Hotline


БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ КАК ПРИОРИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ: ПЕРВЫЕ ИТОГИ.

 Версия для печати

 

В декабре нынешнего (2013) года - двойной юбилей: исполняется пять лет со дня принятия Закона РФ о противодействии коррупции, ознаменовавшего начало формирования и реализации в России правовых основ антикоррупцонной политики. 9 декабря исполнилось десять лет со дня подписания Конвенции ООН против коррупции.

 

В этот же день (9 декабря) в Управлении Министерства юстиции по ПК состоялся Круглый стол, где были обсуждены правовые аспекты противодействия коррупции. Сегодня мы продолжаем начатый разговор, уже несколько в ином формате. Данный семинар проходит под эгидой ВЦИОП и Общественного экспертного совета по повышению безопасности жизнедеятельности при губернаторе края. Противодействие коррупции входит в число вопросов нашего ведения.
Президент страны на днях, как известно, утвердил Концепцию общественной безопасности страны до 2020 года — документ, определяющий государственную политику по повышению защищенности граждан, а также материальных и духовных ценностей общества. В настоящий момент, как сказано в концепции, состояние общественной безопасности в России нестабильное, а необходимый уровень обеспечения безопасности, «несмотря на принимаемые государством и обществом усилия», не достигнут. В концепции перечислены основные источники угроз общественной безопасности. В их число попал, кроме прочего, высокий уровень распространенности коррупции.
1. Два слова о ВЦИОП. Наш Центр с 1997 г. исследует проблемы борьбы с оргпреступностью и коррупцией. Сотрудниками центра изучен мировой, зарубежный, национальный и региональный опыт борьбы с коррупцией. Итогом исследований явилось большое число специальных научных изданий (1998, 2000, 2004, 2005, 2007, 2010-2013 г.г. и др.). Результаты исследований докладывались на семинарах, конференциях, летних школах. Уже более 10 лет для студентов разработан и читается спецкурс по данной проблематике.
Кроме того, мы ежемесячно делаем обзоры прессы по данной и смежной проблематике и впоследствии эти обзоры объединяем в годовые. Все данные материалы размещаются на сайте Центра. Уже в обобщенном виде названные материалы включаются в книги. Таких книг («Дальний Восток - хроника организованной преступности») всего издано четыре (2004, 2006, 2008, 2011 гг.). Готовится 5 книга. Надеюсь, что наша эта и другая работа помогает общему делу борьбы с коррупцией.
Государственное противодействие корррупции может осуществляться и осуществляется на разных уровнях, в разных сферах общественной жизни и с применением самых разных организационных форм и правовых средств. Чтобы такое противодействие было эффективным, формируется специальная система мер и приоритетов борьбы – антикоррупционная политика (стратегия). Руководством страны совершенно правильно делается акцент на том, что борьба с коррупцией должна носить системный характер. Это возможно только в случае, если в стране реально начнет формироваться соответствующая эффективная государственная антикоррупционная политика, государственная стратегия.
2. Нормативно-правовое регулирование антикоррупционной деятельности – важная составляющая часть названной политики, которая включает также информационно-аналитическую, организационно-управленческую, правоприменительную и профилактическую деятельность. Все эти составляющие имеют самостоятельное значение в деле борьбы с коррупцией. Может быть принят хороший закон, который будет ослабляться плохим мониторингом корупционной ситуации, ошибочными неадекватными кадровыми решениями, избирательной судебно-следственной практикой или отсутствием профилактики. И в рамках плохого или недостаточного законодательства руководители разных уровней и правоприменители могут быть более или менее активными в своих усилиях. Решающее значение часто имеет явно выраженная политическая воля или, наоборот, ее отсутствие.
Свыше 10 лет назад нами обосновывалась необходимость формирования государственной антикоррупционной стратегии . И вот руководство страны предприняло масштабные усилия по формированию названной антикоррупционной политики. В 2008 – 2009 гг. были приняты, как известно, пакеты антикоррупционных законов и Национальный план противодействия коррупции, в 2010 г. – Национальная стратегия и новый Национальный план противодействия коррупции, в 2012 – следующий Национальный план. Не умаляя значимости проделанной работы, следует все же отметить, что в названных документах ни слова не говорится хотя бы об основных причинах коррупции. Представляется, что без учета этих факторов, теснейшим образом связанных с коррупцией, любые антикоррупционные меры будут носить преимущественно имитационный характер.
