Hotline


Коррупция в законодательных и исполнительных органах: выявление влияния типа мандата выборного лица.

 Версия для печати

 

Исследователь А.В. Задоя

 

Введение
Общепризнанным является тот факт, что коррупция представляет опасность для любого государства, так как, несмотря на мнимые сиюминутные выгоды для участников коррупционного процесса, подрывает экономические, нравственные, политические и пр. устои общества и государства, что, в конечном счёте, сказывается на жизни каждого гражданина. Наибольшую опасность среди различных видов коррупции представляет т.н. «верхушечная» коррупция, т.е. коррупция с участием «государственных мужей», уполномоченных принимать общеобязательные решения, влекущие последствия для всего корпуса подвластных лиц. Как правило, статус, позволяющий принимать такие, зачастую судьбоносные, решения приобретается путём избрания. Таким образом, коррупция в среде депутатов и лиц, замещающих выборные должности — выборных должностных лиц (далее обобщённо именуемых в тексте работы выборными лицами) представляется наиболее опасной из всех известных её видов.
Опасность описанного явления порождает необходимость поиска путей снижения негативных его последствий, создания препятствий для укрепления коррупционных связей и ограничения масштабов коррупции с участием выборных лиц. Решая данную задачу необходимо установить причины, позволяющие выборным лицам осуществлять коррупционную деятельность. Образно эти причины можно назвать «дырами», сквозь которые «уходят», превращаясь в частный капитал, бюджетные деньги; государство — и прежде всего его граждане как конечные потребители — получает некачественные товары и услуги и т.п. Названные «дыры» как бы пронизывают гсударственно-общественный организм, проходя через разные его «ткани», представляющие собой различные сферы и срезы жизни. Соответственно этим слоям, «дыры» имеют сложную многослойную, т.е. комплексную, природу; и один из этих «срезов» — правовой, а точнее законодательный: элементом причины предположительно является установленный законом юридический статус выборного лица.
Настоящее исследование представляет собой попытку выявления влияния правового статуса выборного лица на возможность его участия в коррупционной деятельности. Определяющим компонентом правового статуса выборного лица является характер мандата . Таким образом, характер (тип) мандата может в той или иной степени влиять на способность и желание выборного лица участвовать в коррупционных сделках. Целью работы является проверка указанной гипотезы.

