Hotline


Противодействие торговле людьми средствами прокурорского надзора.

 Версия для печати

 

А. Паламарчук,
начальник Главного управления по надзору за исполнением
федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ

На современном этапе прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов приобрел ярко выраженный правозащитный характер.

 

Происходит трансформация некоторых исходных понятий с учетом меняющихся потребностей общества и государства, членства России в Совете Европы, Всемирной торговой организации и других международно-правововых обязательств, в том числе касающихся защиты прав и свобод человека и гражданина.
Предупреждение преступных проявлений отнесено Генеральным прокурором РФ к основным направлениям надзорной деятельности органов прокуратуры. Прокурорам предписано обращать особое внимание на исполнение законов, направленных на борьбу с организованной преступностью, торговлей людьми и другими формами опасной преступной деятельности .
Зачастую именно полномочия, прокурора, реализуемые вне уголовно-правовой сферы, имеют мощный профилактический эффект в борьбе с уголовно наказуемыми деяниями, включая правонарушения, связанные с рабством, торговлей людьми, принудительным трудом.
Эксперты ООН подчеркивают: правоотношения в этой сфере имеют латентный характер, что затрудняет получение четкой картины о масштабах этой проблемы . По данным международных организаций, ежегодно в мире около 4 млн человек становятся жертвами современных форм рабства, это – принудительные браки, эксплуатация женщин-иммигранток, незаконных мигрантов, поставка дешевой рабочей силы и др.
Несомненно, противодействие всем формам рабства и торговли людьми напрямую связано с полноценным обеспечением социальных прав людей, повышением уровня и качества их жизни, то есть входит в предмет прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства.
Необходимость активизации действий органов прокуратур в вопросах преодоления проблемы рабства и торговли людьми подчеркивалась на заседаниях Генеральных прокуроров государств-членов Шанхайской организации сотрудничества. При этом отмечалось, что каждый год тысячи людей становятся жертвами рабства, в первую очередь, это женщины и дети .
В последние годы существенно активизировалось сотрудничество стран СНГ в борьбе с торговлей людьми. В рамках Содружества действуют соглашения о сотрудничестве государств-участников в борьбе с торговлей людьми, органами и тканями человека (2005 г.), а также по вопросам возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания (2002 г.). Надзор за точным и единообразным исполнением Модельного закона об оказании помощи жертвам торговли людьми от 3 апреля 2008 г. возложен на генеральных прокуроров государств и подчиненных им прокуроров. В Модельном законе заложен подход, согласно которому защита прав и законных интересов жертв торговли людьми является безусловным долгом государства, не сумевшего предотвратить распространение этого вида преступления.
Такой подход просматривается в практике Европейского Суда по правам человека. К примеру, в 2010 г. суд вынес постановление против Республики Кипр и Российской Федерации, указав, что оба государства не приняли достаточных мер для того, чтобы защитить погибшую россиянку от преступников, занимающихся торговлей людьми. В отношении Республики Кипр судом установлено также нарушение права на свободу и личную неприкосновенность (ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Девушка, ставшая жертвой сексуального рабства, выехала на работу в Республику Кипр, заключив договор с юридическим лицом в г. Челябинске. Европейский Суд особо отметил, что на Кипре сексуальная эксплуатация в коммерческих целях достигла недопустимых масштабов. Европейский Суд полагает, что спектр гарантий, установленных в национальном законодательстве, должен быть адекватным для обеспечения практической и эффективной защиты прав потерпевших или потенциальных потерпевших от торговли людьми. Соответственно, в дополнение к уголовно-правовым мерам наказания торговцев людьми ст. 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод требует от государств-участников введения адекватных мер, регулирующих бизнес, часто используемый для прикрытия торговли людьми .
Затронутая проблема вызывает серьезную обеспокоенность во всем мире, в том числе в странах Европейского союза. В целях предупреждения, защиты, поддержки жертв и преследования торговцев в 2012 г. Европейская комиссия приняла стратегию Евросоюза на 2012 – 2016 г. по искоренению торговли людьми . Согласно законодательству Европейского союза торговля людьми включает не только преступления, совершаемые в целях сексуальной или трудовой эксплуатации человека, но и нарушения его фундаментальных прав. В основе подхода Евросоюза лежат три принципа: предупреждение торговли людьми; защита жертв преступников; привлечение торговцев людьми к уголовной ответственности.
