Hotline


Беззащитное государство (проблемы управления федеральной собственностью в акционерных обществах со смешанным капиталом)

 Версия для печати

 

В 1999 г. Постановлением Правительства № 1024 от 09.09.1999 г. была утверждена Концепция управления государственным имуществом в Российской Федерации. Из приведенной в ней статистики следовало, что государство выступает акционером в 2500 АО. В III разделе Концепции была предпринята попытка оценить состояние управления государственными акциями в АО со смешанным капиталом.
В ноябре 2012 года Минэкономразвития предприняло вторую попытку оценить эффективность государственного управления и контроля в этой области. Был рассмотрен проект Концепции управления федеральным имуществом на период до 2018 года.

 

Подводя тринадцатилетние итоги управления государственным имуществом, авторы старательно избегали статистических показателей - "... продолжался процесс оптимизации состава и структуры федерального имущества ... созданы необходимые условия ... для оптимизации механизмов управления ... для повышения ответственности ... для совершенствования механизмов государственного контроля..." М.С. Горбачев, в свое время, также многозначительно комментировал динамику событий. Но был, при этом, более краток - "... процесс пошел, товарищи!" В те годы нам было неясно, в какую сторону пошел процесс. Как оказалось, не туда.
Упомянутые исторические параллели не должны восприниматься как критика Концепции. Там все правильно и красиво. Но только сравнительная статистика позволяет найти ответы на ключевые вопросы: куда пошел процесс и с какой скоростью? И не пошел ли он на хорошо известный в России ориентир?
Так вот, статистических данных по ключевым показателям эффективности АО с долевой федеральной собственностью Концепция 2012 года не содержала. Почему? Наиболее вероятный ответ на этот вопрос - нежелание публиковать печальную статистику. Вместо нее авторы уклончиво заявили - "... Созданная нормативно-правовая база позволила решить большинство первоочередных задач, определенных в Концепции 1024." Однако, по мнению специалистов, тринадцатилетний период между Концепциями не содержит практически значимых результатов. Если не считать результатами издание Указов, Постановлений, указаний и положений, которые практически не исполняются. В качестве доказательства приведем ряд системных проблем, так и не преодоленных до настоящего времени. Причем, в редакции авторов Концепции:
- двойственность и противоречивость положения государства как регулятора и акционера АО с госучастием;
- отсутствие однозначно определенных целей управления федеральным имуществом и полноты учета объектов федеральной собственности;
- недостаточная эффективность управления федеральным имуществом, приводящая к неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций или потере контроля над объектами управления;
- низкий уровень корпоративного управления компаний с государственным участием, включая низкий уровень защиты прав акционеров;
- недостаточная ответственность всех участников процесса управления федеральным имуществом, в том числе лиц, избранных в органы управления компаний с госучастием;
- формальный контроль эффективности использования федерального имущества и хода реализации декларируемых целей и задач;
Следует отметить, что разработчики Концепции 1024 шестнадцать лет назад также указывали на низкую эффективность государственного контроля и управления АО со смешанным капиталом. Правда, круг системных проблем был более узким. Из этого можно заключить, что профессиональный уровень разработчиков новой Концепций несколько повысился. Системные проблемы нерешены, зато более полно сформулированы. А это, безусловно, поможет новому поколению чиновников создать более изящную нормативно-правовую базу по имитации напряженной работы в сфере управления и контроля за ФХД совместных акционерных обществ.
Теперь несколько слов об этой самой нормативной базе. Кроме ФЗ "О приватизации" и ФЗ "Об акционерных обществах" механизм управления и контроля за ФХД этих обществ установлен и расписан в 29 федеральных законах и правительственных постановлениях. Приказов, положений, методик и инструкций вообще не сосчитать. Число ведомств в этой оркестровой яме тоже велико. Минэкономразвития со своим ФАУГИ, Минфин, Минюст, Казначейство, Счетная палата с Генпрокуратурой и РСПП. Причем, Правительство в этой какофонии от функций дирижера явно уклонялось. Просто у него самый большой барабан в оркестре, по которому оно нерешительно карябало дирижерской палочкой. (Проект Концепции управления федеральным имуществом на период до 2018 года рассмотрен Коллегией Минэкономразвития РФ в ноябре 2012 года, однако до н.в. законом не стал).
Аморфная нормативная база определяет аморфные механизмы управления и контроля за деятельностью акционерных обществ с госучастием. Механизмы не работают. Зато работает механизм имитации этой работы. Чиновники по всей управленческой вертикали зажигают лампочки, а также издают гул энергично работающих механизмов.
В качестве иллюстрации этой печальной статистики препарируем одну из акционерных лягушек - ОАО "Амур-Порт", образованное в 1993 году в процессе приватизации госпредприятия "Комсомольский-на-Амуре Речной порт" с госпакетом акций в объеме 25,5%.
В 2005 году крупнейший транспортный узел с миллиардным активом вогнали в процедуру конкурсного производства, инициатором которого выступило «десятирублевое» ООО "Контакт", купившее право требования в объеме 300 тыс. рублей.
