениями коррупционного характера. Эта же часть законодательных усилий по противодействию коррупции должна быть сосредоточена не столько на средствах репрессии, сколько на создании правовых и иных условий долговременной профилактики известных законодательной и правоприменительной практике злоупотреблений должностных лиц.
Другая часть правового регулирования антикоррупционной направленности — это обширная сфера совершенствования общего механизма управления, повышающая его эффективность в целом. Непременным условием оптимальной антикоррупционной политики является обеспечение должного порядка, затрагивающее необходимость комплексного подхода всего общества к реализации антикоррупционной функции. Отсюда вытекают задачи по совершенствованию системы управления, поддержанию общего режима законности, устойчивости правовой системы, демократизации и открытости государственных и других публичных институтов, повышению роли правовых средств в государственной политике, сокращению дистанции между чиновником и обществом, увеличению степени поддержки населением государственных программ при одновременном повышении положительной роли государства в решении проблем отдельно взятого гражданина.
Внимание к обозначенным приоритетам в сфере антикоррупционной правовой политики позволяет сконцентрироваться на определении законодательных средств ее закрепления. Во-первых, следует принять на федеральном уровне концепцию антикоррупционной политики. Во-вторых, необходимо наличие общефедерального антикоррупционного акта, принятого в развитие положений соответствующей концепции, координирующего деятельность по разработке и системному построению норм всего антикоррупционного законодательства в целом; определяющего принципы и приоритеты деятельности, задачи, обязанности субъектов; устанавливающего институты противодействия коррупции; связывающего всю антикоррупционную работу в один «узел». В-третьих, в отраслевом плане следует совершенствовать антикоррупционную составляющую конституционного, административного (включая дисциплинарное, административно-юрисдикционное), уголовного, гражданского, трудового и других отраслей законодательства как с позиции внимания к репрессивной стороне мер, так и со стороны профилактики коррупции. В-четвертых, законодательство в области антикоррупционной деятельности страдает от недостатка актов, опосредующих государственное и муниципальное управление во всех его многообразных проявлениях. Наличие «белых пятен» в законодательстве, неприкосновенных каст, неурегулированных вопросов в сфере исполнительно-распорядительной и внутриорганизационной деятельности столь велико, что способно составить самостоятельное направление совершенствования всего антикоррупционного законодательства. В-пятых, помимо принятия общефедеральной программы антикоррупционной политики, в которой предусматривались бы практические правовые шаги по искоренению коррупции и осуществлялось планирование финансирования соответствующих антикоррупционных структур, следует принять во всех государственных и муниципальных органах, на региональном и муниципальном уровне управления свои отдельные и самостоятельные программы антикоррупционной деятельности.
Среди общих предложений по совершенствованию антикоррупционного законодательства особое место занимают меры правотворческие. В первую очередь необходимо закрепить в законе проведение полной инвентаризации законодательства на предмет коррупционной емкости. Многие акты просто провоцируют коррупционные связи и различные служебные злоупотребления. Для того чтобы «вырвать» хотя бы часть законодательных средств из рук коррупционеров (прежде всего теневых лоббистов), в литературе предлагается чаще проводить референдумы и всенародные обсуждения наиболее важных законопроектов.
Принимаемые Федеральным собранием и подписываемые президентом законы, как правило, не проходят криминологической экспертизы. При подготовке проектов законов специалисты различных областей права при подготовке проектов законов главным образом ориентированы на решение своих узкопрофессиональных задач. Вопрос о необходимости организации криминологической экспертизы ставится более десяти лет. Давно разработано несколько положений о ней . Хотя другие экспертизы, например, экологическая и экономическая, давно функционируют. Видимо потому, что их действие затрагивает меньше личных интересов власть имущих, чем криминологическая. Поэтому многие наши законы коррупциогенны и криминогенны. Важно, что анализ законодательных и иных нормативных правовых актов на коррупциогенность невозможен без единообразного понимания проявлений коррупции, их законодательного закрепления.
Криминологическая экспертиза могла бы не только выявить наличие «коррупциогенных дыр», но и предложить меры, повышающие трудность совершения коррупции; меры, повышающие риск при её совершении; меры, снижающие выгодность от её совершения. В России даже разработана методика для эксперта, которому может быть поручена криминологическая экспертиза. Однако, эксперт в ней не обладает никакими правами, если обнаружит, что закон криминогенен или коррупциогенен. Его дело лишь дать заключение, а их, как правило, выбрасывают в корзину.
Председатель Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по противодействию коррупции М.И. Гришанков отмечает, что в настоящее время «жизненно необходимым представляется предусмотреть в рамках единой государственной антикоррупционной политики создание, а затем и совершенствование обязательной антикоррупционной экспертизы, разрабатываемой на всех уровнях проектов законов, а также в ведомственных нормативных актах. Государственная дума в настоящее время уделяет этому вопросу особое внимание, потому что законодатель вольно или невольно способен заложить нормы принимаемых законов, нормы, которые вызывают двойное, тройное толкование, и соответственно невозможность реализации этих законов в тех условиях, в которых находится сегодня наша страна. Сегодня антикоррупционная экспертиза становится практически обязательной» . Однако, надо признать, что сейчас ещё нет реальных шагов в этом направлении, хотя это общегосударственная проблема и решать её необходимо.
Сегодня в России разработана и внедрена «Методика анализа коррупциогености нормативных правовых актов органов исполнительной власти», в которой представлены типичные основные коррупционные факторы в российском законодательстве. Данная методика предполагает внедрение технологии снижения коррупционных рисков законодательства. Таким образом, фактически сформулированы обязательные требования по антикоррупционной безопасности к законодательному продукту, в частности по антикоррупционной защите законов.
Важно привлекать к работе над антикоррупционными законопроектами и проектами соответствующих международно-правовых актов, над криминологической экспертизой законопроектов на коррупциогенность высококвалифицированных специалистов, профессионально разрабатывавших соответствующие вопросы, далёких от псевдополитических и местнических амбиций, а также лоббирования кланового, криминального или иного «теневого» интереса.
Одной из проблем антикоррупционной политики является слабость правового регулирования системы исполнительной власти, наличие пробелов в организации власти, во взаимоотношениях различных ее уровней, звеньев. Необходимо в нормативных правовых актах максимально подробно прописывать процедуры принятия тех или иных управленческих решений, более конкретно определять функции для чиновников и других потенциальных коррупционеров. Антикоррупционные меры должны пронизывать все законодательство. Сейчас важно создать механизм, препятствующий появлению новых коррупциогенных правовых норм, провоцирующих должностные нарушения. С этой целью должно быть закреплено на уровне закона проведение независимой научной и общественной экспертизы законопроектов. Ее результаты должны учитываться в работе над законопроектами. Обеспечение максимально гласного прохождения законопроекта через все стадии его принятия — самостоятельная задача, на выполнении которой требуется сконцентрировать усилия. Важно учитывать особое значение деятельности законодателей по приведению российского законодательства в соответствие с международным.
Некоторые учёные убеждены в необходимости разработки и принятия новой Конституции РФ, поскольку ныне действующий «закон законов» все больше становится препятствием для борьбы с коррупцией. Их аргументация основывается на вполне обоснованных фактах. Перекос в сторону президентской власти настолько заметен, что значительно снижает роль, например, парламента, что не может не сказаться на выполнении им полноценных представительных и контрольных функций. В действующей Конституции отсутствует система юридических обязанностей и ответственности для власти, которые смогли бы обеспечить провозглашенные во второй главе права и свободы личности.