1. Выделение условий, детерминирующих и сопутствующих существованию различных типов мандатов выборных лиц
Для уяснения роли типа мандата выборного лица в качестве детерминанты общей коррупционной ситуации в среде выборных лиц необходимо определить эти типы и их особенности.
Характер депутатского (парламентского) мандата является одним из ключевых вопросов в теории и практике парламентаризма. Проблема мандата народного представителя имеет принципиальное значение, поскольку ее правильное решение позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность (что определяет степень свободы при принятии решений об участии в коррупционном процессе). Политико-правовой статус депутата определяется характером его отношений с избирателями. В теории проводится различие между двумя типами отношений депутата с электоратом (корпусом избирателей). Это различие выражается в противопоставлении свободного и императивного мандатов. Каждый из них содержит определенный режим ответственности депутата перед избирателями .
Исторически первым возник императивный мандат . Первые опыты парламентаризма во Франции были попыткой применить этот принцип, который стал конституционным принципом советской представительной системы. И именно в законодательстве республик советского, социалистического типа он был закреплён наиболее последовательно. Однако уже тогда его целесообразность подвергалась сомнениям. Критики императивного мандата приводили следующие соображения: 1) избиратели далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат, высказывают свое мнение; 2) давая наказ или выражая свою волю в иной форме, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения; 3) ученые, разделяющие концепцию императивного мандата, исходят лишь из связи, которая существует между избирателями округа и депутатом, тогда как помимо нее существует и другая не менее прочная связь — между депутатом и представительным органом, в который он избран . Современные исследователи добавляют, что императивный мандат — институт совершенно нежизнеспособный, поскольку не соответствует системному видению общества, а исходит из восприятия общества лишь как простой суммы его составных частей. А императивный мандат, «которым якобы обладали советские депутаты, — это фикция, поскольку, если его можно было бы реализовать на практике, то вместо депутата действовала бы некоторая марионетка без своей воли» .
До настоящего времени в юридической литературе нет единства в понимании содержания императивного мандата. Ряд авторов рассматривали императивный мандат как обязательный наказ избирателей своему депутату . Другие ученые включают в содержание понятия императивного мандата два элемента: ответственность депутата за свою деятельность перед избирателями, которая является концентрированным выражением его зависимости от воли избирателей, и право отзыва депутата избирателями в качестве высшей санкции за отступление от их воли . Распространенным в юридической литературе является понятие императивного мандата, состоящего из трех элементов: наказов избирателей депутатам; отчетности депутатов перед избирателями; права избирателей на отзыв депутатов. Некоторые авторы помимо трех перечисленных элементов в состав императивного мандата включают выборы депутатов . Есть мнение, что императивный мандат — это форма взаимоотношений депутата с его избирателями, при которой депутат считается юридически ответственным перед теми, кто его избрал . Другие отождествляют императивный мандат с возможностью отзыва депутата .
JI.A. Нудненко считает, что содержанием императивного мандата является обязательность наказа избирателей депутату представительного органа, а что касается отчетности депутатов перед избирателями и возможности досрочного отзыва депутата, не оправдавшего доверия, то их следует рассматривать как средства контроля, гарантии императивного мандата, которые обеспечивают поведение депутата в представительном органе в соответствии с волей местного сообщества .
Если обратиться к истории, мы обнаружим, что в прошлом заботы парламента в основном сводились к тому, чтобы оградить подданных от слишком обременительных налогов и повинностей, а законодательные собрания были краткосрочными. Императивный мандат мог быть реальным и эффективным. Впоследствии, с ростом числа избирателей, увеличением объема парламентских полномочий, деятельность представительного органа стала сложной. Предвидеть содержание парламентской работы, выявить требования избирателей, а затем воплотить их в актах парламента оказалось трудновыполнимой задачей. Следовательно, сама возможность конкретных обязательств депутатов перед избирателями была поставлена под большое сомнение . Эти обстоятельства потребовали создания новой концепции мандата народного представителя, которую стали именовать теорией свободного мандата .

Сторонники теории свободного мандата допускают возможность и правомерность избирательных цензов и ограничений, утверждая, что избирательное право – лишь функция, выполняемая в интересах общества, условия осуществления которой определяются законом.
В зарубежной науке конституционного права выделяют четыре признака свободного мандата:
 мандат является общим, то есть каждый депутат представляет нацию в целом;
 мандат – не императивный, то есть выполнение его факультативно, а осуществление свободно от принуждения. Факультативность мандата выражается в том, что депутат ничем не ограничен при выполнении возложенной на него функции. Депутат не связан обязательствами, которые он мог принять на себя во время предвыборной кампании. Подобные его обещания юридически ничтожны;
 мандат не подлежит отзыву;
 мандат при своем осуществлении не требует одобрения действий мандатария народом. «Воля... депутатов представляет собой решение суверена и имеет силу без всякого ее подтверждения со стороны народа. Презумпция соответствия воли избранного воле нации не подлежит оспариванию» .

