Hotline


ПРИНЦИП «ОСНОВНОГО ЗВЕНА» В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

 Версия для печати

 

Н.В. Щедрин,
доктор юридических наук, профессор
(ФГАОУ ВПО «Сибирский федеральный университет», кафедра деликтологии и криминологии, заведующий)

 

Криминологи пока не могут договориться, каким словосочетанием обозначить всю совокупность мер, используемых для сдерживания преступности: «борьба», «предупреждение», «противодействие», «воздействие», «социальный контроль»?1 Но как бы мы не именовали защиту общества от криминальных опасностей, она была и остается разновидностью социального управления, то есть «специфической целенаправленной деятельностью, осуществляемой субъектом по отношению к объекту управления, обеспечивающей движение к заданной цели»2. На этих позициях российская криминология стояла3, и надеемся, будет стоять. В учении о предупреждении преступности традиционно выделяют такие подсистемы как «объект», «субъект», «воздействие». В последнее время наконец-то обратили внимание на значимость подсистемы «ресурсы». А коли так, то криминологическая теория и практика противодействия преступности должна базироваться на принципах социального управления, в число которых входят целеполагание, системность, объективность, оптимальность, эффективность и принцип основного звена 4.
В числе основных претензий, которые общество из года в год справедливо предъявляет правоохранителям, значатся такие как «манипуляция со статистикой», «фальсификация доказательств», «применение пыток», «обвинительный уклон». Но, если посмотреть на деятельность этой системы с позиций теории социального управления, удивлять должно не наличие, а отсутствие указанных безобразий.
Система противодействия преступности и ее элементы устремлены к достижению тех целей и задач, которые перед ними поставлены, но в рамках имеющихся ресурсов. Для улучшения «пропускной способности» системы нужно либо корректировать цели, задачи и критерии оценки, либо увеличивать количество и улучшать качество ее ресурсного обеспечения. Лучше то и другое. Иначе срабатывает своеобразный «инстинкт самосохранения» и система «переключается» в режимы имитаций, манипуляций, фальсификаций и прочих злоупотребительных акций.
При ограниченности имеющихся ресурсов подход «всем сестрам по серьгам» не пригоден. Концентрация ресурсов должна осуществляться, во-первых, на наиболее опасных для социума направлениях. Во-вторых, «прорыв» лучше всего осуществлять там, где можно достичь максимального или, как сейчас модно говорить, синергетического эффекта.
Однако российская антикриминальная политика последних десятилетий непоследовательна и, можно даже сказать, хаотична. Более или менее отчетливо просматриваются два вектора. Один – охрана интересов «властей предержащих». Он не декларируется, но явно прослеживается, особенно, в законотворчестве. Второй вектор – борьба с коррупционной преступностью, наоборот, громко провозглашенный, но не подкрепленный соответствующими ресурсами, поскольку значительная их часть неадекватно тратится на реализацию первого.
Поскольку коррупционная преступность – это сегмент общей преступности, при организации противодействия коррупции следует также руководствоваться принципами социального управления. Однако если под этим углом зрения заглянуть в ст. 3 Закона «О противодействии коррупции», которая так и называется «Принципы противодействия коррупции», мы не обнаружим ничего похожего. Почему?
К теме принципов противодействия коррупции нам уже приходилось обращаться5. В рамках настоящей статьи намерены в очередной раз обозначить необходимость принципа «основного звена», который в социальном управлении трактуется как вычленение коренной, ключевой, главной задачи на направлении, линии, участке или деятельности и максимальная концентрация на ее решении имеющихся ресурсов6.
Очевидно, что эффективность противодействия коррупции напрямую зависит от «тылов», то есть ресурсного обеспечения этого процесса: материального и финансового, организационного, нормативно-правового, научно-методического, информационно-аналитического и информационно-пропагандистского. Выстраивая систему противодействия коррупции нужно отдавать отчет в том, что: а) вся система и любой субъект управления действует в условиях ограниченных ресурсов; б) особенно ресурсоемкими являются ограничительно-репрессивные меры.
В контексте принципа «основного звена» представляет интерес распространенное в криминологии деление коррупции на «низовую» и «верхушечную». Низовая (индивидуальная) коррупция распространена в быту, на низшем и среднем уровнях государственной и муниципальной служб. Для значительной части «дающих» – это коррупция «выживания», когда, например, стоит вопрос о жизни и здоровье близких, сохранении единственного источника доходов – мелкого бизнеса и т.п.