Предложения по совершенствованию отдельных направлений антикоррупционного законодательства следует разделить на несколько основных блоков. В области административного законодательства: Непосредственному правовому регулированию подлежит вся система органов исполнительной власти, создающая необходимый антикоррупционный фон. Работа по освобождению госаппарата от избыточных функций должна быть активизирована и продолжена по ряду новых направлений. В первую очередь речь идет о функциях обслуживания и обеспечения деятельности самих органов государственной власти. Практика показывает, что коммерциализация этой сферы, то есть выведение ее из поля государственных дел, позволяет существенно экономить расходы на содержание государственного аппарата и одновременно повышать качество осуществления этих функций. Требуется принятие ряда актов по модернизации структур государства, ведущих правоохранительную деятельность. Речь идет о создании самостоятельного органа по осуществлению и координации антикоррупционной деятельности, действующего в обстановке гласности.
Учитывая коррупционную опасность макроэкономических отношений, следует закрепить особый статус антимонопольного органа. В частности, изменить порядок его прямой подчиненности Правительству РФ по ряду надзорных и юрисдикционных функций.
В каждом ведомстве необходимо принять подзаконные акты, направленные на реализацию положений Закона о государственной гражданской службе, в особенности в отношении рассмотрения ситуаций «конфликта интересов». Требует решения и вопрос о статусе высших должностных лиц (лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации). Важно создать юридическую систему гарантий государственных служащих от административного давления в процессе исполнения ими своей должности и внести соответствующие дополнения в Закон о государственной гражданской службе. Отдельного регулирования заслуживает правило создания «надлежащей защиты от любой неоправданной меры служащих, которые имеют серьезные основания подозревать наличие коррупции и добросовестно сообщают о своем подозрении компетентным лицам или властям» (Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS No 173) от 27 января 1999 г., вступившая в силу 1 июля 2002 г.). Подготовка государственных и муниципальных служащих — это сфера, кардинально отличающаяся от подготовки специалистов других профессий, и она не может быть с достаточной полнотой урегулирована действующими законами об образовании. Необходим специальный Федеральный закон «О системе подготовки кадров для государственной и муниципальной службы». В.В. Путин отмечал, что «знание чиновниками современной науки управления – это всё ещё очень большая редкость». Действительно, сегодня наша страна не готовит высококлассных государственных управленцев. Справедливо отмечает Н.И. Глазунова: «наука государственного управления до сих пор не получила статус самостоятельного научного направления, она «разорвана» на отдельные темы, которые разрабатываются как часть политической науки, управления экономикой, правоведения, социологии, других общественных наук» . Таким образом, необходимо существенное повышение качества управленческого образования государственных служащих с присутствием специализированной антикоррупционной подготовки служащих. Среди других законотворческих мер необходимо предусмотреть особенности организации оперативно-розыскных мероприятий по установлению фактов так называемой «элитарной» коррупции.
Негативные тенденции с конституционными правами граждан подтверждены представителем судебной власти страны. По данным председателя Верховного Суда РФ Лебедева В.М., в судах удовлетворяется 67,5% обращений граждан, которые обжалуют действия должностных лиц органов власти и управления . В Германии только каждое десятое заявление удовлетворяется. Это красноречиво свидетельствует о профессиональном и образовательном уровне соответствующих специалистов.
Для современной России действительно важно формирование антикоррупционных моделей поведения в органах государственной власти. Наиболее актуальными проблемами являются формирование антикоррупционной культуры и создание системы внутриорганизационного антикоррупционного мониторинга. Одним из направлений реализации данной деятельности должно стать проведение экспертиз проектов нормативных документов на коррупциогенность. Их основное назначение – формирование антикорруцпионных моделей поведения в профессиональной деятельности. И ещё одно направление – это работа с кадровым составом органов государственной власти и муниципального управления. Одной из действенных форм построения эффективного механизма превентивных мер противодействия коррупции нам видится внедрение в деятельность государственных и муниципальных органов власти и местного самоуправления специализированных кодексов поведения государственных и муниципальных служащих.
Представитель государственной власти, исполняющий свои служебные обязанности, должен не только выполнять стоящие перед ним профессиональные задачи, но и придерживаться определённых моральных принципов. Для повышения эффективности деятельности государственных органов в различных странах разрабатываются собственные концепции государственного управления, в которых значительное место отводится этике государственной службы. Нормативный и структурный подходы к этике государственной службы являются основополагающими в мировой практике. Но доминирует структурный подход, уделяющий основное внимание нормативным актам, которые регулируют деятельность чиновников. Очевидно, что практически невозможно описать все нарушения, допускаемые служащими, так же как и невозможно тотально контролировать их деятельность. Поэтому для профилактики неэтичного поведения государственных служащих разрабатываются различные программы административной этики.
Во многих государствах Европы и Америки существуют специальные правительственные органы и общественные организации, занимающиеся вопросами этики государственной службы, например, «Высший совет Франции по Этике», Американское общество государственного управления. Важно, что для эффективного внедрения в профессиональную деятельность государственных служащих этических стандартов необходима институциализация этого процесса. Например, в США существует Управление правительственной этики, которое выполняет целый ряд значимых функций – толкование нормативных документов с этической точки зрения, управление системой декларирования финансовых доходов, специальное обучение и подготовка государственных служащих, наблюдение за процессом выполнения правовых норм .
Комитет министров Совета Европы рекомендует, чтобы правительства государств-членов в соответствии со своими внутренними законодательствами и принципами государственного управления содействовали принятию внутренних кодексов поведения государственных служащих. Этика государственной службы и правила поведения государственных служащих в разной степени регулируются и странами – членами Организации Экономического сотрудничества и развития. Совет ОЭСР 23 апреля 1998г. принял «Рекомендации по совершенствованию этики поведения государственных служащих», содержащие принципы этики поведения государственных учреждений. В США действуют «Нормы этического поведения для служащих исполнительной власти», разработанные Министерством правительственной этики.
Вместе с тем в РФ до сегодняшнего дня «Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления» существует лишь как проект, принятый во втором чтении. Тем не менее администрации различных областей Российской Федерации разрабатывают и принимают собственные «Кодексы этики» государственных и муниципальных служащих. Например, в Красноярске принят «Профессионально-этический кодекс муниципального служащего».
Некоторые исследователи предлагают предусмотреть в КоАП РФ отдельную главу в Особенной части антикоррупционной направленности или соответствующие дополнения к главе «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти». Последовательным шагом явилось бы установление составов правонарушений юридических лиц, причастных к коррупционной деятельности физических лиц (как уголовно, так и административно наказуемой), и особенностей наказаний за совершение таких деяний в виде штрафов в повышенном размере при одновременной конфискации имущества.
В области уголовного законодательства: Следует устранить пробелы в уголовном законодательстве: ввести уголовную ответственность за взяточничество для должностных лиц иностранных государств и международных организаций. Требуется ужесточение уголовной ответственности за получение взятки государственным служащим (ч. 3 ст. 290 УК РФ). В настоящее время данное преступление относится к категории тяжких (до 10 лет лишения свободы). Имеет смысл перевести его в категорию особо тяжких преступлений, установив наказание в виде лишения свободы на срок свыше 10 лет (12–15 лет). Целесообразно также пересмотреть дополнительное наказание. В настоящее время обязательным дополнительным наказанием за данное преступление является лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет. Получается, что чиновник, совершивший особо опасное для всего общества деяние, может вновь оказаться на соответствующей должности. Необходимо навсегда исключить такую возможность.