Описывая преимущества свободного мандата перед императивным, конституционалисты ссылаются в частности на то, что «не обладая императивным мандатом, западные депутаты на самом деле имеют более тесную связь с избирателями, чем, например, бывшие «народные избранники» в СССР, потому что если депутат хочет быть переизбранным (а он, как правило, всегда хочет быть переизбранным), он сам безо всяких обязательных мандатов изучает мнение своих избирателей, встречается с ними, проводит опросы общественного мнения, социологические исследования для того, чтобы говорить то, что от него хотят услышать, чтобы обещать то, чего хотят избиратели. Поэтому реальные выборы делают связь депутата со своими избирателями гораздо более тесной, чем всякие умозрительные теории императивного мандата».
Не оспаривая в целом истинность приведённых М.Ф. Чудаковым аргументов, позволим себе заметить, что такие отношения между депутатом и избирателями предполагают достаточно высокий уровень правовой и политической культуры участников данных отношений, гражданскую активность людей, свойственную тем государствам, которые имеют богатые демократические традиции. В этих странах описанные М.Ф. Чудаковым отношения являются нормой. В тех же странах, которые такого опыта не имеют или имеют сравнительно небольшой (что характерно для современной России, современный этап развития парламентаризма в которой называют протодемократическим ), подобные отношения между народом и его представителями — скорее исключение. В этой связи следует обратить внимание на то, что способом обеспечения тесной связи депутата с избирателями М.Ф. Чудаков считает «реальные выборы» (курсив наш – А.З.). Однако не секрет, что разочарование граждан в этом едва ли не важнейшем демократическом институте (благодаря которому и устанавливаются отношения ответственности между народом – сувереном и государством), становится общей тенденцией. Так, согласно последнему опросу ФОМ, число россиян, считающих выборы нужными, за последние полтора года уменьшилось на 12% .
Нельзя не сказать также и о том, что на парламентария влияют не только его избиратели, лоббистские структуры, но и политические партии, которые принуждают парламентария действовать не свободно, а согласно партийным установкам. Западные конституционалисты признают, что свободный мандат вступает в непреодоли¬мое противоречие с действительностью современного партийного государства, депутат оказывается зависим от партии, поддержавшей его на выборах, и связан решениями партийной фракции (т.н. «партийный императивный мандат»). Это, по сути дела, не только дезавуирует роль свободного мандата, но и разрушает принцип представительства всего народа, на котором и основывается независимость депутатов .

Таким образом складывается парализующая ситуация: императивный мандат нельзя использовать, поскольку он не соответствует «мировым демократическим стандартам», а свободный по причине высокой его коррупциогенности. Вывод видится в преодолении крайностей обоих традиционных подходов, достигаемом посредством поиска оптимального (усредненного) варианта мандата выборного лица, получаемого путём органического (и органичного) объединения их положительных характеристик в мандате нового — смешанного — типа.
Данный подход позволит соблюсти теоретическую преемственность мандатов (через сохранение ряда присущих им особенностей), [что безусловно окажет «сглаживающее» воздействие на психику публики,] удовлетворит притязания каждой из противоборствующих сторон и, что самое главное, позволит снизить коррупционный потенциал статуса выборного лица.
Таким образом, автором предлагается эволюционный путь развития мандата выборных лиц, позволяющий избежать масштабных потрясений и открытого противодействия реформе.

2. Определение взаимосвязи и наличия зависимости между типом мандата и степенью коррумпированности его носителей
Изучение фактической ситуации на основе анализа доступной информации (литература, статистические данные, информация, полученная в ходе интервьюирования и т.п.); анализ полученной информации.

Общепризнанно, что главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором — риск разоблачения и наказания. Логично, что чем меньше мера (степень) ответственности выборного лица и количество контролирующих его субъектов (что связано с типом мандата), тем — при условии отсутствия сдерживающих нравственных рамок — больше будет вероятность его участия в коррупционных сделках.
Исходя из изложенного выше в настоящем и предыдущем параграфах, можно предложить классификацию «степеней свободы» выборных лиц в зависимости от типа их мандата:
1. Императивный мандат. Степень свободы наименьшая, в т.ч. по причине возможности осуществления контроля различными субъектами. Определяющая роль здесь отводится избирателям как доверителю мандата. Однако следует учитывать и то обстоятельство, что императивный мандат предоставляет возможности для устранения неугодных кому-либо выборных лиц (может быть абсолютно законопослушных) путём манипулирования общественным мнением.
2. Свободный мандат. Степень свободы наивысшая. Возможность применения конституционной ответственности минимальна. Привлечение к какому-либо иному виду ответственности законодательно ограничено необходимостью соблюдения массы условий и процедур так, что реализовать ответственность можно лишь имея внушительный административный ресурс (возможность «устранения неугодных») либо в случае совершения выборным лицом серьёзных правонарушений, которым имеются очевидные доказательства.