3. Проблема коррупции чрезвычайно остра. Количество зарегистрированных преступлений коррупционной направленности в России в 2012 г. составило почти 50 тысяч, а, по данным НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, фактическое их количество составляет около 2 миллионов.
Острой остается ситуация с коррупцией и на Дальнем Востоке и в Приморском крае. В Приморье за 9 месяцев текущего года рост преступлений коррупционной направленности (по сравнению с аналогичным периодом 2012 г.) составил 75%.
В мировом «Индексе восприятия коррупции», который ежегодно публикует неправительственная организация Transparency International, Россия показывает крайне низкие результаты. Так, в 2012 г. Россия заняла 133-е место из 176, а рейтинг составил 28 баллов (из 100) . В уходящем 2013 г. рейтинг России практически не изменился.
Давно замечено: с конца 90-х годов коррупция в России приобретает принципиально новое качество: из разовых эпизодических услуг она превратилась в полулегальную политико-экономическую государственную систему.
Наша страна сегодня попала в своеобразный коррупционный капкан, поскольку сформировалась устойчивая система отношений, фактически провоцирующих коррупционное поведение в различных сферах общественной жизни, а также на верхних этажах власти (элитарная коррупция) и в обычных житейских ситуациях (низовая коррупция). Именно эта система делает даже законодательство, как сейчас говорят, коррупциогенным. Именно эта система объективно извращает даже государственную политику, преобразуя ее в политику коррупционную.
Экспертами предпринята интересная попытка периодизации развития коррупции в стране . На первом этапе (первая половина 90-х гг.) коррупция из эпизодического поиска незаконной ренты переходит на постоянную основу, становится массовой. На втором этапе (вторая половина 90-х гг.) коррупция переходит к взяткам в форме процента от сумм контрактов и договоров. На третьем этапе (рубеж 90-х – начало ХХ1 века) широко распространяются рейдерство, оказание регулярных коррупционных услуг, роль основного корруптера переходит к организованной преступности. Четвертый этап (первая пятилетка 2000-х гг.) характеризуется оговоренными процентами от прибыли бизнес-структур, формированием коррупционных картелей. Пятый этап, переживаемый сегодня, отличается формированием коррупционной монополии, завершением захвата и приватизации государства представителями групп специальных интересов экономической и политической элит. В результате социально деструктивных процессов возникает феномен несостоятельности государства, формируются клептократические основы политического режима . Выводы других экспертов схожи.
Ключевой вопрос, который возникает в связи с изложенным: как далеко на самом деле в России зашел коррупционный процесс, какова степень криминально-коррупционного перерождения российского государства? От ответа на вопрос зависит наша общая судьба.
4. Эффективная антикоррупционная политика должна основываться на учете особенностей причин коррупции.
Самое распространенное объяснение разгула коррупции в России в глазах граждан заключается в том, что все сводится к корыстолюбию чиновников. Другие полагают, что дело в несовершенстве законодательства и его неоправданной мягкости к коррупционерам. Третьи считают, что причины коррупции носят экономический характер. Представляется, что коррупция имеет не одну причину, а порождается сложным многослойным причинным комплексом. Это комплекс образует совокупность политических, экономических, социальных и идеологических (социально-психологических) причин-факторов.
У нас в стране, на мой взгляд, коррупция коренится, прежде всего, в определенных деформациях самой власти. Речь идет о несменяемости, клановости, круговой поруке, забрократизированности, превалировании принципа личной преданности перед принципом профессионализма и т.п.
Здесь было бы уместно уточнить и роль «прозрачности» в генезисе коррупции. Отсутствие такой прозрачности, скрытость (мутность) властных отношений и принимаемых решений – не просто благоприятное условие или благоприятный фон коррупции, а ее самостоятельная причина.
