Hotline


В.А. Номоконов, д.ю.н., профессор. Российская политика в сфере противодействия коррупции: скорее коррупциогенна, чем оптимальна.

 Версия для печати

 

1. Коррупция – общемировая проблема. Ещё несколько лет назад криминальная ситуация в моём родном Приморье выглядела на общем российском фоне довольно своеобразно из-за явной криминализации экономической и политической жизни, всем очевидного сращивания мэров и губернаторов с лидерами ОПГ. Наши соседи хабаровчане не упускали случая подчеркнуть это обстоятельство. Потом все вдруг увидели, что эта тенденция криминализации общества носит более масштабный характер, что особенно проявилось в Кущёвке и других местах.

 

Правда, ещё вчера, например, губернаторы относились к т.н. неприкасаемым персонам. Бывший приморский губернатор (С.М. Дарькин) по уголовному делу о преступном сообществе (рассматривается сейчас в суде) проходит не как подсудимый, а как «неустановленное следствием лицо». А вскоре мы узнали о взяточничестве сахалинского губернатора Хорошавина, преступном сообществе губернатора Коми Гайзера. Теперь уже череда коррупционных скандалов сотрясает и Хабаровский край: целая колода высокопоставленных краевых чиновников, включая главу Хабаровской краевой Думы, обвинена недавно в различных преступлениях коррупционной направленности 1.
Не отстаёт и Москва. В конце прошлого (2015) года утверждено обвинительное заключение по уголовному делу о преступном сообществе в отношении руководителей Департамента МВД России, по злой иронии судьбы отвечающего за борьбу с коррупцией 2. К сожалению, сегодня мы пока не получили ответа на вопросы, которые поставлены совсем недавно в отношении других не менее, а даже более значимых лиц. Так, к примеру, в апреле 2010 года Министерство юстиции США обвинило компанию Daimler в подкупе чиновников более чем двадцати стран, включая РФ, с целью получения контрактов на поставку своей продукции. Руководство компании официально признало свою вину. По сообщениям СМИ, только в России на дачу взяток «нужным» чиновникам за период с 2000-го по 2005-й годы было потрачено около 5,2 млн евро 3.
Объективности ради подчеркнём, что коррупция продолжает свою разрушительную работу не только в России. По последним данным, в коррупцию вовлечено в мире 1,6 млрд. чел. В год, в среднем – каждый четвёртый житель планеты (24%). Представляется, что самый глубинный источник этого явления, как впрочем, и терроризма, и преступности в целом – просто чудовищное социальное расслоение населения Земли. Сегодня 1 % самых богатых людей имеет доходы, равные доходам всего (99%) остального человечества. Такое расслоение, в свою очередь – закономерное следствие экономической глобализации, разворачивающейся в интересах глобального бизнеса и имеющего, по существу, паразитическую, эксплуататорскую направленность. Глобализация и дальше обогащает богатых и продолжает истощать бедных. Наиболее поражены коррупцией Либерия (77%), Азербайджан (74%). В самой минимальной степени (до 1% населения) коррупция затронула Великобританию, Австралию, Японию, Финляндию 4.
2. Россия. По данным международной организации TI, наша страна – в трети государств, наиболее поражённых коррупцией. Т.н. называемый «индекс прозрачности» (ИВК) в 2014 г. у нас составил всего 27 баллов (из возможных ста), в то время как в 2013 г. был 28. Правда, в 2015 г. ИВК вырос уже до 29 баллов. Тем не менее, в истекшем (2015) году Россия оказалась на 119-м месте, в одной компании с Азербайджаном, Сьерра-Леоне и южноамериканской Гайаной. Коррупционный рынок страны поглощает до 80% легального выпуска продукции. В денежном исчислении это оставило 316 млрд. дол. в год. (Общемировой объем коррупции - 1 трлн. дол.). 69% опрошенных в стране водителей признались, что давали взятки сотрудникам ГИБДД. 66% граждан уверены, что в декларациях чиновников представлена лишь малая часть их реальных доходов 5.