В контексте настоящего исследования представляется интересным вывод П.А. Астафичева о неудачности разделения мандатов на «императивные» и «свободные». В связи с этим он предлагает выделять уровни связей между депутатами и избирателями.
Первый уровень взаимоотношений между выборным лицом и избирательным корпусом — это состояние, когда отсутствуют какие-либо публично-правовые обязательства народного представителя перед избирательным корпусом (выборное лицо стремится к тому, чтобы быть избранным на новый срок, и этого достаточно). Несмотря на кажущуюся категоричность данного подхода, он, несомненно, заслуживает внимания.
Второй уровень — когда признается обязательство депутата или выборного должностного лица проводить периодические встречи с избирателями. Такое обязательство может возникнуть в силу императивных предписаний закона или подзаконного акта, а также по инициативе самого депутата или выборного должностного лица (при наличии и даже при отсутствии на этот счет диспозитивной нормы права).
Третий уровень характеризуется существованием публично-правового обязательства народного представителя отчитываться перед избирательным корпусом о своей деятельности.
Наконец, для четвертого уровня характерно признание за избирательным корпусом права давать какие-либо указания депутату, носящие обязательный характер (в советский период они назывались «наказами избирателей») .

3. Выявление наличия взаимосвязи между условиями, влияющими на выбор типа мандата, и коррупционной ситуацией в органах государства

Результаты исследования, изложенные в предыдущих параграфах, приводят к выводу о том, что взаимосвязь между условиями, влияющими на выбор типа мандата, и коррупционной ситуацией в органах государства наличествует, однако является слабой и опосредована «степенью свободы» выборных лиц, зависящей от применяемого типа мандата. Учитывая цель работы, а также слабость указанной взаимосвязи, представляется возможным элиминировать её [взаимосвязь] из рассматриваемой системы. На основании изложенного для дальнейшего изучения предлагается пользоваться выводами, содержащимися в параграфе 2.

4. В случае обнаружения причинно-следственной связи между типом мандата и коррупционной ситуацией в органах власти, выработать рекомендации по снижению коррупционных проявлений в указанных органах, в том числе посредством изменения характеристик мандата выборных лиц или выработки нового его типа

Нам представляется, что не следует оценивать свободный и императивный мандат в категориях «хорошо» – «плохо». В природе не бывает чего-либо полностью положительного или отрицательного. Всякое положительное явление неизбежно имеет оборотную сторону. Но ни одно явление не возникает без причины. И если появляются какие-то идеи (как, например, в случае с идеями об императивном и свободном мандате народного представителя), надо полагать, они возникают не на пустом месте. Их появление неизбежно обусловлено какими-то обстоятельствами. В данном случае — потребностями государственно-правового развития на том или ином этапе. Не случайно в теории права используется понятие источников права в материальном смысле как сил, вызывающих право к жизни . Думается, можно говорить лишь о том, отвечают ли те или иные идеи реалиям. Как точно подметил В.Е. Чиркин, при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемы законодательства и т.д. Возвращаясь к целям исследования, заметим, что с точки зрения современной юридической науки и практики, в своем идеальном виде ни свободный, ни императивный мандат не является безупречным выбором для Российской государственности и российской правовой системы, в т.ч. с точки зрения их коррупциогенности. Решение проблемы коррумпированности корпуса выборных лиц заключается в преодолении крайностей императивного и свободного мандатов и разработке смешанной модели мандата выборного лица, совмещающей положительные стороны обоих видов мандата .