Давно уже говорят о необходимости исключить из УПК РФ раздел, который определяет особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц, поскольку это противоречит статье 19 Конституции РФ, провозглашающей принцип равенства перед законом и судом. Таково мнение и Общественной палаты РФ и МВД РФ и других ведомств.
Оправдана постановка вопроса о резком сокращении применения условного наказания к должностным лицам, совершившим коррупционные преступления. Институт конфискации имущества в уголовном законе применительно к коррупционным делам должен обязательно применяться в полной мере. Следует отказаться от узкого толкования субъекта коррупционного правонарушения (в том числе и преступления), включив в категорию подлежащих ответственности всех субъектов государственного и муниципального сектора управления, имеющих полномочия должностного лица.
В области трудового законодательства. Сегодня не учитываются особенности такой категории лиц, как служащие организаций с участием государственного капитала. Эти лица, по сути, вне сферы действия антикоррупционного закона. Речь идет о многомиллионной части населения: врачах, педагогах, менеджменте государственных производств, сотрудниках государственных учреждений — кредитных организаций, фондов, корпораций и других. В отношении указанных субъектов следует разработать ряд мер правового антикоррупционного воздействия. Следует установить принцип оплаты труда госслужащих в зависимости от конкретных результатов.
Особое значение имеет введение специальной системы государственного контроля, обеспечивающего общественные, парламентские и иные процедуры в сфере антикоррупционной деятельности. В этом направлении можно предусмотреть аудит доходов должностных лиц, осуществляемый независимыми компаниями; ответственность за сокрытие или искажение информации о деятельности государственных (муниципальных) органов; парламентский контроль в обеспечении законности расследований отдельных фактов коррупции высшими лицами; выделение органов, расследующих факты коррупции в государственных (муниципальных) органах власти, из всей системы правоохранительных органов.
В числе основополагающих механизмов совершенствования антикоррупционного законодательства необходимо назвать информационно-правовую составляющую, которая направлена на создание механизма непрерывного электронного контакта личности с государством, режима открытости в осуществлении денежных безналичных расчетов. Информационные средства позволяют осуществить переход к электронным паспортам, электронному голосованию и проверке его результата в общей информационной базе, совершению и регистрации сделок, имущественных прав и их регистрации дистанционно, с последующим взиманием налогов в автоматизированном или полностью автоматическом режиме. Важен вопрос о введении общих принципов доступа к персональным данным в рамках определенной иерархии правоохранительных органов и их должностных лиц.
Голоскоков Л.В. предлагает концепцию сетевого права, которая, по его мнению, может составить одно из теоретических оснований для политической воли. Она заключается в минимизации коррупции информационно-правовыми средствами, а именно принятие ряда социально-экономических мер, модернизация права и всей правовой системы на основе глубокого сопряжения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и права для автоматизации множества самых разных правовых процессов и процедур . По его мнению, такая схема позволит избежать принятия закона, непосредственно направленного на борьбу с коррупцией, но решит эту и ещё ряд иных проблем современного права и экономики. Итак, мы видим, что поиск оптимальных способов преодоления коррупции продолжается, какой окажется решающим пока неизвестно.
Внимание законодателя к систематизированным предложениям по совершенствованию российского антикоррупционного законодательства позволит приступить к новой фазе — созданию прочной долговременной, системной правовой основы предупреждения коррупции на всех уровнях общественного организма: в законотворчестве и правоприменительной практике; в деятельности государства и общественных институтов; в области местного самоуправления и таким образом остановить коррупцию, перейти к этапу модернизации управления и созданию действительно правового и открытого для демократических реформ государства.
Следуя исследованиям Фонда Индем можно обозначить ряд конкретных антикоррупционных мероприятий, которые целесообразно учесть при подготовке Национального Плана по борьбе с коррупцией.
1) законодательные меры;
2) организационные, организационно-политические;
3) взаимодействие со структурами гражданского общества;
4) международное сотрудничество.
Необходимо понимать, что данные мероприятия должны дополняться и развиваться учитывая современные исследования коррупции в динамике, а именно причины коррупции, сферы, наиболее ею поражённых, экономических потери .
1. Законодательные меры
1) Ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов:
--- Внесение изменений и дополнений в избирательное законодательство, в том числе:
приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;
разрешение заблаговременно формировать избирательные фонды для сбора взносов, а не в период избирательных кампаний;
ужесточение контроля за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний и мер ответственности за нарушения;
ужесточение государственного и общественного контроля за выборными процедурами;
повышение роли средств массовой информации в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех ее этапах;
повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля;
стимулирование выдвижения кандидатов от партий и дестимулирование выдвижения независимых кандидатов.
--- Принятие закона о политических партиях в целях стимулирования образования устойчивых и ответственных партий, без чего невозможно создание четкой, понятной людям и прозрачной политической системы, обеспечивающей гарантии принятия властных решений, отвечающих интересам общества.
--- Принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах.
--- Внесение изменений и дополнений в Закон о статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации в целях приведения законодательной трактовки депутатского иммунитета в соответствие с Конституцией РФ.
--- Внесение изменений в Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации (впоследствии принятие закона о законотворческой деятельности) в целях: обеспечения прозрачности для общественного контроля результатов голосований в законодательных органах; установления обязательной независимой экспертизы законопроектов, предусматривающих расширение или изменение полномочий государственных органов и должностных лиц.
2) Создание условий для обеспечения большей структурированности, прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти.
--- Законодательное обеспечение информационной прозрачности процесса принятия решений органов исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации.
--- Законодательное введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь и др.).
--- Принятие закона о федеральных органах исполнительной власти в целях: установления обоснованных критериев для определения структуры и численности органов исполнительной власти; четкого разграничения функций принятия решений, их реализации, контроля и предоставления услуг.
3) Ограничение условий для произвольной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.
--- Введение кодифицированной системы процедур (Административный кодекс) подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности.
--- Установление законодательных рамок для сужения сферы применения разрешительного принципа в различных его формах, а где он сохраняется - прозрачности при принятии решений (например, при лицензировании, сертифицировании, аккредитации, регистрации и т.д.).
--- Ликвидация возможностей выбора должностным лицом одной из нескольких санкций, предусмотренных за одно и то же правонарушение ("вилки" наказаний в административном производстве - прямое условие для коррупции).
--- Запрет непосредственного наложения мер административной ответственности контролирующими инстанциями (в частности, инспекторами дорожно-постовой службы, пожарными, санитарными инспекторами и т.д.).
--- Ограничение издания подзаконных (правительственных и ведомственных) нормативных актов путем:
введения законодательных критериев для их издания;
сужения возможностей принятия законов с отсылочными нормами;
максимально возможной кодификации подзаконных актов, касающихся прав и интересов граждан.
4) Изменение принципов государственной (публичной гражданской) службы, в том числе путем:
- четкого определения должностного статуса (прав, обязанностей, социальных гарантий) лиц, избираемых или назначаемых на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (категории "А");
четкого определения статуса "политических назначенцев" (служащих категории "Б"), условий принятия их на службу и увольнения с нее, социальных гарантий после отставки;
- установления строгих и контролируемых условий, не позволяющих должностным лицам категории "А" заниматься предпринимательской деятельностью в течение срока их полномочий, а так же в течение некоторого времени после окончания срока полномочий;
- определения оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций в акционерных обществах с наличием государственной собственности, ответственности за это государственных служащих;
- установления механизмов, гарантирующих прозрачность динамики имущественного положения лиц в период прохождения ими государственной службы;
- установления твердых и понятных социальных и материальных гарантий для каждой категории государственной службы, в том числе при отставке;
- введения более четких оснований для дисциплинарных наказаний (мер ответственности) в системе государственной службы;
- установления в соответствии с рекомендациями Совета Европы четких критериев реализации права государственных служащих на обнародование информации, составляющей служебную тайну, в случае, когда ее сокрытие противоречит интересам общества;
- введения ограничений для перехода на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были прежде подконтрольны данному должностному лицу (государственному служащему) или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией. Подобное ограничение должно распространяться и на лиц, избираемых в законодательные органы;
- обеспечения ротации служащих, в чьи функции входят прямые контакты с населением и бизнесом;
- распространения ограничений, установленных для государственных служащих, на менеджеров государственных предприятий и предприятий с определенной долей государственного участия.
5) Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.
--- Установление максимально дифференцированной бюджетной классификации.
--- Установление механизмов финансовой прозрачности, в том числе через средства массовой информации, при расходовании бюджетных средств государственными ведомствами и учреждениями (принципы составления смет и их выполнения).
--- Введение системы мер ответственности в отношении должностных лиц за нарушения при использовании бюджетных средств, а также персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом.
--- Принятие Закупочного кодекса, включающего прозрачность закупок за счет средств бюджетов всех уровней, их конкурсный характер, а также приоритет отечественного производителя.
--- Законодательное ужесточение требований к финансовой отчетности государственных и частично государственных предприятий (в том числе раскрытие информации на уровне не меньшем, чем для частных компаний, акции которых котируются на бирже).
--- Расширение функций и полномочий антимонопольных органов.
--- Пересмотр запутанной системы льгот различным категориям населения.
--- Усиление гарантий защиты прав потребителей (в части услуг, предоставляемых государством).
--- Придание Счетной палате статуса основного органа государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств с расширением ее властных полномочий.
6) Упорядочение системы "сдержек и противовесов".
--- Введение института парламентских расследований, в том числе законодательное установление: оснований для проведения расследований; порядка проведения расследований; полномочий комиссий по расследованию; правовых последствий расследований.
--- Постепенный переход к принципу формирования Правительства с учетом результатов парламентских или президентских выборов с целью обеспечения большей прозрачности и предсказуемости процесса формирования органов исполнительной власти, снижения опасности "теневого" влияния на руководителей органов исполнительной власти, повышения ответственности за принимаемые решения.
7) Укрепление судебной власти. Обеспечение доступного и эффективного правосудия.
--- Введение административной юстиции, т.е. создание доступной системы судебного обжалования административных решений, нарушающих как частные, так и публичные интересы, либо фактов непринятия необходимых решений государственными и муниципальными служащими.
--- Введение окружного принципа судебной системы общей юрисдикции (для ограничения возможностей незаконного влияния местных властей на суд).
--- Изменение порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарных взысканий к судьям при сохранении гарантий независимости суда.
--- Приоритетное финансирование судебной власти для обеспечения доступности судебной защиты всем гражданам и снижения уровня коррупции в судейском корпусе.
--- Установление современных принципов уголовного и гражданского процесса. Принятие новых Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, предполагающих принципы открытости, состязательности процесса, равноправия сторон и т.д.
--- Информатизация судов всех уровней с подключением к сети Интернет. Обеспечение информационной открытости всех судебных решений, в том числе через Интернет.
8) Принятие закона об ответственности за легализацию преступных доходов.
9) Четкое законодательное регулирование контроля за динамикой имущественного положения депутатов и чиновников:
--- Внесение изменений и дополнений в законодательство о государственной службе, предполагающих обязательное декларирование доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими (сейчас это регулируется указами Президента РФ).
--- Внесение изменений и дополнений в Закон о статусе депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, предполагающих обязательное декларирование ими доходов и имущества.
--- Установление мер ответственности (вплоть до отставки, лишения полномочий) за заведомый обман при декларировании доходов и имущества.
--- Установление принципа информационной прозрачности в отношении декларируемых сведений при соблюдении неприкосновенности частной жизни.
2. Организационные, организационно-политические меры
1) Декоммерциализация государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем делегирования ряда социальных и правовых услуг институтам гражданского общества (при обеспечении законодательного механизма ответственности)
2) Меры по упорядочению системы государственных финансов:
--- Принятие реальных бюджетов.
--- Ликвидация института внебюджетных фондов.
--- Уменьшение объема наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности.
--- Неукоснительное соблюдение принципа открытых конкурсов на государственные заказы и закупки и прозрачность их проведения. Аудит системы госзакупок.
--- Полномасштабное развертывание централизованной казначейской системы исполнения федерального бюджета. Завершение перевода обслуживания всех счетов федерального бюджета в казначейство. Ликвидация института "уполномоченных банков". Внедрение этого принципа и по отношению к региональным бюджетам.
3) Ликвидация отраслевых, межотраслевых департаментов Аппарата Правительства, которые дублируют функции органов исполнительной власти; снижают уровень ответственности руководителей ведомств; делают деятельность Правительства непрозрачной.
4) Разграничение контролирующих государственных, муниципальных органов и органов, предоставляющих услуги.
5) Совершенствование правоохранительной системы.
--- Проведение инвентаризации и ревизии системы правоохранительных органов и спецслужб для ликвидации дублирования функций и полномочий.
--- Усиление специализации правоохранительных органов и с этой целью децентрализация некоторых нынешних функций (например, необходимо муниципализировать функцию охраны общественного порядка, выведя ее из системы МВД).
--- Повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение в их работу современных информационных технологий.
--- Существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности, в том числе путем установления в качестве квалифицирующего признака совершение корыстного преступления сотрудником правоохранительного органа (спецслужбы).
--- Более глубокое интегрирование российских правоохранительных органов в международные антикриминальные организации.
--- Подготовка и выпуск новой специальной и учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.
--- Организация стажировок российских специалистов в странах, где были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией.
6) Создание постоянно действующего независимого общефедерального органа по предупреждению коррупции. Его основные задачи: Разработка проектов государственных антикоррупционных программ; Координация и контроль за реализацией государственной антикоррупционной политики; Разработка проектов законов, направленных на устранение условий, способствующих коррупции; Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них условий, способствующих коррупции; Мониторинг структуры и динамики коррупции в Российской Федерации; Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным их вынесением на публичное обсуждение.
3. Взаимодействие со структурами гражданского общества
Важную роль в противодействии коррупции могут играть структуры гражданского общества, т.е. группы граждан, неправительственные, некоммерческие и общественные организации, профсоюзы, деловые ассоциации, независимые аналитические центры, благотворительные, религиозные организации и т.п.
Будучи заинтересованными в высоком качестве государственного управления и учреждений, выступающих в роли посредников в отношениях между государством и населением, организации, которые образуют так называемое «гражданское общество» - группы граждан, неправительственные организации, профсоюзы, деловые ассоциации, «мозговые центры», религиозные организации – могут играть важную роль в противодействии коррупции. Важнейшим условием эффективности антикоррупционной деятельности является установление партнёрских отношений государственных, некоммерческих и общественных структур в противодействии коррупции. Решающими условиями для установления партнерства государственных, некоммерческих и общественных организаций являются установление хотя бы примерного равенства их позиций, а также стремление к открытому диалогу и постоянному взаимодействию в выработке вариантов решений и их реализации. Гражданское общество наиболее эффективно, если государство видит в нём союзника в антикоррупционной деятельности. Важным фактором определения коррупции является и её признание обществом. Именно этого не хватает для соответствующей реакции политической элиты страны, т.к. необходима организованная деятельность многих властвующих элит, различных групп, партий, общественных объединений и движений в обществе, чтобы соответствующие правительственные органы идентифицировали коррупцию как острейшую социальную проблему .