Приморский край не изолирован от проблем страны, включая коррупцию. С учётом интенсивных внешнеэкономических связей, масштабных дорогостоящих строек, т.е. большого товарно-денежного потока, идущего через край, проблема коррупции здесь, пожалуй, обострена. По оценкам прокуратуры края, наиболее подверженными коррупции продолжают оставаться бюджетная сфера, закупки, ЖКХ, миграция, здравоохранение, земельные отношения, оборот государственного и муниципального имущества. Не вполне понятно, почему наши прокуроры не видят коррупционные лакуны в самых прибыльных сферах: внешнеэкономической деятельности, лесной и рыбодобывающей промышленности.
Примечательно, что динамика преступлений коррупционной направленности в Приморье контрастирует с общероссийской статистикой. Последние три года в крае отмечается существенный их рост, в то время как в стране фиксируется обратный процесс, замедлившийся, правда, в настоящее время (2012 г. - 49 тыс. преступлений, 2013 – 42,5 тыс., 2014 – 32 тыс., 2015- 32,45 тыс).
3. Особенности коррупции в стране. Перечислю лишь некоторые:
1). Коррупция в России, к сожалению, системна, проросла и по вертикалям власти и по её горизонталям. По экспертным оценкам, она образует краеугольный камень российской экономики, цементирует сформировавшуюся государственную олигархическую систему. Сложившиеся методы реализации государственных функций в управлении не только не подразумевают снижение или контроль за уровнем коррупции, как отмечает В.Г. Клейнер, но скорее стимулируют и легитимизируют ее, по сути, превращая коррупцию в один из наиболее существенных элементов/методов государственного управления 6.
К примеру, возьмём достаточно нашумевшую пресловутую проблему детей высокопоставленных ВИП персон. Многим хорошо известно, даже в персональном плане, дети (и другие родственники) каких государственных руководителей какие места в бизнес-элите занимают. А на уровне республик и областей то же самое известно о региональных начальниках. Это явление давно уже стало неотъемлемой чертой сложившейся у нас управленческой системы, важной составной частью процесса формирования «правящего класса»7.
Данная система, как полагает М. Крамер, отчасти основана на патримониализме, в рамках которого органы центральной власти являются сферой персонального контроля правителя (или нескольких правителей), не делающего различий между государственной и частной собственностью. Такой правитель рассматривается своими сторонниками как обладающий властью распределять собственность по своему усмотрению. В награду за покорность, сторонники получают материальные и политические привилегии и благосклонность лидера. Патримониализм процветал в России сотни лет, но он редко был столь прочен, как в последнее время 8.
2). Формирование антикоррупционной политики (АКП) находится в самом начале, если не сказать, что топчется на месте. Несмотря на обилие нормативно-правовых актов, планов, программ, совещаний, инструкций, семинаров, конференций, посвящённых данной проблеме, реального существенного продвижения в деле борьбы с коррупцией всё же, на мой взгляд, нет. Антикоррупционная политика всё ещё фрагментарна и бессистемна. Больше того, государственная политика в сфере противодействия коррупции до сих пор не направлена своим острием на самый опасный сегмент коррупции – коррупцию в высших эшелонах власти (бичуем маленьких воришек для удовольствия больших?). Представляется, что здесь и кроется главный секрет беспомощности антикоррупционных усилий в России.
3). Не осуществляется реальный антикоррупционный мониторинг. Нет ясности о том, что происходит с коррупцией, каковы особенности её причин. Достаточным свидетельством может служить, например, январская конференция Криминологической ассоциации в Москве в январе 2015 г., посвящённая как раз проблеме борьбы с коррупцией, в ходе которой даже проводился импровизированный экспресс-опрос участников конференции. В одной из последних книг, посвящённых борьбе с криминальными рынками в стране9, к сожалению, места для анализа коррупционного рынка не нашлось.