Верхушечная (институциональная) коррупция характеризуется высоким социальным статусом ее субъектов, изощренными интеллектуальными способами их действий, огромным материальным, физическим и моральным ущербом, высокой латентностью, снисходительным и даже бережным отношением власти к этой группе преступлений7. Эта коррупция еще называется «властно-элитной»8.
Анализ показывает, что борьба с коррупцией в России все больше приобретает бюрократически-имитационный характер9. Интенсивный «антикоррупционный обстрел» ведется «по площадям», в то время как в «доты» верхушечной коррупции только изредка попадают «шальные снаряды». По поводу нынешних приоритетов в антикриминальной политике россияне, соединив пословицу и кулинарную рекомендацию, уже сформулировали новый афоризм: «рыба гниет с головы, а чистить ее начинают с хвоста».
Например, «клиентелизм», «фаворитизм» и «протекционизм» в других государствах считаются разновидностями коррупции («мягкая коррупция»). У нас в России эти самые явления продолжают оставаться «несущими конструкциями» при формировании высших эшелонов власти. Чтобы убедиться в этом, достаточно изучить биографии лиц, занимающих государственные должности, во всех ветвях власти. А если мы проанализируем жизненный путь представителей так называемой элиты российского бизнеса, мы опять-таки обнаружим непропорционально высокий удельный вес родственников и друзей указанных должностных лиц, что является признаком «непотизма» – еще одной игнорируемой в России разновидности коррупции.
Признавая опасность низовой коррупции, мы полагаем, что на данном этапе основные ресурсы следует сконцентрировать на борьбе с верхушечной коррупцией. Чем выше статус должностного лица, тем более кратным в отношении него должно быть «увеличительное стекло» со стороны общества, которому он служит, тем более жесткие антикоррупционные правила безопасности в отношении него должны быть установлены, и тем более суровые санкции должны к нему применяться.
В плане законодательной техники для этого нет особых проблем. Необходимо просто-напросто связать жесткость ограничений и ответственности с классификацией государственных должностей, а также со статусом законодательного органа10. В перечень принципов ст. 3 Закона «О противодействии коррупции» следует включить принцип соразмерности (пропорциональности) антикоррупционных ограничений публичному статусу должностных лиц.
Власть является одновременно объектом охраны и источником опасности. Соответственно, к лицам, допущенным к ее «обслуживанию», могут и должны предъявляться особые требования. И чем выше статус субъекта власти, тем жестче должны быть правила безопасности, в том числе антикоррупционные.
По сравнению с рядовыми чиновниками высшие должностные лица в России пользуются особыми правами и привилегиями, что предполагает наличие корреспондирующих их статусу особых обязанностей и особой ответственности. Декабрист П.И. Пестель считал, что наделять повышенными полномочиями можно только тех, для кого предусмотрена повышенная ответственность. В его Русской Правде был специальный параграф «Каждое право основано быть должно на предшествующей обязанности»: «Право же без предварительной обязанности ничто, не значит ничего и признаваемо должно одним только Насилием или Зловластием»11.
Рассмотрение борьбы с коррупцией в предложенном ракурсе соответствует мировым тенденциям. Даже в странах с авторитарными традициями растет понимание того, что для успешного противодействия коррупции необходимо, как минимум, обеспечить соблюдение принципа равенства граждан перед законом. Председатель КНР Си Цзиньпин заявил, что в своей антикоррупционной кампании собирается бороться не только с «мухами» (мелкими и средними чиновниками), но и с «тиграми» (крупными чиновниками)12.
Но для успешной борьбы с коррупцией в демократическом государстве обеспечение формального равенства перед законом уже недостаточно. В ограничительно-репрессивной части противодействия коррупции Россия должна подняться на «ступеньку выше». Лидеры стран «Группы восьми» в специальном обращении «Борьба с коррупцией на высоком уровне» от 16 июля 2006 года заявили, что для демократического развития наиболее опасна коррупция высших должностных лиц в исполнительной, законодательной и судебной ветвях власти13. А особую опасность можно нейтрализовать только мерами особой безопасности.
1См. подробнее: Щедрин Н. В. О необходимости терминологической конвенции (на примере общей теории предупреждения преступлений) // Российский криминологический взгляд: ежеквартальный научно-практический журнал. – 2014. – № 1. – М.: МГЮУ им. О. Е. Кутафина (МГЮА), 2014. – С. 280-285.