Проведенный анализ статистических источников показал, что глобальные оценки масштабов торговли людьми не претерпели существенных изменений за последние десять лет, что свидетельствует о необходимости поиска новых путей решения проблемы с акцентом на профилактику правонарушений в этой сфере.
По данным Всемирного доклада о торговле людьми , среди выявленных форм эксплуатации стремительно возрастает доля принудительного труда: по сравнению с 18 % за период с 2003 по 2006 г., доля выявленных случаев за период с 2007 по 2010 г. удвоилась и достигла 36 %.
При этом запрет рабства, подневольного и принудительного труда содержится в ст. 3,4 главы III раздела I Всеобщей Декларации прав человека : каждый человек имеет право на свободу; никто не должен содержаться в рабстве или подневольном состоянии; рабство и работорговля запрещаются во всех видах. Аналогичные нормы содержатся в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Международном пакте о гражданских и политических правах. Статья 8 указанного пакта, кроме того, запрещает нахождение человека в подневольном состоянии, принуждение к принудительному или обязательному труду.
Согласно ст. 1 Конвенции относительно рабства 1926 г., рабство есть состояние или положение человека, над которым осуществляются атрибуты права собственности или некоторые из них. Исходя из данного определения, в международно-правовой практике принято включать в современное понятие «рабство» целый ряд нарушений прав человека: принудительный труд, незаконная торговля трудящимися-мигрантами, принудительные браки, долговая кабала, эксплуатация детского труда, детская порнография.
Фундаментальные основы понятия принудительного труда содержатся конвенциях Международной организации труда № 29 «Относительно принудительного или обязательного труда» и № 105 «Об упразднении принудительного труда» .
Членство в Международной организации труда и ратификация названных конвенций обязывает Россию упразднить принудительный или обязательный труд и не прибегать к какой-либо его форме: как средства политического воздействия или воспитания или в качестве меры наказания за наличие или за выражение политических взглядов или идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе; как метода мобилизации и использования рабочей силы для нужд экономического развития; как средства поддержания трудовой дисциплины; как средства наказания за участие в забастовках; как меры дискриминации по признакам расовой, социальной и национальной принадлежности или вероисповедания.
Понятие «принудительный труд» охватывает широкий спектр правонарушений, связанных с трудовыми отношениями и означает «всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания и для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг» (ст. 2 Конвенция № 29 Международной организации труда «Относительно принудительного или обязательного труда»). При этом понятия «рабство», «торговля людьми», «принудительный труд» неразрывно связаны между собой и имеют общий генезис.
Международно-правовые нормы направлены на обеспечение особой правовой защиты уязвимых групп лиц в контексте проблемы рабства и сходных с ним практик.
К примеру, Конвенция о правах ребенка направлена на защиту детей от опасности сексуальной, экономической и других форм эксплуатации. Статья 32 этой Конвенции обязывает государства защищать ребенка от опасной, вредной и непосильной работы, а также от работы, мешающей образованию и духовно-физическому развитию ребенка. Государства-участники должны защищать ребенка от любых действий, которые могут нанести ему вред (ст. 36).
Работа по реформированию законодательства Российской Федерации в части, касающейся защиты прав и интересов детей в настоящее время не закончена. Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы» предусмотрена ратификация Европейской конвенции об осуществлении прав детей, подписанной Российской Федерацией в 2001 году, конвенций Совета Европы о защите детей от эксплуатации и надругательств сексуального характера, о противодействии торговле людьми, о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и насилием в семье.
Российская Федерация – участница Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин . Данный документ обязывает государства принимать меры для обеспечения равных возможностей женщин в области занятости: право на труд как неотъемлемое право всех людей; право на одинаковые возможности при найме на работу, в том числе применение одинаковых критериев отбора при найме; право на равное вознаграждение, включая получение льгот, на равные условия в отношении труда равной ценности, а также на равный подход к оценке качества работы; право на социальное обеспечение, в частности в случае ухода на пенсию, безработицы, болезни, инвалидности, по старости и в других случаях потери трудоспособности, а также право на оплачиваемый отпуск; право на охрану здоровья и безопасные условия труда, в том числе по сохранению функции продолжения рода и др.