1) Активное привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении.
--- Создание общественного наблюдательного совета при общефедеральном органе по предупреждению коррупции.
--- Обеспечение диалога между властью, бизнесом и общественными структурами посредством организации регулярных общенациональных и региональных форумов по обсуждению как общих проблем противодействия коррупции, так и отдельных практических задач.
--- Поддержка практики общественного мониторинга, осуществляемого авторитетными антикоррупционными общественными организациями, за выполнением политиками предвыборных обещаний в сфере борьбы с коррупцией.
--- Включение неправительственных организаций в процесс создания региональных, местных, ведомственных "островов неподкупности", а также в процесс контроля в них за динамикой коррупции.
2) Популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах и регионах России.
3) Формирование антикоррупционного мировоззрения у российских граждан.
--- Разработка и осуществление антикоррупционных образовательно-просветительских программ и кампаний с целью преодоления пассивности общества в восприятии коррупции как угрозы национальной безопасности.
--- Формирование понимания коррупции как комплексного социального явления, борьба с которым должна начинаться не "сверху" (власть), а "снизу" (общество).
--- Обеспечение максимальной гласности при осуществлении антикоррупционной политики.
--- Разъяснение значения норм корпоративной этики (государственных служащих, бизнеса, СМИ, общественных организаций) как основы для обеспечения прозрачности профессиональной или общественной деятельности.
--- Выпуск справочников административных процедур для населения, задача которых – в доступной форме изложить правила осуществления различных административных процедур, применяемых в данном регионе или населенном пункте.
4) Государственная поддержка в создании общероссийской сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность. Поддержка деятельности общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих полученную ими информацию.
5) Привлечение частного сектора (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей и проч.) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике.
--- Разработка и популяризация стандартов деловой практики.
--- Распространение кодексов делового поведения и создание ассоциаций по продвижению этики предпринимательства.
--- Обучение предпринимателей принципам взаимоотношений с представителями власти.
6) Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности.
--- Расширение доступа СМИ к информации, затрагивающей общественные интересы.
--- Обеспечение обязательного и оперативного реагирования соответствующих органов власти и должностных лиц на сообщения СМИ о фактах коррупции.
--- Привлечение к дисциплинарной и уголовной ответственности должностных лиц, препятствующих представителям СМИ осуществлять сбор и распространение информации о фактах коррупции.
--- Укрепление института защиты конфиденциальности журналистских источников информации.
--- Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности.
--- Разграничение государственных и негосударственных СМИ путем введения запрета на участие негосударственных структур в уставном капитале государственных СМИ и государственных структур в уставном капитале негосударственных СМИ.
--- Изменение методов руководства государственными аудиовизуальными СМИ в направлении обеспечения их профессиональной самостоятельности и учета общественного мнения.
--- Разработка и обнародование в СМИ индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения органов власти и деятельность конкретных их представителей.
--- Оказание поддержки усилиям журналистского сообщества по выработке и обеспечению соблюдения правил профессиональной этики, внедрению стандартов журналистского расследования.
7) Широкое использование сети Интернет для информирования общественности о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения доступа к общественно значимой информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений, в осуществление контроля за их реализацией.
4. Международное сотрудничество
1) Юридические меры
--- Приближение к международным стандартам национального законодательства, регулирующего государственное присутствие в экономике.
--- Присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников.
--- Заключение со странами-партнерами по экономическим связям соглашений об отказе от коррупции как средства конкуренции и имплементация в национальном законодательстве соответствующих принципов.
--- Введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток.
2) "Полицейские" меры.
--- Налаживание международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих использование взяток).
--- Унификация представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче подозреваемых и обвиняемых лиц).
--- Заключение двусторонних и многосторонних соглашений о совместных оперативных мероприятиях
--- Заключение соглашений о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста.
3) Партнерство.
--- Обучение кадров, занятых борьбой с коррупцией.
--- Помощь в разработке антикоррупционных программ.
--- Помощь в разработке и реализации пропагандистских мер.
IV. Антикоррупционная политика на региональном и местном уровнях
Антикоррупционная политика в России должна рассматриваться в единстве федерального и регионального компонентов. Однако, необходимо прямо отметить, что в субъектах Российской Федерации, на уровне всех ветвей власти, о построении сколько-нибудь унифицированной и организованной антикоррупционной политики говорить не приходится. Та же ситуация и в муниципальных образованиях. Одним из показателей, осложняющих общее положение в делах о региональной и местной коррупции, является закрытость данных дел от общественного контроля. Отчасти это объясняется тем, что преступные нити ведут на самый верх. Вопрос о политической коррупции в субъектах Федерации и муниципальных образованиях самый сложный и острый, так как на федеральном уровне не установлены конкретные обязанности и меры ответственности высокопоставленных чиновников на местах. В то же время законодательство не предписывает организацию и координацию соответствующей антикоррупционной деятельности в субъектах Федерации собственными силами. Инициатива же по этому вопросу проявляется далеко не всегда и часто зависит от политической ситуации. Таким образом, местная власть находится вне поля зрения антикоррупционной политики. Это позволяет ей организовывать семейные кланы и преступные синдикаты, которые, действуя в обход закона, расхищают госсобственность, занимаются государственным рэкетом, осуществляют незаконный протекционизм в своих интересах. Региональным и местным властям нередко население отказывает в доверии. Теневые механизмы власти, негативное правотворчество позволяют им безнаказанно использовать как региональную, так и местную власть и оставаться в управлении регионом и муниципальным образованием практически на несменяемой пожизненной основе. Представляется, что приоритеты региональной и муниципальной антикоррупционной политики касаются вопросов правового регулирования и реформирования государственного и муниципального управления (административной системы). Региональный аспект антикоррупционной политики, безусловно, долен основываться на общегосударственных стандартах, существующих в виде федерального законодательства. Самым важным стандартом выступает системность антикоррупционной политики.
В первую очередь необходимы правовые основы для работоспособного организационного механизма, в который следует включать программу антикоррупционной направленности. Например, Указом губернатора Свердловской области от 6 мая 1996 г. No 169 утверждена Программа по борьбе с коррупцией и организованной преступностью в Свердловской области на 1996–1997 гг. Аналогичная Программа утверждена в Калмыкии на 2005–2006 гг. Основным условием полноценности антикоррупционной программы выступает создание специализированного органа, наделенного самостоятельной компетенцией, или рабочей структуры в виде совещания, комиссии, совета по вопросам коррупции в каждом регионе и по возможности в муниципальных образованиях (см., например: Постановление мэра города Калининграда от 18 марта 1999 г. No 830 «О городской комиссии по борьбе с преступностью и коррупцией»; Постановление губернатора Ярославской области от 2 февраля 1995 г. No 35 «Об образовании координационного совета по борьбе с преступностью и коррупцией в Ярославской области»). На сегодняшний момент соответствующие структуры созданы примерно в половине субъектов Российской Федерации. Между тем остается под большим вопросом компетенция подобных структур, периодичность их заседаний, статус принимаемых решений. О низкой эффективности названных антикоррупционных органов говорит отсутствие сколько-нибудь значительных результатов в их деятельности.