Существенной политической причиной коррупции является в целом безответственность, фактическая неподотчетность, неподконтольность исполнительной ветви власти законодательной, вообще власти, правоохранительных органов контролю со стороны гражданского общества. В нашей стране отсутствует институт парламентских расследований, который успешно действует в других странах.
Основным экономическим источником коррупции является наличие теневой экономики, собственно, это две стороны одной медали. Можно с уверенностью утверждать, что доля теневой экономики в экономической сфере государства прямо определяет и уровень коррупции.
Социальной базой коррупции служит сильнейшее имущественное расслоение граждан, особенно на фоне общей бедности или слабости государства. Двадцать российских богачей сегодня имеют совокупный доход, сопоставимый с государственным бюджетом страны.
Весомый вклад в стимулирование коррупции вносит организованная преступность, которая сегодня стала основным и самым опасным корруптером. Как отмечено на координационном совещании правоохранительных органов в Москве 27 ноября 2013 г., «негативное влияние на экономическую обстановку в стране продолжают оказывать организованные преступные группы. Однако количество пресеченных коррупционных преступлений, совершенных такими группами либо преступными сообществами, снизилось более чем вдвое».
Истоки коррупции можно найти и в общественном сознании наших граждан. Восприятие коррупции как «социальной нормы» (что не равнозначно признанию ее в таком качестве, просто «все так делают»), в свою очередь, формирует психологическую готовность давать взятки и брать их. За этим стоит еще более глубокая причина – психология или «дух продажности», убеждение в том, что все продается и покупается.
Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что любые попытки борьбы с коррупцией, которые не окажут влияния на ее причины, будут лишь имитацией этой борьбы.
5. В этих весьма непростых условиях задача реализации государственной антикоррупционной политики, ее федерального и региональных компонентов является очень сложной. Тем не менее, это вопрос национальной безопасности, вопрос спасения государства.
В последние годы в антикоррупционой деятельности обозначились определенные позитивные тенденции. Так, законотворческий процесс теперь сопровождается антикорупционными экспертизами. Введён контроль за крупными расходами как служащих, так и работников организаций государственного сектора. Установлен запрет для чиновников иметь счета, вклады и финансовые инструменты за границей.
Во всех госорганах созданы подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных правонарушений, создаются и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов. В правоохранительных органах сформированы специальные подразделения для работы в данной сфере. Повышенное внимание уделяется устранению административных барьеров, ущемляющих законные права предпринимателей. Более прозрачной становится система госзакупок для государственных и муниципальных нужд. Деятельность судов стала более прозрачной благодаря обнародованию судебных решений в Интернете с июля 2010 г. Как отметил недавно Президент Всемирного Банка, в ряде стран, в том числе России, прозрачность уже начинает приносить плоды . Сейчас федеральным органам исполнительной власти предлагается сделать новый шаг для понимания со стороны общества. Подготовленная на днях (декабрь 2013 г.) концепция открытости федеральных органов исполнительной власти предполагает активную работу с референтными группами, публичную отчетность с независимой общественной оценкой, противодействие коррупции, взаимодействие со средствами массовой информации.
Формированию единообразной судебной практики, отвечающей международным антикоррупционным стандартам должно способствовать принятое в июле этого (2013) года постановление Пленума Верховного Суда «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» (с изменениями от 3.12.13).
Главной целью антикоррупционной политики должен стать демонтаж сложившейся в стране и еще достаточно мощной коррупционной системы. Должно произойти, наконец, изменение общих приоритетов государственной политики: во главу угла должны ставиться не узкокорпоративные, а общие интересы большинства граждан.