В 2004 г. Россия ратифицировала Конвенцию Организации ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющие ее протоколы: против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху; о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее.
Особое место среди международных договоров, относящихся к правовому регулированию противодействия проблемы рабства и торговли людьми, занимает Европейская социальная хартия (пересмотренная) . В Российской Федерации Хартия действует с 2009 г. (частично) , закрепляя целый комплекс норм, направленных на создание в государствах-участниках условий, обеспечивающих защиту важнейших прав человека, в том числе право всех работников на справедливые условия труда, охрану и гигиену труда, право каждого лица пожилого возраста на социальную защиту, право каждого на защиту от бедности и социального отторжения и другие. Хартия не только перечисляет социальные права человека, но и конкретизирует содержание каждого из них по сферам: трудоустройство, обучение и равные возможности; здравоохранение, социальное страхование и социальная защита; трудовые права; дети, семья, мигранты. Доклад о выполнении принятых на себя обязательств Россия представляет в Комитет по социальным правам Совета Европы, который дает юридическую оценку соответствия национального законодательства и практики его реализации положениям Хартии и Дополнительному протоколу к ней.
Принцип запрета принудительного труда закреплен в ст. 37 Конституции РФ, в ст. 4 Трудового кодекса РФ, в ст. 1 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации». Этот конституционный запрет распространяется на все организации и хозяйствующие субъекты, в том числе на индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории России, реализуется не только в нормах федерального законодательства, но и в нормативных правовых актах субъектов Федерации.
Необходимо отметить, что законодательство России существенно расширило понятие принудительного труда по сравнению с международными правовыми нормами, закрепленными в Конвенциях МОТ. Так, согласно ст. 4 Трудового кодекса к принудительному труду относится работа, выполняемая работником под угрозой наказания, хотя в соответствии с трудовым законодательством он может от нее отказаться. К таким случаям отказа относятся: нарушение установленных сроков выплаты заработной платы или выплат ее не в полном размере; возникновение непосредственной угрозы для жизни и здоровья работника вследствие нарушения требований охраны труда, в частности необеспечения его средствами коллективной или индивидуальной защиты в соответствии с установленными нормами.
Расширение понятия принудительного труда усиливает гарантии соблюдения трудовых прав работников, дает им право приостановить выполнение своих трудовых обязанностей (ст. 142 Трудового кодекса) или отказаться от такой работы (ст. 379).
Однако перечень, приведенный в ст. 4 Трудового кодекса, не является исчерпывающим. Любая работа может быть признана принудительной при доказанности юридических обстоятельств, говорящих о ее недобровольности и наличии угрозы наказания. Необходимо иметь в виду, что принудительный труд может проявляться в виде необоснованного расширения трудовых функций и видов работ без соответствующей оплаты и письменного согласия работника, привлечения к сверхурочной работе без письменного согласия работника, введения необоснованных мер дисциплинарной ответственности и др.
Правозащитная деятельность органов прокуратуры в рассматриваемой сфере охватывает широкий спектр трудовых правоотношений, в том числе правоотношения с участием иностранных граждан (трудовых мигрантов).
Например, проведенной прокуратурой Волгоградской области в январе 2012 г. проверкой установлено, что в нарушение ст. 136 Трудового кодекса администрация двух юридических лиц свыше 2 месяцев не выплачивала заработную плату 172 иностранным работникам (жителям Республики Узбекистан), в результате чего образовалась задолженность на сумму свыше 5 млн. руб. По итогам проверки прокуратура Котельниковского района Волгоградской области в интересах иностранных граждан направила в суд 172 исковых заявления о взыскании задолженности по оплате труда, которые рассмотрены и удовлетворены. В отношении генеральных директоров юридических лиц прокурор района возбудил дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о труде и охране труда). Постановлениями Государственной инспекции труда в Волгоградской области от 2 февраля 2012 г. правонарушители привлечены к административной ответственности в виде штрафа. Кроме того, по материалам прокурорской проверки следственным отделом СУ Следственного комитета РФ по Волгоградской области возбуждены 2 уголовных дела по ч. 1 ст. 145.1 УК (невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат).
При осуществлении надзора за исполнением миграционного законодательства, необходимо уделять пристальное внимание вопросам соблюдения прав мигрантов, особенно, несовершеннолетних. Недопустимы ситуации, когда жертвы торговли людьми определяются как незаконные мигранты и подвергаются задержанию и депортации. Меры прокурорского реагирования должны быть направлены именно на восстановление нарушенных прав.