Юридическая оценка всей последующей финансово-хозяйственной деятельности конкурсных управляющих ОАО "Амур-Порт" установила факты преднамеренного банкротства и неправомерных действий при банкротстве, предусмотренных статьями 195 и 196 УК РФ. В результате чего из имущественного комплекса ОАО "Амур-Порт" были неправомерно выведены транспортные средства, плавкраны и другое имущество стоимостью более 500 млн. рублей. Денежные средства от аренды причалов, складов и подъездных путей присваивались арендаторами с согласия исполнительных органов Общества. Объекты недвижимости, являющиеся федеральной собственностью, неоднократно становились предметом криминальных посягательств. За десять лет криминального разгула претенденты на имущественные и акционерные права государства вступали в различные союзы, меняли союзников, дружили - воевали и постоянно ябедничали друг на друга в различные правоохранительные органы. При этом, каждая из воющих сторон пыталась втиснуть себя в тесную для нее шкурку обижаемого ягненка и присвоить себе права потерпевшего, предусмотренные ст. 42 УПК РФ. И до сих пор эти "ягнята", лязгая абордажными крючьями, кружат вокруг порта в боевом танце.
В общей сложности, органы проверили 108 заявлений, возбудили 17 уголовных дел, а в двух случаях довели материалы до обвинительных судебных приговоров. Можно ли назвать торжеством правосудия эти всхлипы российской Фемиды?
По нашему мнению, такая история болезни является характерной для большинства неблагополучных акционерных обществ со смешанным капиталом. Систематизация криминальных проявлений позволила выделить типовые составы преступлений - мошенничество, фальсификация доказательств, различные формы хищений. Типовые субъектами преступлений выступали конкурсные управляющие, исполнительные органы банкротного предприятия и приближенные к ним коммерсанты. И ни одного чиновника, представляющего интересы государства в этом Обществе! Вроде и не причем здесь слуги народные. Чтобы доказать обратное, выделим из 29 продуктов министерского творчества два очень конкретных постановления:
1. Постановление правительства РФ от 11.01.2000 № 23 "О реестре показателей экономической эффективности акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности"
2. Постановление правительства РФ от 31.12.2010 № 1214 "О совершенствовании порядка управления акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности".
В соответствии с регламентом, определенным в правительственных постановлениях, территориальные управления Росимущества обязаны вести реестры показателей экономической эффективности акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности. Кроме того, ТУ должны ежеквартально направлять в вышестоящие инстанции отчеты о финансово-хозяйственной деятельности АО со смешанной формой собственности, а также иметь госпредставителей в составе совета директоров, через которых активно участвовать в деятельности предприятия и контролировать ее, на допуская ущемления государственных интересов. (См. Положение о федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденном Постановлением Правительства №691 от 27.22.2004 года).
Из чего следует, что руководители ТУ Росимущества по Хабаровскому краю - и
Глушков Александр Николаевич, и сменивший его Вакуленко Александр Александрович, и Грушевская Марина Геннадьевна - начальник отдела по управлению федеральной собственностью, были наделены достаточно большими полномочиями, которыми могли распорядиться по- разному:
- вариант "А" - применить полномочия в пользу государства - грамоты и благодарности;
- вариант "Б" - не применить их. Просто так. Бескорыстно - ст. 293 УК РФ - халатность;
- вариант "В" - применить их в свою пользу. Не бескорыстно;
- вариант "Г" - в свою пользу не применить их. Не бескорыстно.
Два последних не бескорыстных варианта предусмотрены очень серьезной 285 статьей Уголовного кодекса - злоупотребления должностными полномочиями. Мы не знаем, какие из трех последних варианты применяли чиновники Росимущества, управляя госпакетом акций в АО "Амур-Порт" и контролируя десятилетнее мародерство. Достоверно известно лишь то, что вариант "А" за период 2004-2015 г.г. не применялся ни разу. Достоверно и то, что денежное содержание этим "ответственным" лицам выплачивалось ежемесячно. И немалое. Пирамида письменных столов в одном только Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом в разы круче пирамиды Хеопса. За каким из столов сидит "главное безответственное лицо"? Как найти разорванное звено в цепи "Закон и его исполнение"?
Экономическая теория, построенная на методах познания экономики, предлагает два уровня исследования: макро и микроэкономический. Изберем уровень "микро". ОАО "Амур-Порт", как объект экономического исследования, по своим масштабам вполне соответствует микроуровню. Особенно после многих лет воровства. А разнообразие нарушений акционерных прав превращает этот объект государственного "управления" в хорошо иллюстрированный «атлас грехов». И грехи эти носят системный характер. А из этого следует, что ОАО "Амур-Порт" не исключение, а правило. Норма.
Но если мы хотим создавать новую экономику, а не разворовывать остатки старой, нормой должно быть исполнение законов, а не пренебрежение к ним. Как добиться такого счастья?
Как прекратить десятилетнее мародерство и восстановить транспортный узел на Нижнем Амуре?
Некоторые соображения по этим вопросам мы намерены изложены в следующих публикациях в формате журналистского расследования.
01 октября 2015 года
Александр Супрун, руководитель Агентства экономической безопасности "Кронверс", при участии Центра по изучению организованной преступности и коррупции Юридической школы Дальневосточного федерального университета