Сегодня в стране только закладываются основы общегосударственной антикоррупционной политики. В основе ее находится Национальная стратегия, определяющая приоритеты, принципы, общие положения борьбы с коррупцией. Безусловно, обязательным является - помимо Национального плана - также разработка федеральной государственной комплексной программы борьбы с коррупцией и организованной преступностью на ближайшие годы.
Антикоррупционная деятельность государства может быть эффективной только при условии ее системности. Именно поэтому мы говорим об антикоррупционной политике как системе взаимосвязанных приоритетов, включающих политические, организационные, экономические, идеологические и правовые компоненты.
Один важный вопрос. Конвенция ООН против коррупции обязывает государства создать специализированный государственный уполномоченный орган, который бы осуществлял мониторинг ситуации, определял основные направления антикоррупционной политики и т.п. Причем, нужен не совещательный орган для эпизодических встреч, а постоянно действующая структура. Как стало известно, создается специальное антикоррупционное управление в структуре Администрации президента. В целом следует приветствовать эту меру. Однако я думаю, что это не совсем то, что необходимо. Наверное, лучше было бы создать независимый от власти орган, который мог бы выявлять и пресекать коррупцию на самом верху, включая и Администрацию президента, а так опять, самые неприкасаемые ими и останутся.
6. Важным компонентом антикоррупционной политики является его региональная часть. Реализация политических установок, выработанных на федеральном уровне, невозможна без соответствующей деятельности на уровне субъекта Федерации. Причем, не только в плане исполнения требований федерального законодательства, указов Президента и постановлений Правительства, его министерств и ведомств, но и в плане регионального законотворчества и правоприменительной практики.
На сегодня практически во всех субъектах федерации есть региональные законы о противодействии коррупции, завершен процесс принятия региональных целевых антикоррупционных программ.
Однако повсеместно открытым остается вопрос о создании специального межведомственного уполномоченного органа, который бы в целом координировал работу в данном направлении, занимался мониторингом ситуации, формировал сводную базу данных, вел аналитическую деятельность и т.п. В результате подтверждается народная мудрость: у семи нянек дитя без глазу.
Представляется, что борьба с коррупцией в крае приобрела бы системную основу в случае принятия специальной Концепции экономической безопасности.
Ее целью следует считать обеспечение такого уровня и характера развития экономики, при котором создаются приемлемые условия для жизни и развития личности, социально - экономической и политической стабильности общества.
Уместно заметить, что экспертные оценки показывают существенное падение уровня безопасности личности на Дальнем Востоке. Если в 1990 г. этот уровень для 60% населения был средним, то в истекшем (2012) году – почти для половины населения он стал предкризисным. Приморье – в еще большей зоне риска: в 2012 г. коэффициент безопасности личности в крае упал по сравнению с 1990 г. в три раза, а в 2011г. он был еще ниже – в 7,5 раз (Т. Комарова, 2013).
Задача Концепции заключается в создании системы обеспечения экономической безопасности края. Это: во-1х, разработка критериев и параметров безопасного развития экономики; 2) определение и характеристика угроз экономической безопасности; 3) установление порядка оценки состояния экономической безопасности и учета ее результатов органами управления;
4) определение мер государственного воздействия, направленных на предотвращение возникновения и своевременное устранение угроз экономической безопасности.
В предлагаемой специалистами концепции прописан и механизм реализации. Он должен задаваться комплексом законодательных и административно-организационных мер. Основой осуществления названного механизма должна стать законодательно закрепленная информационная система, направленная на формирование всесторонней оценки экономической безопасности Приморского края, обеспечивающая социально-экономический мониторинг и прогнозирование факторов, определяющих угрозы экономической безопасности.
Надеюсь, что эти и другие вопросы найдут успешное решение.

В.А. Номоконов,
доктор юридических наук, профессор
Дальневосточного государственного университета,
директор Владивостокского Центра
по изучению организованной преступности