4). Преобладает ведомственный подход в ущерб общегосударственному. Нет должной координации деятельности органов государственной власти и управления, региональных и федеральных структур, правоохранительных органов и гражданского общества.
5). Отсутствует государственный уполномоченный орган, ответственный за формирование антикоррупционной политики, её координацию, мониторинг и т.п. Между тем Конвенция ООН против коррупции обязывает страны участники такой орган создать и наделить соответствующими полномочиями. У нас в Администрации Президента создано не так давно Управление по противодействию коррупции, но вряд ли его можно рассматривать как самостоятельный федеральный уполномоченный орган, наделённый широкой компетенцией по типу, скажем ФСКН.
6) Отсутствует необходимое научное обоснование и сопровождение АКП. В результате воздействие на коррупцию является поверхностным, имитационным, не затрагивающим причин коррупции, а результаты деятельности нередко оцениваются по т.н. палочной системе. К сожалению, вот эта пресловутая палочная система широко распространилась и на сферу образования и науки, где в оценке эффективности деятельности, скажем, вуза, в погоне за некоей конкурентоспособностью, доминируют умозрительные формальные показатели.
7). Не изучается должным образом и не используется мировой и зарубежный опыт борьбы с коррупцией. Есть работы, посвящённые данной теме, но они по большей части носят не столько аналитический, сколько описательный характер.
Хочу несколько слов сказать об опыте Гонконга, достигшего в борьбе с этим негативным явлением выдающихся результатов. В мае прошлого года там состоялась международная конференция, которая собрала в Гонконге около 400 специалистов из разных стран мира (и в которой довелось участвовать и автору этих строк). Это была уже шестая конференция, которая называлась «Будущее без коррупции». Гонконг – то место, где так, пусть даже утопично, формулировать тему обсуждения имеют полное право. В далеком 1973 году здесь была создана так называемая Независимая антикоррупционная комиссия, которая более чем за 40 лет своего существования добилась впечатляющих результатов, и теперь сюда со всего мира едут специалисты, чтобы перенимать положительный опыт.
Данная комиссия - специализированное подразделение с властными полномочиями и полноценным финансированием. Это не совет, не клуб, где можно поговорить обо всем, а мощный правоохранительный орган. Не менее интересной была организованная для участников конференции экскурсия в офис Независимой антикоррупционной комиссии. Это 30-этажное здание, в котором сосредоточено все, что связано в Гонконге с противодействием этому явлению, включая следственные и арестные комнаты, камеры, в которых содержатся коррупционеры.
Я смотрел отчет о работе этой комиссии. Есть такой показатель – число обращений и заявлений о фактах коррупции. В 2014 году по сравнению с 2013-м в Гонконге он уменьшился на 10%. В этом отчете прямо признается, что в Гонконге сегодня удалось достичь минимального уровня коррупции. Интересны полномочия и организационная структура названной комиссии. Она состоит из трех департаментов: оперативного (координирует всю оперативно-розыскную деятельность, следственные мероприятия), профилактики (готовит инструкции, обучающие программы, тренинги) и связей с общественностью (проводит всевозможную работу через СМИ). По сути дела два из трех департаментов ведомства занимаются профилактикой. Один - через СМИ и прочие медиа, а другой через непосредственное общение с различными аудиториями дают практические рекомендации, как предотвратить коррупцию, обучают чиновников, студентов, школьников антикоррупционному поведению.
На упомянутой конференции прозвучала и информация об опыте ряда стран Юго-Восточной Азии по созданию различных специализированных антикоррупционных ведомств. В мире появляется все больше адвокатских и консалтинговых бюро, которые консультируют предпринимателей по поводу того, как избежать коррупции.
8). Нет комплексной и всеобъемлющей системы антикоррупционного просвещения и воспитания (СМИ, Интернет, ведомства, организации и т.п.).