К примеру, в Республике Северная Осетия–Алания прокуратурой установлено, что руководитель ООО «В.» и индивидуальный предприниматель Ц. не заключили трудовые договоры с 27 гражданами Республики Сирия и Вьетнама. В Калужской области в нарушение ст. 66, 68 Трудового кодекса руководитель ОАО «Завод Т.» не заключил с 6 иностранными работниками трудовые договоры, приказы о приеме их на работу не издавались.
Целесообразно глубже исследовать ситуации, когда работодатели, получившие разрешение на привлечение и использование иностранных работников и заключившие с иностранными работниками трудовые или гражданско-правовые договоры на выполнение работ (оказание услуг), не направляют в органы занятости населения, налоговые органы сведения о привлечении иностранных работников к трудовой деятельности и заключении с ними трудовых или гражданско-правовых договоров, не соблюдают периодичность выплаты заработной платы.
Например, в Волгоградской области выявлены факты, когда в трудовых договорах с более 100 иностранными работниками не были указаны условия о сроках оплаты труда, в связи с чем заработная выплачивалась им несвоевременно. По требованию прокуроров нарушения закона устранены, виновные лица привлечены к ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП.
Во многих регионах работодатели игнорируют требования законодательства о труде при оформлении трудовых отношений с работниками. На предприятиях и в организациях жилищно-коммунального хозяйства, строительного, нефтяного, газового, агропромышленного комплексов, транспорта и торговли распространены факты подмены трудовых отношений гражданско-правовыми договорами подряда либо возмездного оказания услуг, которые заключаются на короткий срок для выполнения определенных работ. Например, прокуратурой Кировской области в суд направлено 47 исковых заявлений об установлении факта трудовых отношений с работниками. Акты прокурорского реагирования рассмотрены и удовлетворены.
Не стоит забывать, что распространение такой формы торговли людьми как принудительный труд связано с ограниченностью доступа населения к эффективной занятости, образованию, социальной защите и другим ресурсам. При этом наиболее уязвимыми субъектами рассматриваемых правоотношений являются несовершеннолетние, женщины, мигранты, малоимущие граждане, лица пожилого возраста, инвалиды. Поэтому точечные меры прокурорского реагирования следует принимать, прежде всего, по защите их прав.
В 2012 г. прокуроры выявили более 34,5 тыс. нарушений законодательства о занятости населения, опротестовали 1514 незаконных нормативных правовых актов, в целях устранения нарушений закона внесли свыше 7,6 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых 5,5 тыс. человек привлечены к дисциплинарной ответственности. Предостережены о недопустимости нарушений закона 523 должностных лица. По постановлениям прокуроров за допущенные нарушения трудового законодательства к административной ответственности привлечены около 3,7 тыс. руководителей и должностных лиц. В интересах граждан в суды направлено 5581 заявление. По направленным в порядке ст. 37 УПК РФ 869 материалам прокурорских проверок органы следствия и дознания возбудили 114 уголовных дел.
Необходимо продолжить активную работу по защите прав граждан на свободный труд, вознаграждение за труд, защиту от безработицы в том числе права на безопасный труд и его своевременную и в полном объеме оплату.
Все большую озабоченность вызывает проблема вывоза граждан Российской Федерации за рубеж в целях трудовой и сексуальной эксплуатации.
К примеру, 3 апреля 2013 г. Ростовский областной суд вынес обвинительный приговор по уголовному делу в отношении группы лиц, которые, маскируясь под агентство трудоустройства, в течение 5 лет продавали девушек за рубеж владельцам притонов в Республике Мальта, где под угрозой физической расправы их заставляли заниматься проституцией. Подобные случаи характерны для многих регионов Российской Федерации и могут быть выявлены на ранних стадиях в рамках общенадзорных проверок.