В субъектах Федерации имеет смысл дальнейшее распространение опыта правового регулирования противодействия коррупции, связанного с принятием законов. В частности, приняты Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. No ВС-25/36 (ред. от 5 августа 1999 г.) «О борьбе с коррупцией», Закон Саратовской области от 29 декабря 2006 г. No 155-ЗСО «О противодействии коррупции в Саратовской области». В Калининградской области с августа 2002 г. действует Закон «О порядке предоставления информации органами государственной власти», который регулирует механизм доступа к официальным документам и материалам, заседаниям органов государственной власти, а также случаи ограничения доступа. Упорядочены и вопросы представления материалов и документов на основании запросов. Несмотря на принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. No 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», проблема коррупции неполитических чиновников в регионе не снята. Многие из них являются служащими государственных организаций коммерческого и социально-культурного назначения. У таких «государственных» служащих конфликт интересов еще более очевиден, но они не вошли в число объектов противокоррупционного регулирования законов о службе и «приравнены» к служащим частного туристического агентства. На местном уровне действует Федеральный закон от 8 января 1998 г. No 8-ФЗ (ред. от 25 июля 2002 г.) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Этот Закон не сопоставим по антикоррупционному потенциалу с Федеральным законом о гражданской службе, требует дополнения многими новыми нормами антикоррупционного характера. Единый акт о службе в государственных и муниципальных организациях мог бы послужить в качестве выхода из сложившейся ситуации.
В борьбе с коррупционными проявлениями не использован потенциал реформы публичного сектора управления. Административную реформу следует развивать на региональном и местном уровне, сокращая избыточные функции, излишнюю административную опеку и усмотрение должностных лиц. В субъектах Федерации и муниципальных образованиях необходимо предусмотреть обязательность антикоррупционной экспертизы законопроектов и прочих правовых актов. На региональном и местном уровнях следует проводить антикоррупционный мониторинг ситуации, разрабатывать меры по открытому и честному распределению ресурсов. Например, с 1 октября 2006 г. введена новая система, которая положит конец закрытому распределению земельного фонда посредством «строительных клубов», членом которых неизменно являются администрации муниципальных образований. В Республике Марий Эл прокурором создана межведомственная специальная группа, которая отслеживает правительственные акты, в которых содержатся сведения о перемещении государственных средств; оценивает имеющуюся оперативную информацию на предмет достаточности оснований для возбуждения уголовного дела; планирует оперативные и следственные действия, направленные на получение и закрепление доказательств. За неполный год выявлено более 120 преступлений против интересов государственной службы, в том числе 56 фактов взяточничества (для сравнения — в 2003 г. в республике был осужден всего один взяточник).
В субъектах Федерации должно быть законодательно закреплено принятие государственных программ противодействия коррупции, включающих взаимодействие заинтересованных субъектов всей управленческой вертикали и оказание адресной поддержки отдельным муниципальным образованиям. Отдельные структуры гражданского общества, в частности объединения предпринимателей, могут при желании внести заметный вклад в дело эффективного осуществления антикоррупционной политики. Внимание ко всему спектру проблем региональной и муниципальной антикоррупционной политики позволит говорить о ее системности и последовательности, а в совокупности с общефедеральными мерами названные направления принесут ощутимые результаты в преодолении такого негативного фактора развития муниципальных образований и субъектов России, как коррупция.

х х х

Антикоррупционная деятельность государства может быть эффективной только при условии её системности. Именно поэтому мы говорим об антикоррупционной политике как системе взаимосвязанных приоритетов и мер борьбы с коррупцией, включающих политические, организационные, экономические, идеологические и правовые компоненты.
Видение автора отражает мнение А.И. Долговой, о том что современная антикоррупционная правовая база должна основываться на:
1) ратификации конвенций, касающихся разных аспектов борьбы с коррупцией, и прежде всего следующих: Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций 1997 г.;
2) принятии базового комплексного Федерального закона о борьбе с коррупцией прямого действия, в котором закрепить определение коррупции, круг субъектов подкупа-продажности, основополагающие подходы к борьбе с данным явлением, полномочия государственного органа, координирующего борьбу с коррупцией; специальные меры предупреждения, социального контроля, не охватываемые традиционными отраслями законодательства, а так же меры по устранению последствий коррупции;
3) постоянном совершенствовании и корректировке антикоррупционного законодательства. Систематизация и кодификация антикоррупционных правовых норм – важное условие обеспечения их непротиворечивости, постоянного совершенствования правовой базы с учётом эффективности действующих нормативных правовых актов, их соответствия изменяющимся криминальным реалиям и широкой социальной ситуации, а также восприятия лучшего отечественного и зарубежного опыта, учёта новых международно-правовых документов .
Консолидированные усилия всех ветвей и институтов государственной власти, гражданского общества по противодействию коррупции должны найти своё выражение в осуществлении понятных населению последовательных и системных мер, в первую очередь законодательного характера, направленных на создание условий, препятствующих распространению коррупции. Голик Ю.В. утверждает, что в современный период силовые методы борьбы с коррупцией не пройдут, их должна заменить воля: воля президента, воля законодателя, воля государства. Эта воля должна быть снабжена и оснащена интеллектом, поскольку интеллектуальная составляющая – это та основа, на которой должна строиться вся борьба с преступностью сегодня, и с коррупцией прежде всего. Таким образом, коррупцию можно победить, если будет проявлена политическая воля – жесткая и неумолимая; будет постоянно вестись работа по совершенствованию законодательства; будет проявлена готовность народа принять борьбу с коррупцией как повседневную необходимость.
Мы не ставим целью моделирование российской антикоррупционной политики в соответствии с подобной успешной практикой зарубежных государств. Поскольку, как справедливо отмечают, образчика в этом смысле не существует, поскольку национальная политика имеет свои особенности и отражает характер нации и учитывает его. Бездумное копирования чужого опыта не даст положительных результатов, поскольку не учитывает национальной специфики, что весьма существенно. Совершенно верно говорит Панфилова Елена Анатольевна: «… из того, что мы можем взять из мирового опыта противодействия коррупции, это необходимые и достаточные условия для того, чтобы хоть что-то происходило» здесь в России .
Более распространенной стратегией борьбы с коррупцией в мире, по мнению Р. Тоебалда, является вызов политического лидера или правящей коалиции для проведения всесторонней этической или нравственной революции, скорее всего подобный вызов необходим и в России .

1.3 Формирование антикоррупционного органа в РФ

У нас в России всё не плохо с теоретической частью, с моделированием коррупции, с анализом её причин и последствий. У нас всё в порядке и с рекомендательной частью – мы правильно понимаем какие методы, технологии, алгоритмы необходимо использовать для противодействия коррупционным проявлениям. Однако, у нас всегда проблемы с практикой. Не всегда есть понимание, каким образом, какими способами мы можем и должны внедрить все эти правильные теоретические рекомендации и антикоррупционные механизмы в нашу повседневную работу. Мало иметь необходимые знания по борьбе с коррупцией, важно суметь применить эти знания на практике.
Организационные аспекты борьбы с коррупцией имеют исключительное значение в деле практической реализации антикоррупционной деятельности. В России пока не сложилось относительно надёжной организации для борьбы с коррупцией, организации реальной, эффективной, независимой от исполнительной власти и подчинённой только закону. Это является одним из главных недостатков противодействия коррупции в целом. Коррупционеры сегодня – это грамотные и информированные люди, которые совершают свои преступления не от незнания законов, а от глубокого осознания серьёзных причин безнаказанности коррупции в стране. Реальная организация антикоррупционной деятельности в стране должна включать в себя:
- разветвлённый социально-правовой контроль деятельности государственных служащих;
- реальную подотчётность государственных служащих;
- прозрачность процесса принятия государственными служащими решений;
- существенное снижение числа чиновников;
- значительное сужение дискреционных полномочий чиновников;
- эффективное антикоррупционное законодательство;
- реально независимые и дееспособные правоохранительные структуры;
- независимые и ответственные суды и иные.