5. Что делать? Нужны масштабные и системные усилия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, на уровнях отдельных организаций и коллективов. И не по принципу «лебедь, рак и щука», не по принципу «у семи нянек дитя без глазу», а всем миром, собрав все силы воедино в мощный кулак. Более конкретно, это:
1). Нужна системность в формировании и реализации АКП, которая должна включать политические, организационные, правовые, экономические и идеологические меры.
Так, к примеру, если в мероприятиях по противодействию коррупции отсутствуют меры, направленные на минимизацию сектора теневой экономики, то эти мероприятия будут лишь имитацией борьбы.
2). Нужны государственные специализированные уполномоченные органы – на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, которые бы взяли на себя непосредственную практическую работу по формированию, реализации и координации АКП. И прежде всего – на федеральном уровне нужна мощная организационная структура, не зависящая прямо от исполнительной власти и заточенная непосредственно на противодействие коррупции. В настоящее время, как известно, по Указу Президента РФ от 15 июля 2015 г. «О мерах по совершенствованию организационной деятельности по противодействию коррупции» в регионах создаются соответствующие организационные структуры. Представляется, что следующим логичным шагом было бы создание аналогичной федеральной структуры.
3). Нужно ликвидировать коррупциогенные дыры, и прежде всего, в законодательстве, привести его полностью в соответствие с требованиями Конвенции ООН против коррупции (уточнить и расширить понятие коррупции, уточнить и расширить понятие конфликта интересов, вернуть конфискацию в систему уголовных наказаний, криминализировать неосновательное обогащение и т.п.) 10.
4). В правоприменительной деятельности следует устранить т.н. командное и теневое право, т.н. заказные дела.
5). Нужна реальная реформа госслужбы, предполагающая максимальное очищение госаппарата от коррумпированных лиц (операция «Чистые руки»). Необходимо обеспечить максимальную гласность и прозрачность в деятельности государственных и муниципальных служащих.
6). Необходимо осуществлять постоянный антикоррупционный мониторинг и проводить повсеместно специальные исследования с целью реальной оценки текущей коррупционной ситуации, общих и региональных особенностей причин коррупции, эффективности мер по противодействию коррупции. Так, А.П. Скобликов рекомендует депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации на регулярной основе осуществлять мониторинг результативности применения важных и неоднозначных законодательных новаций (уже принятых и которые будут приняты в будущем), а также более жесткий парламентский контроль 11. С.В. Максимов верно указывает на необходимость создания системы официального мониторинга коррупционной преступности, которая включала бы обязательные опросы населения и экспертов по стандартной методике 12.
7). Особо я бы выделил, с учётом массированного вброса в СМИ информации компрометирующего характера о высших должностных лицах страны, роль личного примера руководителей государства как порядочных, неподкупных людей, не только не связанных с криминалом, но и занимающих бескомпромиссную позицию в противодействии ей. Больше всего многих людей удивляет позиция демонстративного игнорирования властью острых сигналов общественности о вопиющих фактах сращивания чиновников и криминала в её высших эшелонах13. С.В. Максимов отмечает т.н. «эффект гуся» - стойкое неприятие властью самого принципа обязательного ухода в отставку чиновника, который не может или не хочет предъявить доказательства своей непричастности к коррупции 14. Вот здесь мы и видим истинную цену громким декларациям о борьбе с коррупцией и их соответствию коррупционным реалиям.
8). Нужна регулярная антикоррупционная профилактика в виде аналитических, просветительских и других информационных материалов в СМИ, Интернете, в виде тематических семинаров, конференций, дебатов и т.п.
Когда начинаешь осознавать всю опасность и масштабность коррупционного Левиафана, нависшего над страной, вполне естественно возникает чувство обреченности и безысходности. Но это, наверное, самое легкое. Более конструктивна, уверен, позиция иная: позиция сопротивления, активного неприятия и отторжения коррупционной идеологии и практики. Верно замечено: «когда привыкаешь, перестаешь сопротивляться и прилаживаешься каждый раз к тому, что есть, — это заканчивается деградацией»15.
Ещё великий Платон метко сказал: «наказанием за гражданскую пассивность является власть злодеев». Хочется надеяться, что здоровые силы России всё же рано или поздно победят в этой схватке.