Подводя итог, целесообразно выделить круг задач органов прокуратуры, успешное решение которых окажет значительное профилактическое воздействие на правоотношения в рассматриваемой сфере:
– активизировать прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав несовершеннолетних, в том числе: о трудоустройстве, охране труда, жизни и здоровья детей, об усыновлении и опеке, включая международное усыновление;
– продолжить усиленный прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд: во всех случаях нарушений прав работника и при наличии оснований возбуждать в отношении виновных должностных и юридических лиц административное производство по ч. 1 ст. 5.27 КоАП. При выявлении фактов повторного совершения правонарушения в сфере оплаты труда привлекать виновных должностных лиц к административной ответственности в виде дисквалификации. Усилить надзор за деятельностью территориальных органов Роструда по осуществлению государственного контроля и надзора за выполнением ими полномочий по защите трудовых прав граждан, ФССП России – по своевременному и полном объеме исполнению судебных решений;
– обеспечить предупреждающий надзор за соблюдением прав работников на безопасные условия труда, уделяя особое внимание законности правовых актов в данной сфере, привлечению виновных должностных лиц к дисциплинарной и административной ответственности, исковой работе. По каждому факту причинения вреда направлять материалы проверок в органы дознания и следствия для возбуждения уголовных дел;
– обеспечить законность порядка привлечения иностранной рабочей силы, трудовых прав и иных законных интересов иностранных работников юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, использующими труд иностранных работников, в том числе планирование и проведение целевых проверок соблюдения требований трудового законодательства в организациях, где работают иностранные граждане, законности деятельности туристических фирм, а также организаций и физических лиц, оказывающих иностранным гражданам консультационные и иные услуги, аутсорсинговых (аутстаффинговых) фирм;
– организовать прокурорский надзор за законностью в деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих услуги по трудоустройству и обучению граждан Российской Федерации за границей, а также брачных и модельных агентств;
– своевременно и эффективно реагировать на нарушения законодательства о занятости населения и социальном обеспечении, обращая внимание на законность в деятельности служб занятости населения по оказанию услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы.
При наличии оснований материалы прокурорских проверок следует оперативно направлять в следственные органы для возбуждения уголовных дел по ст. 127.1 УК (торговля людьми), ст. 127.2 (использование рабского труда), ст. 210 (участие в преступном сообществе), ст. 145.1 (невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат) и др.
По данным Генеральной Ассамблеи ООН, несмотря на принимаемые государствами усилия по повышению эффективности основных элементов уголовного правосудия во всем мире, случаи привлечения виновных лиц к ответственности остаются редкими, а число жертв торговли людьми увеличивается. Приведенный в докладе Генерального секретаря ООН анализ практики 40 государств-членов ООН , показал, что борьба с распространением рабства, торговли людьми, включая принудительный труд, невозможно исключительно мерами уголовно-правового воздействия. Целесообразно добиваться эффективного соблюдения требований законодательства о противодействии торговле людьми. Подчеркивается, что гораздо важнее ликвидировать «факторы уязвимости», т.е. условия, которые делают людей уязвимыми перед проблемой принудительного труда: сокращать объемы бедности, расширять экономические права и возможности социально незащищенных семей, поддерживать реализацию государственных и общественных программ и др.
В связи с этим особую актуальность представляет направление возможностей прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства на противодействие правонарушениям, связанным с рабством и торговлей людьми, включая защиту прав лиц, ставших жертвами данных преступлений. В частности, их прав на доступную медицинскую, психологическую, юридическую, социальную и финансовую помощь.
Например, в Республике Беларусь органы прокуратуры не только координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с торговлей людьми мерами уголовно-правового воздействия, но и проводят соответствующие проверки исполнения законодательства.
На практике именно в ходе прокурорских проверок выявляются глубинные пласты нарушений прав человека в рассматриваемой сфере правоотношений. Это касается не только выявления прокурорами нарушений трудового законодательства. Почву для распространения принудительного труда и сопряженных с ним явлений создают проблемы, связанные с нелегальной миграцией, беспризорностью, алкоголизмом, наркоманией, бедностью, безработицей и т.д. Все эти сферы в той или иной степени охватываются прокурорским надзором за исполнением федерального законодательства и требуют рассмотрения сквозь призму противодействия проблемам рабства и торговли людьми.
Представляется, что в целях адекватного и эффективного противостояния торговле «живым товаром» и обеспечения безопасности населения страны целесообразно при координирующей роли Генеральной прокуратуры Российской Федерации объединить усилия МВД России, Минтруда России, ФМС России и других заинтересованных органов государственной власти, а органам прокуратуры субъектов Федерации – организовать соответствующую работу на региональном уровне.