В последнее время наблюдается определённое движение в этом направлении. Однако, только организационные меры без решения правовых и криминологических проблем не могут дать желаемых результатов. Нужна большая политическая воля, реализуемая через комплекс взаимосогласованных мер, криминологических, правовых, организационных и экономических.
При формировании государственной антикоррупционной политики необходимо помнить, что коррупция – системное явление и противостоять ей может только система, выстроенная государством совместно с гражданским обществом. Мы соглашаемся с К.В. Кабановым в том, что основным элементом антикоррупционной системы должен стать орган, который в первую очередь и сформулирует эту политику.
Идея создания специализированного антикоррупционного органа основана на понимании борьбы с коррупцией как полноценной и имманентной современному государству функции. Речь идёт не просто об одной из задач, стоящих перед государством, которую следует решить и «закрыть тему», а именно о формировании и институциализации постоянного направления государственной деятельности.
Ответственность за реализацию такой антикоррупционной функции государства необходимо сегодня возложить на специальный государственный орган, для которого функция противодействия коррупции будет основной (конечно, это не значит, что её не будут касаться и другие органы). Если не будет государственного органа, специализирующегося на функции противодействия коррупции, можно сделать вывод, что она не выделена в качестве одной из базовых, родовых задач государства.
В то же время надо осознавать, что создание антикоррупционного органа не является панацеей. Равно как это не должно быть и обычным бюрократическим ответом на вызов времени: «есть проблема – создадим орган». Речь идёт именно об институциализации новой базовой функции государства. Причём функции, в которой доминирующей должна стать не репрессивная её часть, а координация антикоррупционной политики и контроль за её проведением, что предполагает выработку и реализацию системы мер, направленных на ликвидацию условий, порождающих, провоцирующих и поддерживающих коррупцию во всех её проявлениях. В первую очередь данный Совет должен заниматься разработкой стратегической программы борьбы с коррупцией в Российской Федерации, совершенствованием законодательства в этой сфере, его постоянным мониторингом, чтобы выяснить, не создают ли действующие законы условий для коррупции. Кроме того, Совет должен делать борьбу с коррупцией подконтрольной главе государства и прозрачной для общества.
Орган, создаваемый при Президенте РФ – неплохой замысел, в том плане, что аналогичные органы в иных странах также действовали под эгидой первого лица государства, лично заинтересованным в победе над коррупцией. Однако, создаваемый ныне Д. Медведевым Совет и принципы его кадрового формирования дают основания полагать, что эта структура будет мало эффективна и тем более не сможет стать основой государственной антикоррупционной системы. Участие в Совете высших должностных лиц, совмещённое с их основной государственной службой может повлечь за собой конфликт интересов, уменьшив тем самым эффективность их деятельности в антикоррупционном органе. Данный Совет должен формироваться не только из руководителей ряда государственных органов и общественных организаций, но также из органов местного самоуправления, политических партий и иных структур гражданского общества. Широкое государственно-общественное представительство названного Совета позволит ему основываться на авторитете не только власти, но и науки, религии, культуры, бизнеса.
Сегодня количество стран, в которых учреждены специализированные органы по борьбе с коррупцией не так уж и велико. Как правило, они создаются там, где коррупция поразила сами полицейские органы и спецслужбы, что с очевидностью происходит и в России.
Председатель Независимой антикорруционной комиссии Гонконга – наиболее мощного из антикорруцпионных органов – так очертил основные условия, которые необходимы для создания и успешной работы органа по борьбе с коррупцией:
1. уровень коррупции в стране должен достичь некой критической точки, когда политическое руководство страны осознаёт необходимость в специальном органе по борьбе с коррупцией;
2. этот орган должен быть независимым от структур исполнительной власти и подчиняться только высшему руководителю страны;
3. правила кадрового отбора должны способствовать найму и удержанию наиболее достойных и безупречных;
4. поскольку коррупционное поведение относится к числу наиболее сложно раскрываемых, новый орган должен обладать чрезвычайными полномочиями для проведения оперативных и следственных действий;
5. поскольку возникает острая проблема контроля контролирующих, должна быть создана эффективная система общественного надзора над деятельностью специализированного органа;
6. антикоррупционный орган может быть создан только в том случае, если государство в состоянии его соответствующим образом финансировать.
Хочется верить, что в России сегодня настало время всем этим условиям сойтись в одной точке, что бы были предприняты действительно решительные меры по созданию соответствующей организационной структуры.
Мы в свою очередь предлагаем Концепцию специализированного антикоррупционного органа, которая предполагает видение этого органа исходя из международного опыта, учитывая специфику России. Прежде всего, следует определиться, какие задачи необходимо возложить на этот орган.
На наш взгляд этот орган должен быть комплексным и совмещать координирующие, аналитические и правоохранительные функции. Это позволит обеспечить максимальную независимость, а также существование вне определенной ветви власти, но в системе государственной власти. По мнению К.В. Кабанова обеспечению максимально возможной независимости органа будет способствовать его формирование путём квотного принципа, т.е. назначать его членов путём делегирования от разных органов государственной власти (Президента РФ, Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, Правительства РФ). При этом, как отмечает Кабанов, члены антикоррупционного органа должны назначаться без права их отзыва. Досрочное прекращение их полномочий будет возможно лишь при наступлении чётко оговорённых в законе условий, что должно дополнительно гарантировать их независимость.
Предупредительные и контрольные задачи представляются следующими:
1. разработка либо организации разработки направлений, форм и методов государственной антикоррупционной политики;
2. контроль и организация общественного контроля за реализацией государственной антикоррупционной политики;
3. координация государственных органов и организаций по проведению государственной антикоррупционной политики;
4. поддержка общественных объединений, чья деятельность направлена на борьбу с коррупцией; помощь в организации антикоррупционного фронта;
5. разработка либо организация разработки проектов антикоррупционных программ федерального значения и примерных антикоррупционных программ;
6. разработка либо организация разработки проектов законов, направленных на устранение условий, способствующих коррупции и представление их Президенту РФ для внесения в качестве законодательной инициативы;
7. организация антикоррупционной экспертизы и проведение антикоррупционной экспертизы вступивших в законную силу федеральных законов и правовых актов федеральных органов государственной власти;
8. проведение антикоррупционной экспертизы материалов конкретных уголовных, гражданских и административных дед, по которым принято судебное решение либо по которым прекращено производство соответствующим органом дознания или предварительного следствия и дача заключений о степени вероятности коррупционных проявлений в ходе рассмотрения этих дел;
9. публичное вынесение оценки решений и действий лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы с точки зрения этики государственной службы с целью выявления и пресечения коррупционных проявлений;
10. контроль за динамикой имущественного положения лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы;
11. организация мониторинга и проведение мониторинга коррупции в РФ;
12. организация антикоррупционного просвещения граждан;
13. сотрудничество с международными и иностранными правительственными и неправительственными организациями антикоррупционной направленности.
Задачи, решаемые антикоррупционным ведомством, должны иметь как текущий, так и долгосрочный характер.
Залог ожидаемой эффективности антикоррупционного органа, его реального влияния выражается в следующем.
Во-первых, в публичности его деятельности. Когда государственный антикоррупционный орган после тщательного расследования в форме публичных слушаний с обязательным присутствием должностных лиц и их обязанностью отвечать на вопросы, выносит свой вердикт.