1 См.: Орлов П. Глава думы Хабаровского края арестован по делу о хищениях на космодроме // http://www.rg.ru/2015/06/10/chudov-site-anons.html; Дальневосточная игра на вылет: Шпорт пойдет по стопам Хорошавина? // http://vostok.today/6044-shport.html.

2 См.: Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Виктор Гринь утвердил обвинительное заключение по уголовному делу в отношении бывшего начальника ГУЭБиПК МВД России Дениса Сугробова // http://www.vesti.ru/doc.html?id=2704636.

3См.: Васильев В. Россия и «экспорт коррупции» // http://www.golos-ameriki.ru/content/vv-transparency/2925427.html.

4 См.: Богатство 1% людей превысило состояние остальных 99% жителей Земли // http://www.forbes.ru/news/310531-bogatstvo-1-lyudei-prevysilo-sostoyanie-ostalnykh-99-zhitelei-zemli; Richard Rose; Caryn Peiffer. Paying bribes for public services: a global guide to grass-roots corruption. Basingstoke, Hampshire ; New York : Palgrave Macmillan, 2015; Шестаков Д.А. Преступность политики.СПб,. 2013. С. 32-34.

5 См.: Клейнер В.Г. Коррупция в России. Есть ли выход? М., 2014. С. 8; Степанов Г. Айсберг без верхушки. Коррупция все больше тормозит развитие отечественной экономики // http://www.newizv.ru/economics/2015-09-28/227923-ajsberg-bez-verhushki.html; Россия улучшила позиции в рейтинге восприятия коррупции // http://www.transparency.org/cpi2015: Кэмерон Д. Коррупция — это раковая опухоль, служащая причиной многих проблем современного мира // http://inosmi.ru/sport/20150609/228466628.html.

6 См.: Клейнер В.Г. Цит. соч. С. 25.
7 См.: Ивахник А. Предвыборное обострение антикоррупции // http://politcom.ru/20586.html.

8 См.: Крамер М. Коррупция в высших эшелонах власти в России // http://globalaffairs.ru/PONARS-Eurasia/Korruptciya-v-vysshikh-eshelonakh-vlasti-v-Rossii-17996; см. также: Чернозуб В. Клептополитика как «особый путь». Криминальная матрица России обусловлена политическим выбором // Новая газета. 2016. 30 янв.
9 См.: Борьба с криминальными рынками в России. М., 2015.
10 См. подробнее: Долгова А.И. Реагирование на коррупцию: практика противодействия в России и направления оптимизации борьбы // Коррупция: состояние противодействия и направления оптимизации и борьбы. М. 2015. С. 8-9; Александрова И.А. Современная уголовная политика по обеспечению экономической безопасности и противодействию коррупции: автореф. докт. дис . Н.Н., 2016. С. 27-28.
11 См.: Скобликов П.А. Борьба с коррупцией и организованной преступностью в контексте парламентского контроля за результатами правоприменения // Коррупция: состояние противодействия и направления оптимизации и борьбы. М. 2015. С. 49.
12 См.: Максимов С.В. Коррупция и новая антикоррупционная политика России. М., 2014. С. 56.
13 См., напр.: Иноземцев В. Опасное заявление // https://maxpark.com/community/5625/content/5004593; Генпрокурор ответил на запрос // Коммерсант. 2015. 15 дек; Становая Т. Коррупция: политизация проблемы // http://politcom.ru/20659.html.

14 См.: Максимов С.В. Цит. соч. С. 118.
15 Зубаревич Н. В ближайшие пять-семь лет будет социальная деградация // http://worldcrisis.ru/crisis/2228602