2Алиуллов Р.Р. Механизм социального управления (методологический аспект) // Социально-гуманитарные знания. – 2003. – № 6. – С. 134.

3 «Предупреждение преступности как область социального управления» так назывался параграф в одной из первых монографий посвященных теоретическим основам предупреждения преступности (Теоретические основы предупреждения преступности. М.: Юридическая литература, 1977. С. 30-40). Эта констатация вынесена в название и определила содержание ряда криминологических работ (Раска Э.Э. Борьба с преступностью и социальное управление: теоретические и методологические аспекты. Таллин: Эести раамат, 1985. 215 с.; Горшенков А.Г., Горшенков Г.Г., Горшенков Г.Н. Преступность как объект управленческого воздействия. Сыктывкар: Коми респ. академия госслужбы и упр., 1999. 92 с. См.: Щедрин Н.В. Основы общей теории предупреждения преступности: Учеб. пособие / Краснояр. гос. ун-т. – Красноярск, 1999. – С. 7) .

4 См.: Щедрин Н.В. Основы общей теории предупреждения преступности: Учеб. пособие / Краснояр. гос. ун-т. – Красноярск, 1999. – С. 7.

5 См., например: Щедрин Н.В. О принципах противодействия коррупции // Актуальные вопросы экономики и права. 2013. № 1. С. 311-316.

6 См.: Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Теория управления: Курс лекций - М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2006. – С.86.

7 Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. 2000. № 4. С. 99-111.

8 Кузнецова Н.Ф. «Круглый стол» по проблемам противостояния коррупции в России // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1999. № 4. С. 68.

9 Даже сам инициатор антикоррупционной кампании – Д.А. Медведев уже в самом начале вынужден признавать, что «зачастую сама по себе деятельность по противодействию коррупции сводится лишь к энергичному написанию бумажек (в том числе документов, нормативных актов, что необходимо, конечно), а также актов отчётности. К проведению всякого рода столов, совещаний, что тоже на самом деле не вредно, но само по себе не является эффективным средством противодействия» (Стенографический отчет о заседании Совета законодателей 14 июля 2010 г. [Электронный ресурс] //http://www.kremlin.ru/transcripts/8343).

10 Щедрин Н.В., Кылина О.М. Меры безопасности для охраны власти и для защиты от нее. Красноярск / Юрид. ин-т КрасГУ – Красноярск: РУМЦ ЮО, 2006. – С.78.

11 «Русская Правда» П.И. Пестеля и сочинения, ей предшествующие. Под ред. М.В. Нечкиной. – М.: Госуд. издат-во полит. литер. 1953. – С. 114.

12 Китайская методичка по борьбе с коррупцией [Электронный ресурс] // http://zyalt.livejournal.com/1253837.html

13 Обращение «Борьба с коррупцией на высоком уровне» [Электронный ресурс] // http://www.kremlin.ru/interdoss/2006/07/1827_108826.shtml.