Во-вторых, антикоррупционный орган будет также выдавать предписания о ликвидации обнаруженных условий, способствующих коррупции в том или ином органе; делать представления о наложении на соответствующих должностных лиц дисциплинарных наказаний, вплоть до увольнения от должности; собирать информацию, проводить расследование и формировать материалы для возбуждения уголовного дела.
В третьих, залог влиятельности состоит в определенной подконтрольности данному органу самих правоохранительных и судебных органов в смысле возможных коррупционных проявлений в них. В этих целях предлагается наделить антикоррупционный орган правом истребовать уголовные, гражданские, административные дела, материалы оперативно-розыскных мероприятий, проводить по ним экспертизу и возбуждать уголовное дело в отношении должностных лиц, подозреваемых в коррупционном проявлении в ходе дознания, предварительного следствия или судебного рассмотрения.
В четвёртых, в относительной императивности для государственных органов учитывать результаты антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов или актов, вступивших в законную силу.
В пятых, в праве антикоррупционного органа наблюдать за проведением торгов, конкурсов, аукционов, проводимых по государственным заказам, государственным закупкам, продаже государственного имущества.
В шестых, в антикоррупционный орган должны стекаться и анализироваться специальные декларации государственных служащих и высших должностных лиц, свидетельствующих о динамике их имущественного положения, а также о соответствии реальных расходов и доходов. Таким образом, предполагается реализация той самой нормы о «незаконном обогащении», предусмотренной Конвенцией ООН 2003г.
Собственная надёжность антикоррупционного органа может быть обеспечена: 1) принципом формирования данного органа разными ветвями власти, без отзыва члена, назначенного соответствующими государственными органами; 2) небольшим сроком полномочий (3 года), плюс частая ротация, многоступенчатая, т.е. обновление органа частями; 3) невозможностью занять вновь должность члена антикоррупционного органа без трёхлетнего перерыва; 4)существенными материальными и социальными гарантиями для членов антикоррупционного органа и сотрудников его аппарата; 5) реальным взаимодействием с институтами гражданского общества, специализирующимися на противодействии коррупции как гарантии от бесконтрольности самого антикоррупционного органа, и научным потенциалом исследовательских институтов.
В предлагаемой концепции юрисдикция антикорруцпционного органа ограничивается пока только федеральной государственной службой и федеральными государственными организациями. Сегодня важно с чего-то начать и просто опробовать совершенно новый инструмент противодействия коррупции. Пусть только и на федеральном уровне. Заметим, однако, что федеральные структуры расположены во всех субъектах РФ. Практика деятельности такого органа уже сама по себе подскажет время и формы антикоррупционной деятельности на региональном и муниципальном уровне. Кроме того, региональные и муниципальные власти могут самостоятельно на местах создавать подобные органы на тех же принципах (независимости, открытости, опоры на общественные институты).
На наш взгляд вопрос о создании такого ведомства давно назрел. Однако, это не то, что представляет нам Генпрокуратура РФ в рамках формальной реализации ст. 36 Конвенции ООН против коррупции. Мы констатируем необходимость обладания антикоррупционным ведомством достаточно широкими полномочиями для комплексного решения проблемы коррупции, включая меры связанные не только с реформированием государственного аппарата, но и с воспитанием нового поколения людей с новыми «человеческими качествами» (А. Печчеи).
В.И. Франчук предлагает осуществление следующих функций подобным ведомством .
Во-первых, это ведомство должно иметь и анализировать разнообразную информацию, относящуюся к государственным служащим, причём к служащим всех рангов и категорий. От антикоррупционных мер не должен быть защищён законом ни один чиновник. Не должно быть иммунитета от антикоррупционных расследований.
Во-вторых, такое ведомство должно принимать оперативные и эффективные меры не только по устранению коррупционеров из государственного аппарата, но и по возврату государству полученной чиновником сверх платы в полном объёме.
В третьих, это ведомство должно принимать меры по устранению негативных последствий коррупционных действий.
В четвёртых, это ведомство должно развернуть широкую программу оповещения общества о своих действиях и результатах своей деятельности.
В пятых, ведомство должно инициировать и курировать вопросы подготовки нового поколения государственных служащих, включая открытие новой специальности («Государственное управление»), новых учебных программ, новых учебников и пособий.
К долговременным (стратегическим) задачам ведомства Франчук предлагает отнести разработку (при участии Министерства образования и науки, Общественной палаты, религиозных конфессий) комплексной программы воспитательных мер, связанных с изменением существующей системы ценностей людей и формированием новых ценностей, особенно в детском возрасте. Программа должна включать создание государственных детских садов-интернатов и школ-интернатов, подготовку специальных воспитателей и преподавателей, новых воспитательных и образовательных программ, соответствующей литературы. В идеале необходимо стремиться к воспитанию нового человека с новыми «человеческими качествами» и «новым мышлением» .
Без сомнения такое ведомство должно подчиняться непосредственно президенту страны, лично заинтересованному в решении коррупционной проблемы, и работать в тесном взаимодействии с другими ведомствами, общественными институтами и учёными (социологами, экономистами, политологами и др.), представляющими интеллектуальный потенциал нации.
Антикоррупционному ведомству необходимо поддерживать связь с международными организациями, отслеживающими отмывание денег и незаконные доходы, приобретение имущества, банковские вклады. Оно должно обладать правом инициировать принятие антикоррупционных законодательных актов внутри страны, а так же основываясь на международном опыте, инициировать принятие соглашений по организации международного взаимодействия, возврату вкладов, имущества, приобретённого коррупционерами в других странах.
Ожидаются следующие потенциальные эффекты от работы такого ведомства:
Во-первых, повышение стабильности российского общества благодаря консолидации базовых ценностей и повышения эффективности работы государственного механизма;
Во-вторых, повышение доверия граждан к государству;
В третьих, появление дополнительных возможностей для экономического развития, увеличение банковских и промышленных капиталов;
В четвёртых, снижение уровня преступности в государстве;
В пятых, уменьшение теневого сектора экономики;
В шестых, улучшение инвестиционного климата;
В седьмых, повышение международного доверия к стране, увеличение кредитных рейтингов, рост число крупных международных компаний;
В восьмых, улучшение материального состояния всего общества.
В конечном счёте, от работы будущего антикоррупционного ведомства хотелось бы ожидать коренного изменения существующего положения.
Борьба против коррупции должна стать постоянной функцией государства и заботой всего общества. В этой связи должны быть созданы стабильные общенациональные основы ограничения распространения и самовоспроизводства коррупции, рассчитанные на длительную историческую перспективу, поскольку борьба против коррупции затрагивает интересы каждого гражданина, общества и государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе представлен аналитический обзор национальных антикоррупционных механизмов ряда стран, с успехом реализуемых в мировой практике. В частности, охарактеризована комплексная антикоррупционная политика, реализуемая в Японии, Южной Корее, Сингапуре и США и иных странах.
Проведён анализ состояния коррупции в России, указаны статистические и исследовательские данные, а также ситуации зарождения антикоррупционного движения в современной России. Описаны организационные, правовые и идеологические меры, положившие начало борьбе с коррупцией в России.
Разработаны и изложены конкретные рекомендации государственным органам и гражданскому обществу России для формирования и осуществления эффективной антикоррупционной политики. Определены конкретные антикоррупционные мероприятия, применимые с высокой долей эффективности в российских условиях, для обеспечения системной и регулярной антикоррупционной политики в Российской Федерации.
Представлен детальный анализ возможности формирования в РФ антикоррупционного органа на основе опыта зарубежных стран и разработка рекомендаций по организации и результативному функционированию подобного ведомства в России.