Начиная с 1980 г., появляется такая правовая модель (Б. Завадская и К.Ф. Шеремет). Это новый тип мандата, который эволюцией своей конституционно-правовой природы характеризует переходный период становления государственности, отражает процессы демократических преобразований (что характерно для российского государства и по сей день). Он обозначается в современной юридической литературе термином «полусвободный мандат», который был предложен судьей Конституционного Суда РФ Н.В. Витруком в особом мнении по вопросу о конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы». По мнению Н.В. Витрука, мандат депутата представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва депутата за невыполнение наказов избирателей . Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата (к коим — добавим — следует отнести и участие в коррупционных сделках).
К признакам, характеризующим полусвободный мандат, JI.A. Нудненко относит:
отсутствие наказов, роль которых выполняет предвыборная программа кандидата в депутаты, составленная им лично с учетом программы политической партии или общественного объединения, членом которого он является, а также с учетом специфики избирательного округа и местных проблем;
наличие тесных связей депутатов с избирателями, выражающихся в регулярных встречах, и прежде всего отчетах;
возможность избирателей отозвать депутата, не оправдавшего доверия избирателей .
Поскольку концепция полусвободного мандата сочетает в себе характеристики традиционной классификации мандатов и выработана практикой отечественного народного представительства, она является наиболее приемлемой на современном этапе развития российского общества и государства.
Говоря об ответственности выборных лиц следует отметить то обстоятельство, что к ним применимы как «традиционные» виды отраслевой юридической ответственности, так и ответственность конституционная. Причём возможность применения и традиционных видов юридической ответственности, и конституционной ответственности зависит от характера мандата выборного лица.
Следует рассмотреть возможность привлечения к конституционной ответственности при невозможности привлечения к традиционным видам юридической ответственности.
Случаи привлечения к традиционным отраслевым видам ответственности единичны, а к конституционной — тем паче, и носят показательный характер (сопровождаясь лозунгами типа: «Закон един для всех» или «У нас нет неприкосновенных!») либо же тщательно организованы политическими оппонентами либо бизнес-конкурентами (которые часто совпадают в одном лице), а зачастую представляют собой смешение двух описанных вариантов, причём первый служит прикрытием истинной причины преследования — второго.
Известно, что к традиционным видам юридической ответственности привлекают компетентные органы государства, в случае же с ответственностью конституционной т.н. «инстанцией ответственности» могут выступать как упомянутые органы, так и корпус избирателей. Закономерно возникает вопрос: какова роль избирателей для целей процесса реализации конституционной ответственности, каков «удельный вес» их влияния? А также насколько обоснованно с позиции современных демократических стандартов участие населения в привлечении к ответственности???
Представляется, что конституционная ответственность, содержащая большой процент участия граждан позволяет «приблизить» выборных лиц к лицам, их выбравшим.

По результатам проведённого исследования сделаны следующие выводы:
1) Прямой взаимосвязи между типом мандата выборного лица и степенью коррумпированности не обнаружено;
2) Указанная взаимосвязь наличествует, однако опосредована массой иных факторов, в связи с чем тип мандата можно назвать одним из элементов комплекса причин и условий, влияющих на степень коррумпированности корпуса выборных лиц;
3) Тем не менее, учитывая наличие влияния типа мандата на степень коррумпированности, представляется, что свободный мандат не способствует повышению уровня правосознания и законопослушности среди выборных лиц, а наоборот создаёт «почву» для совершения коррупционных преступлений;
4) В этой связи необходима выработка концепции представительского мандата, которая отвечала бы потребностям современного общества и государства (в том числе выполнение функций антикоррупционной превенции и пресечения). С учётом правового опыта советского периода российской государственности и современных тенденций государственно-правового строительства использование для этих целей императивного мандата не представляется возможным.
5) Выход видится в применении концепции смешанного (полусвободного) мандата, которая отвечает современным демократическим стандартам и – одновременно – традициям отечественного государственного строительства.